ساختار سازمانی ناهمخوان
عقب‌ماندگی بخش معدن در برنامه‌های توسعه‌ای چگونه ریشه دواند؟
سعید باستانی معتقد است مشکلات بخش معدن کشور که نمود آن در پایین بودن سهم این بخش در تولید ناخالص ملی کشور به روشنی دیده می‌شود ناشی از عوامل متعددی است که در بلندمدت گریبانگیر معدنکاری و صنایع وابسته شده است.
نگاه کل اقتصاد ایران به بخش مهم معدن و صنایع معدنی چگونه بوده است؟ آیا برای توسعه معادن از ابتدا تاکنون استراتژی و سیاستگذاری مشخصی در برنامه‌های توسعه در نظر گرفته شده است؟ آمارهای مربوط به بهره‌وری سرمایه در بخش‌های مختلف اقتصاد کشور نشان می‌دهد بهره‌وری سرمایه در بخش معدن نسبت به سایر بخش‌های اقتصادی از جایگاه بهتری برخوردار بوده است. اما مقایسه داده‌های آماری با سایر کشورها بیانگر این موضوع است که در حال حاضر معادن و صنایع معدنی ایران از جایگاه واقعی خود در اقتصاد برخوردار نیستند. این در حالی است که حوزه معدن علاوه بر داشتن مزیت نسبی، کلیدی‌ترین بخش در توازن و توسعه منطقه‌ای محسوب می‌شود و با توجه به قرار گرفتن اکثر معادن در مناطق محروم کشور، معضل بیکاری مناطق محروم را نیز تا حد قابل توجهی حل خواهد کرد. حال باید دید چرا حوزه معدن و صنایع معدنی باوجود پتانسیل‌های بالا هنوز مغفول مانده و به باور بسیاری از کارشناسان در برنامه‌های توسعه‌ای نقش کمرنگی ایفا می‌کند. سعید باستانی معتقد است مشکلات بخش معدن کشور که نمود آن در پایین بودن سهم این بخش در تولید ناخالص ملی کشور به روشنی دیده می‌شود ناشی از عوامل متعددی است که در بلندمدت گریبانگیر معدنکاری و صنایع وابسته شده است. سخنگوی کمیسیون صنایع و معادن مجلس برای حل مشکلاتی که در حوزه معدن و صنایع معدنی وجود دارد اصلاح در سه بخش «ساختار»، «تامین مالی» و «قوانین و دستورالعمل‌های اجرایی» را لازمه توسعه این بخش مولد می‌داند.
♦♦♦
از دیدگاه شما بخش معدن در سند چشم‌انداز و برنامه‌های توسعه چه جایگاهی دارد و به طور کلی نگاه حاکمیت در اسناد مهم توسعه کشور را نسبت به معدن چگونه ارزیابی می‌کنید؟
حوزه معدن در ایران یکی از بخش‌های اقتصادی مهم با ارزش افزوده بالا محسوب می‌شود که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته دنیا که مانند ایران از پتانسیل و ظرفیت بالا در معادن برخوردارند، بهترین جایگزین برای فرار از اقتصاد تک‌محصولی به شمار می‌رود. بخش معادن در ایران بسیار گسترده و غنی است به گونه‌ای که تاکنون رقمی معادل 62 میلیارد تن ذخیره معدنی شناسایی‌شده باارزش در کشور وجود دارد. بر اساس آمارهای منتشرشده در حال حاضر 450 میلیون تن از این ذخایر ارزشمند مورد بهره‌برداری قرار گرفته است که در مقابل حجم عظیم 62 میلیارد تنی ذخایر شناسایی‌شده، عدد بسیار کوچکی تلقی می‌شود. لاغری حجم بهره‌برداری از ظرفیت‌های درآمدزایی چون معادن در کشور حاکی از نبود استراتژی توسعه‌ای در بخش‌های اقتصادی پیشرو است. در برنامه ششم توسعه متوسط رشد اقتصادی کشور هشت درصد برآورد شده است. آیا برای رسیدن به این جایگاه تنها فروش بشکه‌های نفت کافی خواهد بود؟ دست یافتن به رشد هشت‌درصدی در طول سال‌های اجرای برنامه ششم توسعه، نیازمند 780 میلیارد دلار سرمایه‌گذاری خواهد بود؛ اینجاست که نقش پررنگ توسعه معادن و صنایع معدنی در جابه‌جایی شاخص‌های اقتصادی بیش از پیش به چشم می‌خورد. اما وجود کانی‌های ارزشمند معدنی تنها لازمه رشد در این بخش محسوب نمی‌شود، چراکه مسیر توسعه اکثر کشورهای موفق معدنی در دنیا نشان می‌دهد تبدیل پتانسیل‌ها به بالاترین نقطه بهره‌وری، راه توسعه را هموارتر کرده است. در این میان به دلیل اهمیت استراتژیک بخش معادن و صنایع معدنی باید دید نگاه حاکمیت و کل اقتصاد به این بخش مهم اقتصادی چگونه بوده است؟ کشورهای توسعه‌یافته‌ای که مانند ایران از ذخایر معدنی برخوردار هستند، نقش تاثیرگذار این بخش در پیشروی اقتصاد را به خوبی درک کرده‌اند و اکنون سهم قابل توجهی از تولید ناخالص داخلی‌شان وابسته به حوزه‌های معدنی است. در سال‌های اخیر در بخش معادن و صنایع معدنی کشور هدفگذاری‌ها و برنامه‌های راهبردی تدوین و تهیه شد، حتی در این مسیر یکسری قانون و مقررات وضع شد اما هنوز هم هیچ‌کدام از این اقدامات محقق نشده است. آمارها نشان می‌دهد در سال 1395 جز بخش مسکن تنها بخش اقتصادی که روند منفی را طی کرده، بخش معادن بوده است. این در حالی است که باز هم باید تاکید کرد که حوزه معدن در ایران دارای پتانسیل بالا همچون بخش نفت است. اما موضوع دیگری که باید در بخش معدن به آن پرداخت، چگونگی وضع احکام بالادستی در این بخش مولد است. در احکام بالادستی اقدامات خوبی طی سال‌های گذشته انجام شده است، هر چقدر دولت در رونق‌بخشی به معادن و صنایع معدنی اهتمام ورزیده، به تناسب آن نیز بهارستانی‌ها احکام خوبی را تدوین کرده‌اند. در این مسیر هر آنچه نیاز بوده، چه در برنامه ششم توسعه و چه در سایر برنامه‌های توسعه‌ای، دیده شده است اما باید دید در حوزه اجرایی چه رویکردی دنبال خواهد شد. با این حال بحران‌های اقتصادی چند سال گذشته ایران نیز بیش از هر زمان دیگر اهمیت جایگاه منابع معدنی و استفاده از پتانسیل‌های بالقوه این بخش را برای گذر از روزهای سخت اقتصادی نمایان کرده است. آمارهای جهانی منتشرشده نشان می‌دهد بخش معدن در «دوران بحران اقتصاد جهانی» بیشترین و بهترین نقش در بهبود شرایط اقتصادی را ایفا کرده است. این در حالی است که بر اساس گزارش‌ها، در این دوران کمترین صدمات اقتصادی به بدنه معدن و صنایع معدنی وارد شد بنابراین دولت و مجلس باید نگاه ویژه‌ای به این بخش مهم داشته باشند. به طور کلی بر این باورم که نقش مجلس به عنوان بخشی از حاکمیت، در تصویب قوانین تسهیل‌کننده و راهگشا در راستای ایجاد زیرساخت‌ها و کاهش هزینه‌های سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و خارجی بسیار مهم تلقی می‌شود. در همین راستا یکی از فعال‌ترین بخش‌ها در امر تصمیم‌سازی در طول چند سال گذشته بخش معدن بوده است. به طور مثال «فعالیت‌محوری مرکز در تدوین و تصویب قانون معادن»، «الزام دولت به عنوان حاکمیت در تهیه اطلاعات پایه زمین‌شناسی»، «پیگیری فعال استراتژی بخش معدن»، «مشارکت فعال در بودجه‌های سالانه»، «تهیه گزارش‌های ارزیابی عملکرد بخش به طور سالانه» و «ارائه پژوهش‌های بنیادین در بخش‌های مختلف معدن» گامی در جهت کمک به تصمیم‌گیری در سطح سیاستگذاری کلان بخش معدن بوده که منجر به تصویب هر یک از موارد یادشده در مجلس شده است. در این میان پیشگیری از خام‌فروشی و به موازات آن تکمیل زنجیره ارزش، بیش از هر چیز دیگری می‌تواند به افزایش تاثیر مثبت توسعه بخش معدن در کشور منجر شود. منطق ادبیات اقتصادی حکم می‌کند روی مواد خام فرآیندهایی صورت گیرد تا به محصولاتی با ارزش افزوده بیشتر تبدیل شوند، هرچه این ارزش افزوده بیشتر باشد، سود بیشتری برای تولیدکننده آن به همراه خواهد داشت. در بررسی اهمیت موضوع جلوگیری از خام‌فروشی علاوه بر بحث ارزش افزوده، باید به متغیر مهم اشتغال نیز اشاره کرد که در اقتصاد ایران با توجه به دورقمی بودن نرخ بیکاری و به‌خصوص بالا بودن بیکاری جوانان تحصیل‌کرده از اهمیت زیادی برخوردار است. در مجموع باید گفت افزایش بودجه‌های سالانه زیرساخت‌های بخش معدن و فراهم کردن فضا برای ورود بخش خصوصی از جمله گام‌های جدی به شمار می‌روند که با در نظر گرفتن برنامه‌های توسعه‌ای باید برای توسعه بخش معدن برداشته شود.
