وظیفه ذاتی
بررسی مسئولیت‌های دولت در تامین کالاهای عمومی در گفت‌وگو با علی چِشُمی
تامین کالاهای عمومی توسط دولت‌ها در ایران همواره با چالش مواجه بوده است. در زمانه‌ای که درآمدهای دولت به‌وفور یافت می‌شود، تامین کالاهای عمومی بدون چالش، اما در روزگار تحریم، پرچالش بوده است. اقتصاد ایران اکنون در نقطه‌ای قرار گرفته که مسعود پزشکیان، رئیس‌جمهور از ناتوانی دولت در تامین کالاهای عمومی همچون آموزش و بهداشت خبر می‌دهد. از دیدگاه اقتصاددانان فهم نادرست از گستره و کیفیت دخالت دولت در اقتصاد چنین وضعی را به وجود آورده است. کیفیت پایین دخالت دولت، عدم تخصیص بهینه و هدررفت منابع را نیز به دنبال دارد. اما، چرا با وجود اهمیت بالای تامین کالاهای اساسی در معیشت مردم، دولت‌ها نمی‌توانند این نیاز را رفع کنند؟ در گفت‌وگو با علی چشمی، استادیار گروه اقتصاد دانشگاه فردوسی مشهد می‌خواهیم به این پرسش پاسخ دهیم که عقب‌نشینی دولت از وظایف ذاتی خود چه تبعاتی می‌تواند به دنبال داشته باشد؟
♦♦♦
در مقام نخستین پرسش، لطفاً بفرمایید براساس اصول علم اقتصاد کالای عمومی شامل کدام کالاها می‌شود و چرا این تلقی شکل گرفته که تامین آن همواره بر عهده دولت‌هاست؟
کالاهای عمومی، طبق تعریف علمی، به کالاهایی اطلاق می‌شود که دارای دو ویژگی اساسی هستند. نخست، این کالاها استثناناپذیر هستند؛ به این معنا که تولیدکننده نمی‌تواند با هزینه‌های معقول، بهای استفاده از این کالاها را از مصرف‌کنندگان دریافت کند. در نتیجه، تولید کالای عمومی برای بخش خصوصی از نظر اقتصادی مقرون‌به‌صرفه نیست. برای مثال، «امنیت» را در نظر بگیرید. هنگامی که امنیت برای یک کشور یا شهر تامین می‌شود، تولیدکننده آن قادر نیست هزینه ارائه خدمت را از استفاده‌کنندگان دریافت کند، زیرا افراد معمولاً منفعت حاصل از آن را کمتر از میزان واقعی اظهار می‌کنند. به این ترتیب، تولیدکننده نمی‌تواند متناسب با ارزش واقعی خدمات امنیتی، وجهی از افراد دریافت کند و در واقع، افراد از «سواری مجانی» بهره‌مند می‌شوند.
ویژگی دوم کالاهای عمومی، رقابت‌ناپذیر بودن آنهاست. رقابت‌ناپذیری به این معناست که هزینه نهایی استفاده از کالای عمومی برای مصرف‌کنندگان بعدی صفر است. به عبارت دیگر، استفاده یک نفر یا گروهی از افراد از این کالا، مانع استفاده دیگران نمی‌شود و این کالا برخلاف کالاهای خصوصی، تمام‌شدنی نیست. برای مثال، در مورد امنیت، هنگامی که این خدمت برای یک کشور تامین شود، چه ۸۰ میلیون نفر از آن بهره‌مند شوند و چه ۸۵ میلیون نفر، همه به‌طور یکسان از آن منتفع خواهند شد. این ویژگی نیز می‌تواند به پدیده سواری مجانی منجر شود. در نتیجه، بخش خصوصی در تامین سطح بهینه کالاهای عمومی با شکست مواجه می‌شود.
