آزمون دشوار

مسعود پزشکیان به لحاظ سیاسی با وضعیت شکننده‌ای در داخل کشور مواجه است. او در دور دوم انتخابات ریاست‌جمهوری اخیر که در تاریخ 15 تیرماه 1403 برگزار شد، تنها حدود 16 میلیون رای (6 /53 درصد) از مجموع 5 /30 میلیون رای را به دست آورد و بنابراین، نتوانست پیروزی چندان قاطعی را کسب کند. بیش از این، گرچه نرخ مشارکت در دور دوم انتخابات ریاست‌جمهوری چهاردهم به 8 /49 درصد رسید که نسبت به دور اول این انتخابات در 8 تیرماه 1403 و نیز انتخابات ریاست‌جمهوری سیزدهم در 28 خرداد 1400، افزایش به ترتیب حدود 10 و 4 واحددرصدی را نشان می‌دهد با این حال، این مشارکت کم‌رمق نشان می‌دهد که حکایت استهلاک سرمایه اجتماعی دولت در ایران همچنان باقی است؛ حتی دوقطبی سیاسی جدی شکل‌گرفته در مرحله دوم انتخابات ریاست‌جمهوری چهاردهم نیز نتوانست ایرانیان را برای آمدن به پای صندوق‌های رای راضی کند.

دولت چهاردهم، اگر نگوییم آخرین دست‌کم یکی از آخرین فرصت‌های سیاست داخلی برای پیشبرد مسالمت‌جویانه خواست تغییری است که بذر آن از نیمه دهه 1370 در جامعه ایران کاشته شده اما همچنان به ثمر ننشسته است. مسعود پزشکیان، رئیس دولت چهاردهم، عضوی از کابینه اول اصلاحات بوده و پس از آن نیز همواره در بزنگاه‌های سیاسی، جهت‌گیری‌های روشن اصلاح‌طلبانه داشته است. پیش از دوره اخیر، او دو مرتبه برای نامزدی انتخابات ریاست‌جمهوری یازدهم (سال ۱۳۹۲) و سیزدهم (سال ۱۴۰۰) نام‌نویسی کرده بود که در بار اول، پیش از اعلام نتیجه احراز صلاحیت‌ها، به نفع اکبر هاشمی‌رفسنجانی انصراف داد و در بار دوم نیز صلاحیت او از سوی شورای نگهبان احراز نشد. مسعود پزشکیان همچنین سابقه نمایندگی در دوره‌های هشتم تا دوازدهم مجلس را در کارنامه دارد. مواضع سیاسی پیشین و اظهارات مسعود پزشکیان طی تبلیغات انتخاباتی و پس از آن، از او چهره‌ای سیاسی نزدیک به محمد خاتمی، رئیس‌جمهور اصلاح‌طلب سابق (1384-1376)، ترسیم می‌کند و بسیاری از فعالان سیاسی اصلاح‌طلب شناخته‌شده نیز دولت او را به عنوان دولت سوم محمد خاتمی توصیف می‌کنند. البته او به‌طور شفاف اصلاح‌طلبی را در چهارچوب نظام حاکمیتی موجود تعریف می‌کند و در انتخابات اخیر ریاست‌جمهوری نیز تلاش بسیار کرد تا با تاکید بر کلیدواژه وفاق و بیرون گذاشتن اصلاحات سیاسی از دایره اصلاحات مدنظر خود، به یک ائتلاف فراگیر حامی تغییر سطح حاکمیت شکل دهد.

به‌رغم شباهت‌ها، آغاز دولت چهاردهم با یک مشخصه مهم از دولت‌های اول و دوم اصلاحات متمایز می‌شود: عدم برخورداری از پشتیبانی عمومی کافی. گرچه بخشی از این تمایز پیامد اجتناب‌ناپذیر راهبرد مبتنی بر وفاق مسعود پزشکیان است با این حال، نمی‌توان این واقعیت را کتمان کرد که در غیاب چنین راهبردی نیز جامعه ایرانی به احتمال زیاد، برخلاف دوم خرداد 1376، آغوش حمایت گسترده خود را نه بر مسعود پزشکیان بلکه بر هیچ‌یک از اصلاح‌طلبان شناخته‌شده نیز نمی‌گشود. جامعه خسته و ناامید امروز ایران با دهه 1370 تفاوت‌های عمیق دارد. از نیمه دهه 1370 به بعد، ایرانیان طعم زندگی در دولت‌های مختلف اصلاح‌طلب، اصول‌گرا و میانه‌رو را چشیده‌اند و احساس می‌کنند که هیچ‌یک از این دولت‌ها نتوانسته‌اند تغییر معنادار بلندمدتی را در وضعیت ایشان ایجاد کنند. اکنون، حدود 100 روز از انتخاب مسعود پزشکیان اصلاح‌طلب به مقام ریاست‌جمهوری می‌گذرد و بخش بزرگی از جامعه ایران همچنان با این تردید ذهنی دست‌به‌گریبان هستند که آیا اصولاً امکان به بار نشستن نهال وفاق برای تغییر وجود دارد و آیا در صورت به ثمر نشستن، میوه‌ای از این درخت نصیب آنها می‌شود یا خیر. 