کارشناسان بر این باورند که برنامه‌های توسعه‌ای نیز دارای نواقصی هستند. شما فکر می‌کنید مهم‌ترین معایب و مزیت‌های معدن در برنامه‌های توسعه در کدام نقاط متمرکز بوده است؟
یکی از مواردی که از دیدگاه من بسیار حائز اهمیت است، جایگاه ساختاری حاکمیتی حوزه معدن است. معمولاً بسیاری از کشورهای دنیا زمانی که در بخشی از اقتصاد از مزیت و توانایی نسبی برخوردار هستند هم به لحاظ ساختار، هم به لحاظ تامین منابع مالی و هم از نظر قوانین و دستورالعمل‌های اجرایی با دقت نظر بیشتری گام برمی‌دارند یعنی اگر به طور مثال کشوری در بخش کشاورزی دارای پتانسیل‌های ارزشمندی باشد، تمامی اقدامات توسعه‌ای را حول محور ظرفیت‌های کشاورزی قرار می‌دهند. اما این معادله در ایران به گونه دیگری است. بخش معدن کشور با وجود پتانسیل‌های بی‌نظیر همچنان مغفول مانده و بزرگ‌ترین نقطه ضعف را هم می‌توان در ساختار آن جست‌وجو کرد. در ایران ساختار معدن در قالب یک معاونت معدنی و در بدنه و زیرمجموعه یک وزارتخانه بزرگ قرار گرفته که از قضا این ساختار قرار است بخش معدن را متحول کند. این در حالی است که بر این باورم با چنین ساختار و چارچوبی نمی‌توان انتظار تغییر و تحولات مثبت در بخش معادن را داشت. اگر برای نفت و فرآورده‌های آن در بدنه دولت یک وزارتخانه بزرگ و منفک در نظر گرفته شده است، چه بسا بخش معدن و صنایع معدنی هم پتانسیل داشتن یک وزارتخانه را داشته باشد تا از این طریق بتوان ساختارها را تقویت کرد. حوزه معدن دقیقاً همان بخش از اقتصاد است که از لحاظ ساختاری باید تقویت شود. اما نکته دوم که باید در مورد حوزه معدن و صنایع معدنی مورد توجه قرار داد، موضوع تامین مالی این بخش است. بدون شک تمام فعالان اقتصادی آگاهند که حوزه معدن یکی از هزینه‌برترین بخش‌های اقتصادی در دنیا به شمار می‌رود؛ معادن در دورافتاده‌ترین مکان‌ها و معمولاً با فاصله زیاد از شهرها و محل‌های زندگی قرار دارند، در نتیجه راه‌های دسترسی و انتقال امکاناتی مانند برق، گاز، آب و تلفن با مشقات و هزینه‌های بسیاری همراه است. از سوی دیگر روش‌های استخراج و اکتشاف موادمعدنی و بهره‌برداری از این منابع هم هزینه‌های سرسام‌آوری روی دست فعالان این بخش اقتصادی می‌گذارد، بنابراین در این شرایط سخت باید فکری اساسی در راستای مخارج سنگین این حوزه درآمدزا و با ارزش افزوده بالا کرد. تقویت و جدیت در «ساختار» و «تامین منابع مالی» دو نکته‌ای است که باید برای اصلاح بخش معدن و صنایع معدنی در برنامه‌های توسعه‌ای در نظر گرفته شود اما نکته سوم در خصوص قوانین و دستورالعمل‌هاست. قوانین و مقررات برای این بخش باید تبیین‌گر باشد تا به افرادی که قرار است در این حوزه سرمایه‌گذاری کنند، چشم‌انداز روشنی نشان دهد. طبیعتاً اگر فردی فعال بخواهد در بخش معدن ورود کند، با وجود مشکلات و موانع مقرراتی برای سرمایه‌گذاری پا پیش نخواهد گذاشت، در این شرایط عملاً یأس و ناامیدی به این بخش مولد انتقال داده خواهد شد. اولویت با معادن است یعنی حتی حوزه منابع طبیعی یا مسکن و شهرسازی