نکته مهم دیگر این است که کالاهای عمومی مصداق بارزی از آثار خارجی مثبت هستند. به عبارت دیگر، برخی کالاها در فرآیند تولید یا مصرف خود آثاری خارجی ایجاد می‌کنند که بازار به‌تنهایی قادر به تامین آنها در سطح بهینه اجتماعی نیست. برای مثال، در حوزه آموزش، اگر بازار به‌تنهایی مسئول تامین خدمات آموزشی باشد، حجم خدمات آموزش ابتدایی، متوسطه یا دانشگاهی کمتر از سطح بهینه خواهد بود. اما اگر دولت با ارائه یارانه به این کالاها دخالت کند، می‌توان آنها را در سطحی بهینه از منظر اجتماعی تامین کرد. بنابراین، هنگامی که از دخالت دولت در تامین برخی کالاها و خدمات سخن می‌گوییم، این دخالت شامل هم کالاهای عمومی و هم کالاهای دارای آثار خارجی مثبت می‌شود.
اصل 43 قانون اساسی دایر بر تامین نیازهای اساسی در راستای استقلال اقتصادی است. تعدادی از اقتصاددانان بر این باورند که تعریف نادرست از کالای عمومی در ایران باعث شده دولت وظایف غیرضروری را بر عهده بگیرد و در وظایف اصلی خود ناکام بماند. نظر شما درباره بازتعریف مفهوم کالای عمومی در سیاست‌گذاری ایران چیست؟
در ایران، در شرایط کنونی مشاهده می‌شود دولت در تامین کالاها و خدمات متعدد دخالت دارد. برخی از این کالاها و خدمات، همانند امنیت، آموزش، تامین اجتماعی، امور رفاهی و حمایت‌های اجتماعی، سلامت و برخی زیرساخت‌ها نظیر حمل‌ونقل، ارتباطات و زیرساخت‌های آب، برق و سایر انواع انرژی، با تعریف کالای عمومی یا آثار خارجی مثبت همخوانی دارند.
موضوع مهم دیگر این است که قانون اساسی چه وظایفی را برای دولت تعیین کرده و براساس قوانین موضوعه، چه مسئولیت‌هایی بر عهده دولت گذاشته شده است. همچنین، باید بررسی کرد در حال حاضر دولت عملاً چه وظایفی را بر عهده گرفته و در تامین چه کالاها و خدماتی نقش دارد یا باید نقش ایفا کند. برای مثال، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، دولت، شرکت‌های دولتی و سایر موسسه‌های دولتی را از دخالت در بسیاری از امور اقتصادی منع می‌کند، اما در عمل این‌گونه نیست. قانون اساسی، فراتر از مباحث علمی اقتصاد، وظایفی را بر دولت تحمیل کرده است.
بنابراین، واقعیت اقتصاد ایران با آنچه از نظر علمی به‌عنوان کالای عمومی، آثار خارجی یا آثار شبکه‌ای تعریف می‌شود، متفاوت است و دولت بیش از حد در بسیاری از حوزه‌ها نقش دارد. برای نمونه، بنزین کالای عمومی نیست و حمل و توزیع آن نیز کالای عمومی محسوب نمی‌شود، اما شرکت‌های دولتی مرتبط با آن فعالیت می‌کنند. یا در حوزه بانکداری، که کالای عمومی نیست، دولت همچنان مالکیت کامل حدود هشت بانک را در اختیار دارد و در چند بانک دیگر سهامدار عمده است. همچنین، خدماتی همانند بیمه‌های تجاری، تعدادی از بیمه‌های بازنشستگی، بیمه‌های عمر و موارد مشابه، در بخش‌های صنعت، خدمات و تجارت دیده می‌شود. برای مثال، شرکت بازرگانی دولتی ایران یا شرکت‌هایی که تحت نظر وزارت جهاد کشاورزی و سازمان تعاون روستایی به تهیه و توزیع کالاها می‌پردازند، در این دسته جای می‌گیرند. بسیاری از این موارد کالاها و خدماتی خصوصی هستند، اما دولت ایران در آنها دخالت دارد.
