دیپلماسی در دو پرده
مسیر دیپلماسی از دولت سیزدهم تا دولت چهاردهم چه تغییری کرد؟
سیاست خارجی برآیند کنش-واکنش در دو محیط داخلی و خارجی است که فهم تصمیم‌گیرندگان از مقدورات و محذورات را بازتاب می‌دهد. تغییر رویکرد و جهت‌گیری‌های سیاست خارجی از اتحاد و ائتلاف تا بی‌طرفی، انزواطلبی و خودبسندگی ماحصل تعامل نیروهای سیاسی و نظامی کشورها و ارزیابی آنها از سطوح تهدید و فرصت است. اتخاذ راهبردهای دنباله‌روی در دو وجه سخت و نرم و موازنه در دو وجه سخت و نرم انعکاس این برهم‌کنش است. در این چهارچوب، سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران در نزدیک به پنج دهه گذشته حول دال مرکزی عدالت‌طلبی و براندازی نظم آمریکامحور تعریف، تنظیم و عملیاتی شده و تغییر گفتمانی دولت‌ها از امت‌گرایی و سازندگی به تنش‌زدایی و عدالت‌محوری، تنها توانسته به تغییر برخی جهت‌گیری‌ها و عموماً تغییر رویکردها منجر شود. این نوشتار با کاربست چهارچوب «تغییر و تداوم» به این تحول رویکرد به‌ویژه از دولت سیزدهم به دولت چهاردهم پرداخته است. استدلال این است که دولت پزشکیان در پنج حوزه موضوعی شرق‌گرایی، سیاست همسایگی، محور مقاومت، تحریم و جنوب جهانی تداوم دولت رئیسی با اندکی تغییر در رویکردها و اولویت‌هاست.
مقدمه نظری
تغییر و تداوم، انعکاس اولویت‌های انتخاباتی دولت‌هاست که به شکل تغییر جهت‌گیری سیاست خارجی نمایان می‌شود. دولت‌ها به میزانی می‌توانند در سیاست خارجی دخل و تصرف کنند، که حوزه سیاست خارجی عرصه ساختاری و حاکمیتی یا به تعبیر دیگر فرادولتی نباشد. به هر میزان که سیاست خارجی یک کشور نهادینه باشد، اعمال تغییرات در آن بسیار کم است و تغییر دولت‌ها صرفاً بخشی از چرخش نخبگان در سیستم تعریف می‌شود. به عنوان مثال، تغییر دولت‌ها در کشورهای اروپایی به‌ویژه بخش توسعه‌یافته‌تر چون اسکاندیناوی و شمال اروپا حامل هیچ تغییری در گفتمان سیاست خارجی این دولت‌ها نیست. حتی در بخش‌های مرکز و جنوب نیز تغییر دولت‌ها حتی در گفتمان راست افراطی صرفاً به اولویت‌هایی چون مهاجرت و سیاست‌های اقتصادی منجر می‌شود. در نمونه‌های اقتدارگرایانه‌تر همچون مجموعه شورای همکاری خلیج فارس، تغییر جهت‌گیری سیستم به سوی تغییرات حتی تغییرات بزرگ ساختاری، امکان‌پذیر است، چرا که فرد تصمیم‌گیرنده و حلقه مشاوران او، قدرت تغییرات رادیکال را دارند.