در یک طبقه‌بندی کلی، ابعاد امکان‌پذیر تغییر در شرایط موجود را می‌توان به اصلاح راهبردهای سیاست خارجی، اصلاح رویکردهای فرهنگی و اجتماعی و نیز اصلاحات ساختاری اقتصادی تقسیم کرد. این یادداشت تلاش می‌کند تا با مروری بر این ابعاد، بر یکی از آزمون‌های این روزهای دولت مسعود پزشکیان، یعنی آزمون بودجه، انگشت تاکید بگذارد. آزمون بودجه گرچه ناظر بر یک اصلاح اقتصادی است اما موفقیت در آن می‌تواند از سمت جامعه به عنوان تغییری اجتماعی نیز درک شود.

ابعاد تغییر

ایران، این قدرت دیرین و مهم در منطقه خاورمیانه، در میان بحران‌های متعدد سیاست خارجی و ژئوپولیتیک، از درگیری‌ها در غزه، سوریه و یمن گرفته تا تحریم‌های فلج‌کننده مرتبط با برنامه هسته‌ای‌اش که بیش از یک دهه است به موضوعی مناقشه‌برانگیز بین جمهوری اسلامی و غرب بدل شده، گرفتار شده است. به‌رغم آگاهی همگان از قدرت محدود واقعی رئیس‌جمهور در تعیین دستور کار سیاست خارجی، پیروزی مسعود پزشکیان در انتخابات ریاست‌جمهوری نه‌تنها ایرانیان، بلکه کشورهای غربی را برای پیشرفت در مذاکرات هسته‌ای تا حدی امیدوار کرد. مسعود پزشکیان در جریان مبارزات انتخاباتی خود رویکردی مشابه با دو رئیس‌جمهور سابق ایران، محمد خاتمی اصلاح‌طلب (1384-1376) و حسن روحانی میانه‌رو (1400-1392) را در زمینه سیاست خارجی در پیش گرفت و بارها از گشودگی بیشتر نسبت به جهان سخن گفت. به‌طور خاص، او از «روابط سازنده» با غرب با هدف شکستن انزوایی که پس از خروج آمریکا از برجام، اقتصاد ایران را با خود دست‌به‌گریبان کرده، حمایت کرده است.

به لحاظ تاریخی، توافق هسته‌ای سال 2015 بین ایران و قدرت‌های بزرگ (ایالات‌متحده آمریکا، چین، روسیه، فرانسه، آلمان و انگلیس) در ازای برقراری محدودیت‌هایی بر فعالیت‌های هسته‌ای تهران، تحریم‌های بین‌المللی را که به‌شدت بر اقتصاد کشور تاثیر گذاشته بود، تعلیق می‌کرد. با این حال، این توافق پس از خروج یک‌جانبه ایالات‌متحده از آن در سال 1397 از بین رفت و تحریم‌های سخت‌گیرانه بین‌المللی برای بار دوم در دهه 1390 اقتصاد ایران را فلج کرد. نتیجه این بود که ایران نیز به‌طور متقابل به تدریج از تعهدات اصلی در این توافق شروع به عقب‌نشینی کرد. تهران همواره هرگونه تلاش برای تولید بمب هسته‌ای را رد کرده اما به هر حال، برنامه هسته‌ای ایران طی سال‌های گذشته کماکان در حال پیشرفت بوده و بر شدت تنش‌های بین ایران و غرب افزوده است. در واقع، بر اساس گفته آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، ایران تنها کشوری است که سلاح هسته‌ای ندارد اما اورانیوم را تا سطح 60 درصد غنی‌سازی می‌کند.