با توجه به تعریف کالای عمومی، به نظر شما چرا دولت‌ها در ایران به‌تدریج از تامین کالاهایی همانند آموزش و بهداشت که مستقیماً به رفاه عمومی مرتبط است، عقب‌نشینی کرده‌اند؟ آیا این روند صرفاً نتیجه محدودیت‌های مالی است یا عوامل ساختاری دیگری هم دخیل‌اند؟
دولت در تامین برخی کالاها و خدماتی که نباید مسئولیت آنها را بر عهده داشته باشد، دخالت می‌کند، اما در ارائه خدماتی همانند آموزش، سلامت و بازتوزیع که براساس مباحث علمی و قانونی، ازجمله قانون اساسی، باید در سطح مطلوب ارائه دهد، ناکام می‌ماند. به عبارت دیگر، دولت در انجام وظایفی که باید به آنها عمل کند، کوتاهی می‌کند، اما در اموری که نباید دخالت کند، وارد می‌شود. این امر به ناکامی در تامین رفاه اجتماعی و حداکثرسازی آن منجر می‌شود. در ایران، براساس همین ادبیات علمی، می‌توان این مسائل را دسته‌بندی کرد و بر موضوع‌هایی نظیر آموزش، سلامت، زیرساخت‌های آب، برق، گاز، ارتباطات و تامین اجتماعی تاکید کرد. مهم‌ترین عامل شکست دولت در ایران، نه کمبود منابع مالی، بلکه ناکارآمدی‌های موجود در نهاد دولت است. ناکارآمدی‌ها ریشه در عواملی همانند نواقص دموکراتیک دارد. نقص‌ها در نهادهای دموکراتیک، ازجمله تفکیک قوا، نظام انتخاباتی، نظام حزبی و سازوکار برگزاری انتخابات، به میزان پاسخگویی لطمه جدی وارد کرده است. در یک نظام دموکراتیک کارآمد، می‌توانیم یک حزب مشخص را به دلیل سهل‌انگاری در حوزه‌هایی همانند آموزش، سلامت یا تنظیم روابط خارجی مسئول بدانیم و مردم از طریق انتخابات، آن حزب را جریمه کنند. در نتیجه، دولت با دریافت بازخورد، وظایف ذاتی و قانونی خود، همانند آموزش و سلامت، را به‌درستی پیش می‌برد. اما در ایران این‌گونه نیست. در حال حاضر، هرچند مخارج دولت برای آموزش کاهش یافته و کیفیت آن نیز افت کرده است، نمی‌توان به‌طور دقیق مسئول این وضع را شناسایی کرد. این یکی از عوامل موثر در تامین کالاهای عمومی است. عامل دیگر به کیفیت نظام اداری و بوروکراسی در ایران بازمی‌گردد. بوروکراسی ایران، هم به‌صورت تاریخی و هم به دلایل مختلف، از ناکارآمدی رنج می‌برد. این بوروکراسی دو معضل اساسی دارد: نخست، کُندی و لَختی در انجام امور، که مانع اجرای سریع اصلاحات می‌شود. از دهه ۱۳۴۰ و حتی پیش از آن، نظام اداری به همین شیوه عمل کرده و پس از ۶۰ تا ۷۰ سال، بهبود قابلتوجهی در آن مشاهده نشده است. این لَختی یا اینرسی در نهاد بوروکراسی، معضل نخست است. معضل دوم، فساد نهادینه در نظام اداری است که هم در مدیران و هم در باور استفاده‌کنندگان و پرسنل این نظام دیده می‌شود. در این ساختار، از کوچک‌ترین فرصت‌ها برای فساد بهره‌برداری می‌شود. این فساد به کیفیت کالاهای عمومی، همانند آموزش، آسیب جدی وارد کرده است.