و گسترش شهرها هم نباید مانع فعالیت معادن شوند تا معادن بتوانند به راحتی پروسه استخراج و بهره‌برداری را در دستور کار قرار دهند. البته دو بخش قوانین و مقررات و تامین منابع مالی به لحاظ ساختاری به دولت وابسته است که باید اصلاح شود. به طور کلی برای اینکه برنامه‌های توسعه‌ای بخش معادن و صنایع معدنی در حد یک برنامه و روی کاغذ نباشد، نیازمند همبستگی و همکاری دستگاه‌های متولی و حضور پررنگ‌تر بخش خصوصی است. از سوی دیگر در کنار توجه به سایر برنامه‌های راهبردی باید بر اساس نیازها، منابع، نیروی انسانی متخصص و سطح تکنولوژی را نیز برای این بخش تعریف کرد. امروزه هر صنعتی در دنیا مراحل توسعه و پیشرفت را از سر می‌گذراند و از ماشین‌آلات مدرن استفاده می‌کند. در ایران هنوز به این بخش‌ها توجه ویژه‌ای نشده است که البته بخشی از این کم‌اقبالی، به سایه سال‌های تحریم بازمی‌گردد.
بر اساس اطلاعات اعلام‌شده در مجمع عمومی سالانه سازمان ایمیدرو، میزان سرمایه‌گذاری مورد نیاز بخش معدن و صنایع معدنی کشور 51 میلیارد دلار است. این در حالی است که در برنامه ششم توسعه رقمی معادل 30 میلیارد دلار برای این بخش در نظر گرفته شده است. آیا در این شرایط می‌توان به برنامه‌های تعریف‌شده توسعه صنایع معدنی دست یافت؟
30 میلیارد دلار رقمی است که برای بخش سرمایه‌گذاری معدن در برنامه ششم توسعه در نظر گرفته شده است؛ حجمی که حتی برای تامین آن هم مشکلات زیادی وجود دارد. طبیعتاً رقم درست سرمایه‌گذاری در بخش معدن و صنایع معدنی همان 51 میلیارد دلار است اما در این بین بحث چگونگی تامین آن هم جای سوال دارد. اینکه این منابع از چه محلی مهیا شود، چگونگی روند توسعه‌ای این بخش را با چالش روبه‌رو می‌کند. با این حال سقف سرمایه‌گذاری داخلی کاملاً مشخص است. به همین دلیل نمی‌توان رقمی بیشتر برای بخش معدن در دستور کار قرار داد. از سوی دیگر بحث میزان تسهیلات‌دهی بانکی هم مشخص است، مثلاً در قانون بودجه، بانک‌ها را ملزم کرده‌ایم که 40 درصد از تسهیلات خود را به بخش صنعت و معدن اختصاص دهند. این در حالی است که سقف کل تسهیلات در نظر گرفته شده در این بخش بسیار پایین است و همین موضوع نیاز به سرمایه‌گذار خارجی را بیشتر آشکار می‌کند. در خصوص اکتشاف و استخراج در معادن، باید به این نکته توجه داشت که با بودجه‌های دولتی نمی‌توان به اهداف تعیین‌شده برای شناسایی مناطق کشور از نظر موادمعدنی دست یافت در نتیجه برای دستیابی به پهنه‌های بزرگ اکتشافی باید از پتانسیل‌های بخش خصوصی و همچنین سرمایه‌گذار خارجی استفاده کرد. یکی از بخش‌های مهم و راهبردی در بحث اکتشاف و استخراج، حوزه حمل‌ونقل است. بدون شک تقویت این بخش می‌تواند در راستای توسعه معادن راهگشا باشد. برای مثال اگر معدن سنگان سالانه ظرفیت 25 میلیون تن را داشته باشد به هیچ‌وجه شبکه ریلی کشور پاسخگوی آن نیست. در یک جمع‌بندی کلی، اگر قرار است ایران در بخش اقتصاد حرفی برای گفتن داشته باشد، باید تمام حوزه‌ها و بخش‌ها از جمله زیرساخت‌ها را در کنار یکدیگر ببیند.