اما این تغییرات کلان در نظام‌های ایدئولوژیک بسیار کمتر است و اصول سیاست خارجی بعضاً بعد از گذشت سال‌ها کمتر امکان تغییرات رادیکال را دارد. اگر قائل به هسته و پوسته برای این نظام‌ها باشیم، هسته تداوم را بازتاب می‌دهد و تغییر عموماً در سطح پوسته صورت می‌گیرد؛ آن هم تغییرات نمادین و بعضاً روتین که به بازتنظیم سیاست خارجی و نه دگرگونی آن معطوف است. در این رویکرد، تغییر دولت سیزدهم به چهاردهم در چهارچوب تغییر و تداوم به خوبی نشان می‌دهد که شعارهای انتخاباتی پزشکیان صرفاً ترجمان تغییر در اولویت‌ها و نه حتی در جهت‌گیری‌های سیاست خارجی را انعکاس می‌دهد. با کاسته شدن از قدرت قوه مجریه در سیاست خارجی در طول سال‌های گذشته، دولت‌ها دیگر قادر به تغییر جهت‌گیری سیاست خارجی نبوده و در بالاترین سطح مورد انتظار تنها توانسته‌اند اولویت‌های خود را پیش ببرند.
تغییر و تداوم در حوزه‌های موضوعی
این چهارچوب را می‌توان در پنج حوزه زیر تبیین کرد:
شرق‌گرایی
یکی از اصلی‌ترین جهت‌گیری‌های سیاست خارجی در طول کمتر از یک دهه گذشته به‌ویژه پس از شکست تجربه برجام، نگاه به شرق آن هم شرق موضوعی و نه جغرافیایی بوده است. یعنی نزدیکی بیشتر به چین و روسیه با امضای توافق‌های استراتژیک 20 و 25ساله. در این جهت‌گیری توجهی به شرق جغرافیایی به معنای تغییر جریان سرمایه و برآمدن اقتصادی هند، ویتنام و آسیای جنوب شرقی به‌ویژه ژاپن و کره جنوبی نشده و صرفاً موضوع از منظر رقابت استراتژیک در سطح جهانی پردازش شده است.
آن هم با این تلقی که زوال نظم آمریکامحور آغاز شده و با برآمدن چین و روسیه و ظهور نظم چندقطبی ضدآمریکایی نهادینه خواهد شد. این ادراک در میان تصمیم‌گیرندگان و حلقه نخبگی نزدیک به این جریان که عموماً تلقی خوش‌بینانه و رویاگرایانه‌ای از مختصات نظم و قطبیت در نظام بین‌الملل دارند، باعث چرخش سیاست خارجی به این سمت شده است. اگرچه روابط پرنوسان با غرب به‌ویژه تجربه نامطلوب برجام که نتوانست موجب دوره جدیدی از تعاملات ساختاری ایران با بلوک غرب شود، در این چرخش نقش مهمی ایفا کرد، اما مختصات این جهت‌گیری از دهه‌ها پیش در اصول و اهداف سیاست انقلابی ایران بازتاب یافته بود و برجام صرفاً نقش کاتالیزور را ایفا می‌کرد.
در چنین محیطی پزشکیان اگرچه وعده بازسازی روابط با غرب و توازن در سیاست خارجی را داد، اما چند ماه از ریاستش نگذشته، راهی قازان شد تا در نشست سران بریکس حضور پیدا کند. ماموریت بعدی وی حضور در نشست سران شانگهای و همچنین سفر به مسکو و پکن برای نهادینه کردن توافق‌های روی میزمانده است. بنابراین آشکار است که وی باید مسیر دولت سیزدهم و حتی نهادینه کردن شرق‌گرایی را تداوم ببخشد. آنچه می‌تواند تغییر در این جهت‌گیری را منعکس کند، صرفاً به اولویت‌بندی‌ها بازمی‌گردد. به این معنا که پزشکیان موفق شود یک توافق متوازن با مسکو امضا کند یا در حوزه‌های رقابت موضوعی یا جغرافیایی بتواند مابه‌ازایی دریافت کند. اما مشخص است که او اگرچه تمایل دارد توازن را به این رابطه بازگرداند، اما توانایی لازم را برای تحقق این پروژه ندارد.