برای مثال، اگرچه اصلاحاتی همانند طرح خرید خدمات آموزشی برای واگذاری برخی فعالیت‌ها به بخش خصوصی اجرا شده، اما سلطه بازنشستگان آموزشی مانع دستیابی مدارس خرید خدمات به کیفیت مطلوب شده است. این مدارس تنها معلمان با حقوق پایین و بیمه ناقص جذب کرده‌اند و معضلات مدارس دولتی به این ساختار منتقل شده است. این شرایط در نظام آموزشی، بهانه‌ای برای تصمیم‌گیران بودجه‌ای فراهم کرده که بودجه کمتری به این بخش تخصیص دهند. استدلال آنها این است که با توجه به کیفیت پایین آموزش، تخصیص بودجه کمتر، توجیه‌پذیر است. زمانی که در دفتر بودجه مرکز پژوهش‌های مجلس فعالیت می‌کردم، برخی نمایندگان به آموزش و پرورش و آموزش از این منظر نگاه می‌کردند که بودجه کلانی دریافت می‌کند، اما می‌توان بخشی از آن را کاهش داد و به حوزه‌های دیگر منتقل کرد. در نتیجه، بودجه آموزش محدود شده و کیفیت آن سال‌به‌سال کاهش یافته است. اکنون به جایی رسیده‌ایم که رئیس‌جمهور اعلام می‌کند دولت منابع مالی کافی برای هزینه‌کرد ندارد و مردم باید خودشان اقدام به ساخت مدرسه و دانشگاه کنند.
وقتی دولت از تامین کالاهای عمومی همانند آب شُرب یا تامین برق ناتوان می‌شود، چه جایگزین‌هایی (همانند مشارکت بخش خصوصی یا خیریه‌ها) می‌توانند این خلأ را پُر کنند؟ آیا جایگزین‌ها می‌توانند به اندازه دولت در توزیع عادلانه این کالاها موفق باشند؟
هرچند مردم ایران از گذشته تاکنون برای امور خیریه، ازجمله امور آموزشی، هزینه کرده‌اند و اکنون نیز توانایی ساخت مدرسه، خوابگاه و دانشگاه در ابعاد گسترده را دارند، این موضوع به‌هیچ‌وجه توجیهی برای کاهش هزینه‌های دولت در این حوزه نیست. حتی در کشورهای با نظام اقتصادی بازار آزاد همانند آمریکا، آموزش در سطوح بالا مورد حمایت مالی قرار می‌گیرد. همچنین، کشورهای شمال اروپا و اسکاندیناوی، که آموزش رایگان تا سطوح عالی ارائه می‌دهند، بودجه‌های قابلتوجهی به این بخش اختصاص می‌دهند.
اگر فرض کنیم دولت به‌طور کامل از تامین تعدادی از کالاهای عمومی همانند آموزش و بهداشت سر باز زند، چه سازوکارهایی می‌توان طراحی کرد که اطمینان حاصل شود این کالاها همچنان به شکل عادلانه و فراگیر به همه اقشار جامعه ارائه شود؟
پاسخ به این پرسش که آیا بخش خصوصی می‌تواند به‌طور کامل نقش دولت را در تامین کالاهای عمومی ایفا کند، از منظر علمی، منفی است. بخش خصوصی نمی‌تواند کالاهای عمومی را در سطحی تامین کند که رفاه اجتماعی را به حداکثر برساند، آن‌هم به دلیل ویژگی‌های خاص کالاهای عمومی. با این حال، عواملی همانند نوع‌دوستی و انگیزه‌های نمایشی که افراد از مشارکت در ارائه این کالاها در جامعه کسب می‌کنند، تا حدی به مشارکت بخش خصوصی کمک می‌کند. برای مثال، فردی که مدرسه‌ای می‌سازد، ممکن است انگیزه‌اش انجام کار خیر ماندگار باشد یا از نمایش نام خود بر سردر مدرسه بهره‌مند شود، که به برندسازی شخصی و خانوادگی او کمک می‌کند.