پیروزی مسعود پزشکیان بر سعید جلیلی که اغلب مذاکره‌کنندگان اروپایی او را فردی «متعصب با لفاظی ایدئولوژیک» توصیف می‌کنند، با نوید گشایش‌های نسبی در سیاست خارجی همراه بود. باید توجه داشت که با تغییر عمیق و معنادار شرایط روی زمین، احیای توافق هسته‌ای برجام دیگر یک گزینه واقعی به نظر نمی‌رسد. برنامه هسته‌ای ایران طی سال‌های گذشته به‌طور قابل توجهی پیشرفت کرده و در همین حال، اعتماد بین ایران و قدرت‌های جهانی به پایین‌ترین حد رسیده است. این بدان معنی است که دست‌کم در کوتاه‌مدت نمی‌توان به حل‌وفصل مسائل سیاست خارجی چندان امیدوار بود. با این حال، در ابتدای پیروزی مسعود پزشکیان چنین به نظر می‌رسید که یک رئیس‌جمهور اصلاح‌طلب ممکن است بتواند دیپلماسی سازنده را احیا کند. در این میان، ترور اسماعیل هنیه در تهران، آن هم در روز تحلیف رئیس‌جمهور جدید، بازی بحران خارجی را به سطح جدیدی وارد کرد. حملات موشکی متقابل ایران و اسرائیل، اکنون سایه جنگ را بر سر ایران گسترده است تا جایی که برخی از تندروها گامی فراتر رفته و از تغییر دکترین هسته‌ای سخن می‌گویند. فشارها بر مسعود پزشکیان در زمینه سیاست خارجی می‌تواند با بازگشت دونالد ترامپ به کاخ سفید در انتخابات آبان‌ماه ایالات‌متحده تشدید نیز شود. این بدان معنی است که چنانچه سیاست خارجی را به عنوان اولین بعد تغییرات مدنظر جامعه در نظر بگیریم، موفقیت در این آزمون اکنون دورنمای چندان روشنی ندارد.

در سیاست داخلی، مسعود پزشکیان نسبت به نامزدهای رقیب خود در انتخابات به‌طور قابل توجهی با حمایت نسبی خود از معترضان در گذر زمان متمایز می‌شد. مسعود پزشکیان در جریان کوی دانشگاه در سال 1378 از جمله روسای دانشگاهی بود که در مقابل ورود نظامیان به دانشگاه مقاومت کرد. او بعدتر در سال 1388 نیز همین رویه را ادامه داد و  در حالی که به عنوان نماینده مجلس فعالیت می‌کرد، از سرکوب «جنبش سبز» انتقاد کرد. در نهایت، در جریان اعتراضات «زن، زندگی، آزادی» در سال 1401 از جمله چهره‌های سیاسی بود که در تلویزیون به‌طور روشن از معترضان حمایت کرد. پزشکیان در جریان مبارزات انتخاباتی خود، رفع محدودیت‌های اینترنتی و بازگشت دانشجویان و استادان خالص‌سازی‌شده را وعده داد و به‌رغم عدم ارائه یک راهکار روشن و پایدار، با گشت‌های ارشاد و اجبار زنان به حجاب مخالفت کرد. او خواستار حضور بیشتر زنان و اقلیت‌های مذهبی و قومی در تمام سطوح حکومت شد. مجموع این وعده‌ها به معنای آن است که می‌توان انتخاب مسعود پزشکیان به مقام ریاست‌جمهوری را به منزله پیروزی نسبی و محدود ناراضیان در پیشبرد مطالباتشان تلقی کرد. آزمون دوم مسعود پزشکیان را باید در پیشبرد تغییرات اجتماعی-فرهنگی وعده داده‌شده جست‌وجو کرد. گرچه مسعود پزشکیان پیش و پس از پیروزی، قصد خود را برای همکاری با محافظه‌کاران پنهان نکرده و با کلیدواژه وفاق تلاش کرده است تا رویکردی عمل‌گرایانه را با هدف پرهیز از درگیری با هسته سخت قدرت در پیش بگیرد با این حال، تاکید این روزهای وزیر ارتباطات بر مدیریت هوشمند اینترنت نشان می‌دهد که وفاق مدنظر او دست‌کم در زمینه فیلترینگ موفق نبوده است. به‌رغم وعده‌ها، مسئله بازگشت استادان و دانشجویان خالص‌سازی‌شده نیز همچنان چشم‌انداز روشنی ندارد. در نهایت، مسئله حجاب نیز همچنان همانند استخوانی در گلو راه تنفس جامعه ایرانی را مسدود کرده و همان‌گونه که در جریان اولین مصاحبه مطبوعاتی رئیس‌جمهور نشان داده شد، از این قابلیت برخوردار است که سایر موضوعات را تحت‌الشعاع قرار دهد.

آخرین بعد تغییرات مدنظر جامعه ایرانی، بعد اقتصادی است. به لحاظ اقتصادی، مسعود پزشکیان در طول مبارزات انتخاباتی خود بر عدالت اجتماعی، توسعه متوازن منطقه‌ای و نیز، اصلاحات ساختاری متمرکز شد. او متعهد شد که یک سیستم اقتصادی شفاف ایجاد کرده، با فساد مبارزه کرده و رشد اقتصادی را تحریک کند. پزشکیان اعلام کرد که با اصلاح ساختارهای اقتصادی و ایجاد فضای مناسب سرمایه‌گذاری می‌توان فرصت‌های شغلی ایجاد کرد و بیکاری را کاهش داد. او همچنین قول داد که با نرخ تورم بالای فعلی مقابله کند. روشن است که وضعیت فعلی سیاست خارجی در کنار فقدان پشتیبانی عمومی کافی  اصلاحات ساختاری اقتصادی را دست‌کم در کوتاه‌مدت ممتنع کرده است؛ با این حال، مسعود پزشکیان طی هفته‌های آتی یک آزمون اقتصادی مهم پیش رو دارد: آزمون بودجه. 