سیاست همسایگی
تغییر دولت در ایران با گفتمان اصلاح‌طلبی عمل‌گرا و شعار تنش‌زدایی و بازیابی جایگاه ژئوپولیتیک در سطح جهانی، تداوم و تغییر سیاست همسایگی در ارتباط با دولت‌های عربی خلیج فارس را در چشم‌انداز قرار داده است. آیا روابط احیاشده با مجموعه شورای همکاری تداوم پیدا خواهد کرد؟ یا با ظهور متغیرهای جدید دستخوش تغییرات می‌شود؟
نمایان شدن این تغییر هم می‌تواند از جنس یک گام به جلو دو گام به عقب باشد، آن‌گونه که تجربه‌های تنش‌زدایی در دوره‌های گذشته به نتیجه لازم نرسید و زمینه گذار از رقابت به منازعه را فراهم کرد یا از سنخ رقم زدن صفحه جدید در روابط به سوی همکاری در متغیرهای اقتصادی و نظامی-امنیتی که تجربه‌ای نو و بدیع در تعاملات ایرانی-عربی و به‌ویژه در ترتیبات نوین امنیت منطقه‌ای در دوره گذار به نظم نوپدید محسوب می‌شود.
دو متغیر تنش‌زدایی فراگیر منطقه‌ای میان بازیگران رقیب در خاورمیانه در طول سه سال گذشته و تجربه از آب و گل‌درآمده روابط احیاشده ایران و عربستان سعودی باعث می‌شود شعار تنش‌زدایی با همسایگان و سیاست همسایگی و اول همسایگان دولت چهاردهم تداوم‌بخش و امتداد راهبرد دولت سیزدهم باشد و بتواند عنصر مهم تنش‌زدایی و داشتن یک روابط دوجانبه باثبات را تثبیت کند.
طبیعتاً عربستان سعودی و سایر بازیگران مجموعه شورای همکاری نیز به این سیاست دولت جدید خوش‌بین بوده و بر مبنای چند دهه روابط دستخوش تنش و منازعه آشکار در دوره پسابهار عربی، نسبت به پایداری روابط دوجانبه و حفظ تماس‌ها اهتمام جدی دارند.
تغییری که دولت پزشکیان می‌تواند در این حوزه پیش ببرد، حفظ این سطح از روابط است که در چهارچوب آن بتوان تنش‌ها را ابتدا مدیریت و سپس محدودسازی کرد و زمینه برخی تعاملات اولیه و سطح‌پایین چون روادید، برقراری پروازها، رفت‌وآمدهای دیپلماتیک و تجارت دوجانبه محدود را فراهم کرد.
تجربه قطع روابط تهران و ریاض در چند دوره به‌ویژه مقطع 2023-2016 و ایفای نقش عربستان در راهبرد فشار حداکثری ترامپ، اهمیت داشتن یک رابطه دوجانبه باثبات ولو حداقلی و منفصل از روابط منطقه‌ای برای مدیریت بهینه تنش‌ها را نمایان می‌کند. بنابراین دولت چهاردهم و مجموعه GCC در گام اول باید نسبت به این چهارچوب حداقلی درک واقع‌بینانه‌ای داشته و منطق آن را حفظ کنند.
ورای این لایه بنیادین، گذار به فرآیندهای همگرایی با تقویت تجارت و سرمایه‌گذاری و مهم‌تر از آن ورود به متغیرهای نظامی-امنیتی از جمله همکاری‌های مرزی، دریایی، مانورهای مشترک و... دربردارنده ارزش افزوده برای تثبیت روابط و مقدمه ورود به همکاری‌ها در سطح منطقه‌ای است. منطق و ضرورت این سطح این است که مانع از غلتیدن مجدد روابط دوجانبه به ورطه بحران و آشوب‌های دوره‌ای می‌شود و زمینه‌ای فراهم می‌کند تا تصمیم‌گیرندگان بتوانند درباره امنیت منطقه‌ای به عنوان حلقه مفقوده روابط در طول دهه‌های گذشته گفت‌وگو و تبادل نظر کنند.