هرچند در سال‌های گذشته، ساخت مدرسه ازجمله مواردی بوده که بخش خصوصی مشارکت قابلتوجهی در آن داشته و در برخی موارد به نتایج مطلوبی رسیده است. برای مثال، در دانشگاه فردوسی مشهد، خیرین خوابگاه‌هایی ساخته‌اند که حتی مازاد بر نیاز دانشگاه است. اما این موارد استثنایی هستند و در سراسر کشور عمومیت ندارند. در برخی حوزه‌ها، همانند راه‌سازی، مشارکت خیریه چندان رواج ندارد. پروژه‌های راه‌سازی، مانند بزرگراه‌ها، به دلیل مقیاس بزرگ و هزینه‌های کلان (همانند پروژه‌های 5 تا 10 هزار میلیاردتومانی) هماهنگی و مشارکت افراد را دشوار می‌کند. در حوزه‌هایی همانند امنیت، حضور بخش خصوصی به دلیل محدودیت‌های دولتی، کاملاً منتفی است.
در کشورهای پیشرفته که زیرساخت‌هایشان تکمیل شده است، همانند آمریکا، بیش از ۲۰ درصد بودجه عمومی (شامل بودجه فدرال، ایالتی و محلی) به آموزش و حدود ۲۰ درصد به سلامت اختصاص می‌یابد. در کشورهای اسکاندیناوی، اگرچه سهم این دو بخش کمتر است، اما حدود ۴۰ درصد بودجه به حمایت‌های اجتماعی اختصاص دارد. به‌عنوان مثال، در آموزش، بودجه صرف پرداخت حقوق مناسب به معلمان و تامین سرانه مناسب برای هر دانش‌آموز و دانشجو می‌شود.
در ایران، به دلیل تعداد بالای معلمان (حدود یک‌میلیون نفر در بخش دولتی) و صرفه‌جویی‌های بودجه‌ای در سال‌های گذشته، سرانه هر معلم و به‌تبع آن سرانه هر دانش‌آموز و دانشجو کاهش یافته است. این بخش از هزینه‌های دولت برای این حوزه‌ها الزامی است و معمولاً از طریق خیریه تامین نمی‌شود. البته در دانشگاه‌ها، نمونه‌هایی از مشارکت خیریه وجود دارد، همانند تامین مالی کرسی‌های هیات علمی، که در آن خیرین حقوق ماهانه یک استاد را برای ۳۰ سال پرداخت می‌کنند و کرسی به نام آن خیر ثبت می‌شود. با این حال، در ایران، مشارکت بخش خصوصی عمدتاً در تامین زیرساخت‌ها دیده می‌شود، اما در هزینه‌های بهره‌برداری از این زیرساخت‌ها برای ارائه کالاهای عمومی، مشارکت بخش خصوصی محدود است و رایج نیست. امنیت، آموزش، سلامت، زیرساخت‌های آب، برق، گاز، ارتباطات، ورزش و حمایت‌های اجتماعی از وظایف ذاتی و حداقلی دولت‌هاست. اگر دولت‌ها منابع مالی دارند، باید این منابع را در این حوزه‌ها هزینه کنند، وگرنه این پرسش مطرح می‌شود که منابع کجا صرف می‌شود؟ به عبارت دیگر، اگر دولت در این بخش‌ها هزینه نکند، دچار تباهی می‌شود. امیدوارم دولت آقای پزشکیان بتواند انحراف‌های احتمالی در بودجه‌های دولتی را که در بخش‌هایی غیر از موارد ذکرشده هزینه می‌شود، اصلاح کند و این منابع را به وظایف ذاتی و قانونی خود، همانند آموزش، سلامت، حمایت‌های اجتماعی و زیرساخت‌ها، اختصاص دهد. این امر به تحقق رفاه اجتماعی کمک می‌کند. دولت کنونی تا جایی که می‌دانم، مدعی است دولتی رفاه‌محور است. بر این مبنا باید در این وظایف، به‌ویژه در آموزش، سلامت، حمایت‌های اجتماعی و زیرساخت‌ها، هزینه بیشتری کند که کشور از کمبودهایی که در دهه‌های گذشته متحمل شده، رهایی یابد.