مسعود پزشکیان با رای طبقه متوسط رئیس‌جمهور ایران شد. طبقه‌ای که بیشترین فشارها را در دولت سیزدهم بر دوش کشید و به خاطر تشدید تحریم‌های اقتصادی سفره‌اش از همیشه کوچک‌تر شد. مسعود پزشکیان در طول رقابت‌های انتخاباتی بارها وعده تعدیل سیاست‌های مالیاتی را مطرح کرد؛ از جمله در بازار شوش گفت: «کاری خواهیم کرد از طبقه‌ای که قدرت پرداخت مالیات ندارند، مالیات گرفته نشود.» با این حال، همچنان روشن نیست جهت‌گیری سیاست مالیاتی دولت چهاردهم چگونه بوده و در صورت تصمیم بر کاهش فشارهای مالیاتی، مسئله کسری بودجه چه خواهد شد. تصمیم‌گیری درباره بودجه عمومی تنها یک تصمیم اقتصادی نیست بلکه به وضوح با انگیزه‌های سیاسی گره خورده است. این موجب می‌شود که آزمون بودجه با جنبه‌های مهم اقتصاد سیاسی گره بخورد.

اقتصاد سیاسی بودجه

بودجه به روابط اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در جوامع شکل می‌دهد: چگونگی تخصیص منابع در بودجه می‌تواند بر رفاه و آرامش شهروندان تاثیر بگذارد، دولت‌ها را بر سر کار نگه دارد یا آنها را با بحران حمایت عمومی مواجه کند و در نهایت، ذی‌نفعان را راضی نگه داشته یا این گروه‌ها را به استفاده از نفوذ و قدرت سیاسی برای مقابله با دولت‌های مستقر تحریک کند. در دنیای واقعی، بحث‌های سیاسی تنها حول اندازه بودجه جریان ندارند، بلکه اغلب بر تخصیص منابع، یعنی چگونگی تعیین اجزای بودجه، متمرکز هستند. تخصیص منابع از آن‌رو اهمیت دارد که تصمیم‌های مختلف مرتبط با هزینه‌ها، به شرط ثابت فرض کردن هزینه کل، یک بازی با حاصل جمع صفر است. این، تخصیص بودجه را  به نقطه کانونی رقابت نیروهای سیاسی در قالب برندگان و بازندگانِ دستیابی به برش‌های بزرگ‌تر از کیک اقتصادی، تبدیل می‌کند. باید توجه داشت که علاوه بر رقابت بر سر تخصیص بودجه، مولفه‌های کلان بودجه -همانند کل مخارج دولت، درآمدهای دولت، کسری بودجه و نوسانات بودجه- نیز واجد تاثیرات جدی بر رفاه شهروندان هستند و بنابراین، می‌توانند به بازندگان و برندگان در سطحی وسیع‌تر شکل دهند. بیش از این، بخشی از پیچیدگی‌های بودجه‌ریزی از اینجا ناشی می‌شود که مولفه‌های خرد و کلان بودجه از یکدیگر مستقل نیستند؛ برای نمونه، هزینه‌های فزاینده در بودجه را می‌توان از دو مسیر افزایش پایه‌های درآمدی یا پولی کردن کسری تامین مالی کرد. بر اساس همین منطق است که در نقطه مقابل سیاستمداران، دولت‌ها و رسانه‌ها که هنگام بحث در مورد مالیه دولت واژه‌های مالیات و مخارج را اغلب در کنار هم استفاده می‌کنند، اقتصاددانان و پژوهشگران علوم اجتماعی تمایل دارند تا هر یک از این بخش‌ها را به‌طور جداگانه بررسی کنند. 