از این زاویه و در فضای عدم قطعیت‌های منطقه‌ای، قطب‌نمای سیاست خارجی دولت چهاردهم باید بتواند با جهت‌گیری درست، از فرصت‌های نوظهور بهره‌برداری حداکثری کرده و زمینه خنثی‌سازی تهدیدها و مدیریت آنها را فراهم کند. دولت چهاردهم باید بتواند روابط با عربستان و امارات و به‌طور کلی مجموعه شورای همکاری را به روابط سیاسی باثبات تبدیل کند که این مهم حاصل نمی‌شود، مگر با دیدار سران دو کشور و استمرار آن تا ترسیم نقشه راه روابط در ابعاد اقتصادی و نظامی-امنیتی.
گام برداشتن در چنین زمینه‌ای، یعنی عبور از دژ منطقه‌ای و ورود به فرآیندهای همگرایی منطقه‌ای به تعبیر «الکس بلامی» در کتاب «جوامع امن و همسایگان»، نیازمند تغییرات ادراکی در نگرش رهبران منطقه و تبدیل کردن تجربه‌های تنش‌زدایی به نهادسازی منطقه‌ای است که بتواند ترسیم‌کننده منافع مشترک بوده و از آن مهم‌تر پدیدآورنده سازوکار‌های حل اختلافات از طریق گفت‌وگو باشد. بدون چنین منطق پویایی، روابط در لایه محدود دوجانبه باقی خواهد ماند.
از این زاویه محدودیت‌های دولت برای پیشبرد سیاست همسایگی متاثر از عدم قطعیت‌های منطقه‌ای از حیث تنش‌ها و مناقشه‌ها از یک سو و از سوی دیگر قرار داشتن این حوزه در ساختار حاکمیتی کشور است که دولت را در حد مجری تصمیمات تقلیل می‌دهد. از این زاویه بود که فرآیند گفت‌وگوهای ایران و عربستان به احیای روابط دیپلماتیک با حضور عالی‌ترین نهادهای تصمیم‌گیر از جمله سپاه قدس در این مذاکرات انجامید.
با این حال آنچه در طول نزدیک به دو سال گذشته در حوزه سیاست همسایگی با دولت‌های عربی خلیج فارس اتفاق افتاد، انتقادهای بعضاً تند از عدم دریافت امتیازات از عربستان بود که عموماً از سوی نهادهای نظامی و طیف تحلیلگران اصول‌گرا مطرح می‌شد. بنابراین بازتاب عدم قطعیت‌ها به‌ویژه با فرض بازگشت دوباره ترامپ، امضای پیمان امنیتی میان عربستان و آمریکا و در چشم‌انداز قرار گرفتن پیمان عادی‌سازی اسرائیل و عربستان، باعث ایجاد تکانه در روابط ایران و عربستان خواهد شد که تعاطی آن با محدودیت‌های دولت چهاردهم برای اتخاذ ابتکارات و تغییرات ملموس باعث خواهد شد نتوان از یک سیاست همسایگی نهادینه صحبت به میان آورد.
محور مقاومت
سومین حوزه موضوعی، محور مقاومت است که از اواخر دولت خاتمی تاکنون دولت‌ها حمایت از این محور را در دستور کار خود قرار داده‌اند و تنها تغییر به میزان افزایش حمایت‌ها ارتباط داشته، نه تغییر جهت‌گیری‌ها. به این معنی که عمده تفاوت میان دولت روحانی با دولت رئیسی یا پزشکیان، با میزان همسویی و افزایش حمایت‌های مادی و معنوی ارتباط داشته است. بنابراین دولت پزشکیان ضمن تداوم مسیر دولت سیزدهم در حمایت از محور مقاومت، در فضای تصاعد بحران با اسرائیل، تغییرات ملموس‌تری را برای حمایت از این محور در دستور کار قرار خواهد داد. تغییراتی که تداوم را اتفاقاً پررنگ‌تر و برجسته‌تر می‌کند.