آمارهای وزارت صنعت، معدن و تجارت نشان می‌دهد بخش معدن در جذب سرمایه‌گذار خارجی ناتوان بوده است، مهم‌ترین عوامل این ناتوانی را چه می‌دانید؟
برای پاسخ به این سوال باید نظام سیاستگذاری اقتصادی هر کشوری مورد مطالعه قرار گیرد. معمولاً در جوامع توسعه‌یافته نظام سیاستگذاری بر اساس ظرفیت‌های بالفعل و بالقوه همان کشور تدوین می‌شود. در این میان کشورهایی که فاقد منابع زیرزمینی و سایر مواد معدنی هستند، به خلق مزیت‌های رقابتی روی می‌آورند. این در حالی است که شرایط ایران به دلیل وجود منابع غنی معدنی متفاوت است. به همین دلیل تحول ساختاری در بخش صنایع و معادن از طریق سرمایه‌گذاری امکان‌پذیر خواهد بود. اما چرا تاکنون در صنعت ایران، بالاخص در حوزه معدن سرمایه‌گذاری قابل قبولی رخ نداده است؟ یکی از عمده‌ترین دلایل عدم تحقق این امر این است که متاسفانه بخش معدن در کشور هنوز هم به عنوان یک صنعت نهادینه نشده است. از سوی دیگر برای سرمایه‌گذاران خصوصی فعال در خصوص قانون و مقررات در ایران هنوز هم ابهاماتی وجود دارد. آمارها نشان می‌دهد در فاصله سال‌های 60 تا اواسط دهه 80، بخش معدن و صنایع معدنی به دلیل عدم شفافیت کامل در قوانین جاری با مشکلات عدیده‌ای مواجه شده است که از مهم‌ترین آن می‌توان به عدم تمایل سرمایه‌گذاران به سرمایه‌گذاری بلندمدت در این حوزه اشاره کرد. در حال حاضر مهم‌ترین سیاست دولت بعد از توسعه صنعتی در حوزه مشتقات نفتی، سرمایه‌گذاری در بخش معدن و صنایع معدنی با کمک بخش خصوصی است به طوری که دسترسی به حداقل سه میلیارد دلار از هشت میلیارد دلار (سالانه) سهم بخش معدن و صنایع معدنی برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی در سال 95 در اولویت قرار گرفته بود.
بر اساس آمارهای جهانی در کشورهای توسعه‌یافته، بخش معدن به ازای ایجاد یک شغل، 17 شغل جانبی دیگر ایجاد می‌کند. حال سوال اینجاست که آیا سهم بخش معدن در اشتغال‌زایی کشور در طول برنامه‌های توسعه‌ای مناسب بوده است؟ به طور کلی آیا از ظرفیت‌های صنایع معدنی در ایجاد اشتغال استفاده لازم شده است؟
آمار نهادهای داخلی نشان می‌دهد که ایران به هیچ عنوان در بخش اشتغال‌زایی معادن، عملکرد خوبی نداشته است. طبق آمارهای منتشرشده معادن ایران با ظرفیت و پتانسیل کمتر از یک درصد به فعالیت مشغول هستند. همچنین سهم معدن در تولید ناخالص داخلی بسیار پایین است، بنابراین سهم اشتغال‌زایی این بخش نیز دارای عملکرد خوبی نیست. این در حالی است که معادن جز مزیت‌هایی همچون پتانسیل‌های درآمدی و افزایش رشد اقتصادی، نقش بسیار مهمی در حیطه اشتغال‌آفرینی بازی می‌کنند. معادن مولد و فعال می‌توانند در صورت فراهم آوردن بسترهای لازم سرمایه‌گذاری، به صورت مستقیم و غیرمستقیم به روند منفی نرخ بیکاری و ایجاد شغل در کشور کمک کنند. ضریب ایجاد شغل غیرمستقیم در بخش معدن و صنایع معدنی بسیار بالاست اما با وجود این استنباط هنوز هم هیچ گامی در زمینه تقویت معادن برداشته نشده است. داده‌های مرکز آمار ایران نشان می‌دهد در حال حاضر کمتر از 100 هزار نفر به صورت مستقیم در معادن ایران مشغول کار هستند و سهم بخش معادن در اشتغال 21 میلیون نفری در کشور تنها حدود نیم‌درصد است. از سوی دیگر با وجود اینکه ایران جزو 20 کشور مهم جهان از نظر داشتن ذخایر سنگ‌آهن است تنها 15 هزار نفر در این بخش در کشور مشغول کار هستند.