به‌طور کلی، بودجه منعکس‌کننده این انتخاب است که دولت چه کاری انجام خواهد داد و چه نخواهد کرد. از همین‌رو، بودجه عرصه‌ای مهم و منحصربه‌فرد از سیاست را به نمایش می‌گذارد. بودجه مهم است زیرا در سطح ملی، بر اقتصاد تاثیر می‌گذارد و به عنوان نمونه، می‌تواند با گرم یا سرد کردن دمای اقتصاد، کاهش یا افزایش بیکاری را با افزایش یا کاهش سطح قیمت‌ها مبادله کند. در همین حال، بودجه در سطح خرد میان گروه‌ها و افراد با خواسته‌های متفاوت واسطه می‌شود و تعیین می‌کند که چه کسی، چه چیزی را و به چه مقدار دریافت کند. این موجب می‌شود تا بودجه به‌طور منحصربه‌فردی با سیاست درهم‌آمیخته شود چراکه در مورد بازتوزیع منابع بین افراد، مناطق و نسل‌ها، یعنی هسته اصلی درگیری‌های سیاسی، تصمیم‌گیری می‌کند. اقتصاد سیاسی بودجه با این ایده آغاز می‌شود که دولت‌های مختلف، از حوزه‌های سیاستی خاصی محافظت می‌کنند تا بتوانند به حامیان خود منفعت برسانند. این بدان معنی است که سیاستمداران به‌طور معمول بر مقوله‌های بودجه‌ای تاکید می‌کنند که برای انتخاب‌کنندگانشان اهمیت ویژه‌ای دارند؛ به‌طور مشابه به همین اندازه نیز احتمال دارد تا آنها در مقوله‌های بودجه‌ای که برای مخالفانشان در سمت مقابل اولویت دارند، انقباضی عمل کنند. به بیان خلاصه، دولت‌ها آگاهانه ترکیب هزینه‌ها را به‌گونه‌ای دستکاری می‌کنند تا اولویت‌های حامیان سیاسی خود را منعکس کنند. با این حال، همان‌گونه که انتظار می‌رود شرایط و زمینه‌های اقتصادی و سیاسی می‌تواند بر توانایی سیاستمداران در ایجاد تغییرات مدنظر آنها تاثیر بگذارند.

توزیع قدرت مهم‌ترین عامل کلیدی است که محدوده توانایی دولت‌ها در اجرای تخصیص بودجه مطلوب ایشان را تعیین می‌کند. دولت‌ها همواره تمایل دارند تا منابع بودجه را متناسب با دیدگاه‌های ایدئولوژیک خود توزیع کنند اما اینکه آیا آنها می‌توانند در اجرای خواسته‌های خود موفق شوند به ترتیبات نهادی و برخورداری یا عدم برخورداری آنها از قدرت سیاسی کافی بستگی دارد. برای نمونه، پویایی‌های انتخاباتی می‌توانند در دموکراسی‌های ضعیف در انگیزه‌های سیاستمداران در مورد زمان‌بندی و شیوه تخصیص بودجه تورش ایجاد کنند. به‌طور مشابه، سیاستمداران در رژیم‌های غیردموکراتیک با انگیزه‌های مشابهی در جهت حامی‌گرایی وسوسه می‌شوند. دوره‌های رونق و رکود اقتصادی نیز می‌توانند در این چهارچوب بسیار اثرگذار باشند. تکانه‌های منفی اقتصادی دولت‌ها را تحت فشار قرار می‌دهند تا نه‌تنها ترکیب مخارج، بلکه تعادل کلان بودجه را نیز تغییر دهند. این تغییرات حتی می‌تواند در تناقض با اولویت‌های سیاسی اولیه دولت‌ها باشد: محدودیت‌های تحمیل‌شده با یک رکود اقتصادی می‌تواند موجب شود تا سیاستمداران با فراموشی مقطعی حامیان اصلی، برای جلب رضایت بخش‌های بزرگ‌تری از جامعه تلاش کنند. در نهایت، شرایط بین‌المللی نیز می‌تواند بر اینکه دولت‌ها از امکان تخصیص بودجه در جهت ایدئولوژی برخوردار باشند یا نه، تاثیر بگذارد. یک نمونه آشنا در این مورد را می‌توان در تاثیر تحریم‌های اقتصادی بر جهت‌گیری‌های کلی دولت‌ها در ایران یافت.

بودجه عمومی به‌وضوح انعکاسی از توزیع قدرت سیاسی است اما در همین حال، هر تخصیص منابع خاص، پیامدهای سیاسی متفاوتی را نیز به دنبال دارد. در واقع، تصویر تعادل اقتصاد سیاسی یک جامعه را که شامل مواردی از قبیل دامنه دخالت حکومت در اقتصاد، چگونگی توزیع ثروت، میزان نفوذ گروه‌های ذی‌نفع و پاسخگویی دولت به عموم مردم است، به روشن‌ترین وجه می‌توان در چهارچوب بودجه مشاهده کرد. بودجه جایی است که ترجیحات متضاد با خروجی‌های اجتماعی-اقتصادی پیوند می‌خورد. از همین‌رو، بودجه به لحاظ سیاسی مهم‌ترین سیگنال برای شهروندانی است که می‌خواهند بدانند دولت چگونه منابع ملی را تخصیص می‌دهد. پرسش کانونی در اینجا این است که آیا دولت به‌طور کلی در جهت ترجیحات و خواست‌های شهروندان حرکت می‌کند یا خیر. در همین حال، بودجه می‌تواند نشان دهد که سیاستمداران چه اهمیت نسبی برای جلب رضایت رای‌دهندگان و کسب حمایت گروه‌های ذی‌نفع قائل هستند. بنابراین، بودجه، واقع‌گرایانه‌ترین تصویر را از قدرت نسبی بازیگران سیاسی، یعنی شهروندان، گروه‌های ذی‌نفع، احزاب سیاسی و بوروکرات‌های دولت ترسیم کرده و از همین‌رو می‌تواند در شکل‌دهی به نگاه اجتماعی نقشی کلیدی ایفا کند.