تحریم
چهارمین حوزه موضوعی مسئله تحریم‌هاست که تداوم دولت سیزدهم در استراتژی ترکیبی رفع تحریم-خنثی‌سازی تحریم را منعکس می‌کند. با توجه به گسترده و پیچیده شدن شبکه تحریم‌ها و قدرت‌یابی نقش گروه‌های مخالف مذاکرات برجامی جدید، دولت پزشکیان ناچار است بخشی از دیپلماسی خود را به خنثی‌سازی تحریم معطوف کند. اگرچه وی در مناظرات انتخاباتی تلاش داشت با مانور بر سیاست اول برجام و ضرورت بازگشت به مذاکرات و بازسازی روابط با اروپا وجه تمایز خود را برای رای‌دهندگان مردد ملموس کند، اما محدودیت‌های ساختاری باعث خواهد شد او در خوش‌بینانه‌ترین حالت ممکن به‌ویژه در فضای افزایش سطح تنش‌ها با بلوک غرب، قادر به پیش بردن راهبرد ترکیبی باشد و بتواند قدری فضای مانور در سیاست خارجی برای خود فراهم کند.
مضاف بر این، مذاکره با آمریکا به خصوص در فرمت جدید آن، موضوعی حاکمیتی و با چراغ سبز رهبری عالی نظام بوده و دولت صرفاً مجری این تصمیم بوده است. در دوره جدید هم این گزاره صادق است و دولت چهاردهم تداوم سیاست خارجی دولت سیزدهم در حوزه تحریم و مختصات آن است. تنها زمانی تغییرات مدنظر پزشکیان می‌تواند در این فضا خودنمایی کند که غرب هم به مذاکره جدید به‌ویژه بر اساس الگوی تغییریافته آن متمایل شود. انتظار دولت برای حضور در نشست مجمع عمومی سازمان ملل و فراهم کردن فضای «طوفان فکری» نتوانست بن‌بست موجود را بشکند. طبیعتاً انتخابات آمریکا فضایی برای بازیابی این صحنه فراهم می‌کند و تغییرات مدنظر دولت می‌تواند به این عرصه پیوند بخورد. اینکه تا چه حد دولت بتواند تغییرات مدنظر خود را به حاکمیت بقبولاند، مرز تفاوت سیاست تحریمی دولت چهاردهم با دولت سیزدهم را مشخص خواهد کرد.
جنوب جهانی
پنجمین حوزه موضوعی در سیاست خارجی دولت پزشکیان که تداوم سیاست خارجی دولت سیزدهم و دولت‌های جمهوری اسلامی ایران پس از انقلاب است، جنوب جهانی است که بر اساس مولفه‌های نظم عادلانه جایگزین، آفریقامحوری و نزدیکی به آمریکای لاتین و حضور در حیاط خلوت آمریکا تعریف می‌شود. تداوم در این حوزه‌های موضوعی-جغرافیایی آشکارا مشخص است و تنها تغییر به میزان آمار تجارت دوجانبه، سفرهای مقامات، حضور در ترتیبات و نهادها و... بازمی‌گردد. نکته اساسی در این روند عدم توجه به فرصت‌های اقتصادی در این مسیر است. برای نمونه آفریقا کانون رقابت قدرت‌های منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای از جمله عربستان، امارات، ترکیه، چین، آمریکا و فرانسه است که مسیریابی این بازیگران عمدتاً اقتصاد سیاسی است. اما ایران در آفریقای تشنه خدمات مهندسی و سرمایه‌گذاری به دنبال اتحاد سیاسی علیه آمریکاست. از این‌رو تغییرات اعمالی دولت پزشکیان در این عرصه نه از جنس افزایش سطح مبادلات اقتصادی، بلکه کم کردن هزینه‌های سفارتخانه‌ها، سفرهای غیرضروری و حتی عدم انجام سفر به این مناطق می‌تواند در دستور کار باشد.