آزمون بودجه

مسعود نیلی، اقتصاددان ایرانی، کسری بودجه در ایران را به مادر خانواده ناترازی‌های مالی و زیست‌محیطی در ایران تشبیه می‌کند. این تشبیه بر این اساس استوار است که کسری بودجه در ایران، مهم‌ترین عامل ایجاد و استمرار تورم‌های مزمن بوده است. تورم به نوبه خود بهانه اصلی را برای مداخله‌های دولت در اقتصاد ایران فراهم کرده است. در واقع، سیاستمداران در ایران، به جای پذیرش تقصیر و تمرکز بر کسری بودجه، سرنا را از سر گشاد آن نواخته و تلاش می‌کنند تا ضمن مقصر جلوه دادن بنگاه‌های اقتصادی و برخورد با آنها، با تورم افسارگسیخته از مسیر مداخلات قیمتی و سیاست‌های کنترل قیمت‌ها مقابله کنند. این سیاست‌ها، خود به‌طور دومینووار تعامل بین دولت و بنگاه اقتصادی، بنگاه اقتصادی و بانک و بانک و بانک مرکزی را تحت تاثیر قرار داده و چرخه معیوب ایجاد تورم مزمن فزاینده را بنیان گذاشته است. طی زمان، این ناترازی به حوزه‌هایی مانند انرژی گسترش یافته و در نهایت به شکل‌گیری خانواده‌ای از ناترازی‌ها منجر شده است که به‌طور هماهنگ و منظم اقتصاد ایران را به سمت فروپاشی سوق می‌دهند.

به لحاظ نظری، کسری بودجه باید به عنوان یک ضربه‌گیر عمل کند تا نرخ مالیات تقریباً در سطحی ثابت باقی مانده و تعادل بین‌زمانی بودجه حفظ شود (نظریه هموارسازی مالیات). این بدان معنی است که انتظار داریم کسری بودجه در طول دوره‌های رکود اقتصادی افزایش و در دوره‌های رونق کاهش یابد. این پیش‌بینی با توصیه‌های مدل سنتی کینزی در مورد سیاست مالی سازگار است. به‌طور خلاصه، نظریه‌های اقتصاد کلان از این دیدگاه حمایت می‌کنند که مازادهای درآمدی باید به عنوان مواردی استثنایی و نه فرصت‌هایی برای انجام کارهای خارق‌العاده در نظر گرفته شوند. با این حال، مشاهدات دنیای واقعی در بسیاری از موارد، به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه، با این پیش‌بینی‌ها در تناقض است. علت آن است که نظریه‌های اقتصاد کلان، مانند نظریه هموارسازی مالیات، اقتصاد سیاسی کسری و مازاد را در نظر نمی‌گیرند. در واقعیت، شیوه تقسیم منابع مشترک درآمدهای مالی و نحوه تخصیص بار مالیاتی، اغلب میدان‌های جنگ سیاسی حماسی در کشورها هستند. چنانچه تعارض منافع بر سر شیوه تخصیص منابع مالی در نظر گرفته شود، به جای بحث‌های اقتصاد کلان، اینکه چه کسی باید هزینه‌های کسری بودجه را پرداخت کند در کانون  توجه قرار می‌گیرد. در دوره‌های رکود، تعارض منافع حول این موضوع است که کدام مالیات‌ها و کدام هزینه‌ها باید افزایش و کاهش یابد؛ در دوره‌های رونق، پرسش برعکس است. با این حال، تفاوت جالبی بین اقتصاد سیاسی دوره‌های رونق و رکود وجود دارد. در شرایط رونق مالی، منابعی برای جبران بازندگان اقتصادی و کسب حمایت سیاسی آنها در دسترس است. در واقعیت، در بسیاری از موقعیت‌ها، هزینه‌های سیاست‌های اقتصادی بد می‌تواند برای شکست سیاسی این سیاست‌ها کافی باشد. با این حال، فراوانی درآمدهای مالی مانند دلارهای نفتی، می‌تواند به دور زدن بلوک‌های سیاسی بازندگان کمک کرده و این سیاست‌ها را تثبیت کند. این همان اتفاقی است که طی دهه‌های گذشته در اقتصاد ایران رخ داده است. 

اغلب فراموش می‌شود که نقطه شروع آنچه ما به عنوان عقلانیت اقتصادی در دموکراسی‌های پیشرفته می‌شناسیم آنجاست که بازندگان سیاست‌های اقتصادی بد می‌توانند فعالانه در قالب احزاب و تشکل‌های سیاسی به مقابله مسالمت‌آمیز با این سیاست‌ها اقدام کرده و سیاستمداران را از مسیر صندوق رای مجازات کنند. دموکراسی ایرانی از جهات مختلفی متفاوت است. در نظام سیاسی ترکیبی ایران، بسیاری از مقوله‌های کلیدی مانند راهبردهای سیاست خارجی، سیاست داخلی، سیاست‌های اجتماعی و فرهنگی، و حتی برخی از راهبردهای تعیین‌کننده اقتصادی در جایی بیرون دولت تعیین می‌شوند. این گستره فعالیت دولت‌ها برای کسب خشنودی اجتماعی را به‌شدت محدود کرده و انگیزه‌های آنها را به سمت تنها راهکار ممکن، یعنی توزیع منابع ارزان دولتی سوق می‌دهد. نکته در اینجاست که در ایران، میدان جنگ سیاسی حماسی تقسیم منابع مشترک غایب است. برخلاف دموکراسی‌های متعارف، بازندگان توزیع مواهب بین‌نسلی، هیچ‌گونه ابزار و قدرتی برای جلوگیری از فاجعه استفاده بیش از حد از منابع موجود ندارند. همان‌گونه که مسعود نیلی روایت می‌کند، «در اقتصاد ایران برای دوره‌ای نسبتاً طولانی قرارداد اجتماعی نانوشته‌ای میان مردم، گروه‌های ذی‌نفع و نظام حکمرانی بسته شده و آن هم این است که حفظ قدرت سیاسی در یک طرف در ازای توزیع ارزان مواهب و منابع طبیعی و مالی شامل آب، خاک، نفت، گاز، برق، اعتبارات بانکی، منابع بودجه عمومی، ظرفیت شرکت‌های دولتی، ارز و حتی کالای تولیدشده توسط بنگاه‌های خصوصی بوده است. در یک سمت این رانت‌ها بوده و در سمت مقابل هم بخش سیاسی کشور اهداف خودش را دنبال کرده است». اگرچه روشن است که اداره کشور بر اساس این قرارداد اجتماعی به‌طور اجتناب‌ناپذیری بالاخره ایران را در نقطه‌ای با فاجعه مواجه می‌کرد با این حال، تحریم‌های اقتصادی و عدم دسترسی به درآمدهای نفتی موجب شد تا ادامه این چرخه طی سال‌های گذشته ناممکن شود.

شاید اغراق نباشد اگر نفت را تاثیرگذارترین عامل بر مولفه‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی ایران در دوره مدرن به‌طور عام و در دوره پس از انقلاب به‌طور خاص قلمداد کنیم. پویایی‌های درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز نه‌تنها عامل بسیار تعیین‌کننده‌ای در عملکرد اقتصاد ایران طی دهه‌های گذشته بوده، بلکه همان‌گونه که توضیح داده شد، نقشی غالب در شکل‌گیری قرارداد اجتماعی پس از انقلاب داشته است. این بدان معنی است که کاهش سهم نفت در اقتصاد ایران طی سال‌های اخیر نیز پیامدهای تعیین‌کننده‌ای بر سیاست و اجتماع داشته است، پیامدهایی که به نظر می‌رسد سیاستمداران ایرانی آن را دست‌کم گرفته‌اند. چنانچه نفت را به مخدری تشبیه کنیم که برای دهه‌ها نه‌تنها فضای اقتصادی بلکه فضای اجتماعی و سیاسی ایران را به خود معتاد کرده بود، سرخوشی رویای حکمرانی نفتی اکنون با خمار نیاز به درآمدهای مالیاتی جایگزین شده است. اگر در گذشته مردم و فعالان اقتصادی چشم به دستان دولت داشتند تا از خوان نعمت نفت بهره‌ای ببرند، اکنون ناگزیر شده‌اند تا از درآمدهای خود در مقابل مالیات‌های خراج‌گونه مراقبت کنند. وابستگی بودجه به مالیات به معنای آن است که دولت دیگر نمی‌تواند با ارزانی منابع طبیعی جامعه را خشنود سازد بلکه برعکس، اکنون این دولت است که به‌تدریج به مردم وابسته می‌شود. نکته شگفت‌انگیز در اینجاست که به‌رغم این چرخش کانونی، کشور همچنان بر مدار تخصیص دلبخواهی مخارج اداره می‌شود. در واقع، دولت می‌خواهد با مالیات نیز همانند رانت نفتی مخدری که پیش از آن مصرف می‌کرد، برخورد کند؛ حال آنکه مالیات‌ستانی، اساس رابطه دولت و مردم را دستخوش تغییر کرده است. عدم توجه به این موضوع می‌تواند نارضایتی‌های موجود در جامعه را بیش از پیش افزایش دهد. نارضایتی‌های انباشت‌شده در سال‌های گذشته بیشتر از جنس این بودند که چرا منابع دولت‌ها برای بهبود رفاه ایرانیان خرج نمی‌شوند اما اکنون این نارضایتی‌ها نه‌تنها از فشار وارده برای مالیات‌ستانی بیشتر بلکه از شیوه خرج کردن درآمدهای مالیاتی نیز ناشی می‌شود.

مسعود پزشکیان ناگزیر طی هفته‌های آتی با آزمون بودجه مواجه می‌شود. این مواجهه از چند جهت بسیار دشوار خواهد بود. اول، بار اصلی مالیات‌ستانی تهاجمی سال‌های اخیر اصولاً بر دوش طبقه متوسط ایرانی که خود به دلیل تحریم‌های اقتصادی تضعیف شده، قرار داشته است. چنانچه طبقه متوسط را به عنوان حامیان اصلی تغییر در نظر بگیریم، این شیوه بودجه‌ریزی می‌تواند به‌سرعت به ناامیدی حامیان سیاسی دولت منجر شود. دقت کنیم که هیچ‌یک از نظریه‌های اقتصاد کلان نیز افزایش مالیات‌ها در دوره‌های رکود را توصیه نمی‌کنند. همان‌گونه که محمد طبیبیان، اقتصاددان ایرانی، اشاره می‌کند: «مالیات باید از تنعم گرفته شود نه از عسرت. مردم و کسبه‌ای را که روزگارشان در حال تنزل است تحت فشار قرار دادن یعنی شیره اقتصاد را کشیدن. یعنی در اقتصاد کشور تولید ارزش چندانی نخواهد داشت تا از آن مالیات گرفته شود و خواه‌ناخواه حکومت و مردم هر دو فقیرتر می‌شوند چنانکه سرجمع شده‌اند. حالا می‌خواهید ادامه بدهید سَلَمنا. سال آتی از ظهور تورم بالاتر، اقتصاد ضعیف‌تر و بحران‌های غول‌آسا تعجب نکنید.» دوم، چنانچه هدف دولت، همان‌گونه که وزیر اقتصاد اخیراً وعده داده است، کاهش فشار مالیاتی وارده بر  هشت دهک پایینی و میانی جامعه باشد، کسری بودجه باید ناگزیر با منابع درآمدی جایگزین یا سروسامان دادن به مخارج دلبخواهی رفع و رجوع شود. در هر دو مورد، دولت باید به‌طور اجتناب‌ناپذیر با گروه‌های ذی‌نفع و نهادهای غیرمرتبط با حکمرانی اقتصادی درگیر شود. آیا وفاق مدنظر مسعود پزشکیان می‌تواند از آزمون بودجه، جایی که قهرمانی در آن ناممکن است، پیروز بیرون آید؟

جمع‌بندی

در سال 2008، مرکز ویلسون یک بازی آنلاین به نام «قهرمان بودجه» را برای کودکان و بزرگسالان ارائه کرد. تا سال 2013، قهرمان بودجه که در آن زمان نسخه پنجمش منتشر شده بود، بیش از 7 /1 میلیون‌بار بازی شده بود. بازی قهرمان بودجه تلاش می‌کرد فرآیند بودجه‌ریزی در دفتر بودجه کنگره ایالات‌متحده را شبیه‌سازی کرده و ضمن گنجاندن ارزش‌ها و اولویت‌های اعلام‌شده بازیکنان، نتایج طیف وسیعی از تصمیم‌های بودجه‌ای در مورد مالیات، مخارج، کسری و بدهی را به آنها نشان دهد. در نسخه‌های متاخر این بازی، بازیکنان قادر بودند تا گزینه‌های مدنظر خود را از میان بیش از 70 خط‌مشی انتخاب کنند. برای نمونه، بازیکنان می‌توانستند در مورد اعمال یا عدم اعمال مالیات بر نوشیدنی‌های قندی، راه‌اندازی یک چهارچوب دولتی برای مراقبت‌های بهداشتی یا کاهش هزینه‌های دفاعی، آموزشی، تامین اجتماعی و موارد دیگر تصمیم بگیرند. بازی قهرمان بودجه دیگر به صورت آنلاین در دسترس نیست، با این حال، این روزها یک بازی جانشین، «کشتی مالی»، از بازیکنان می‌خواهد تا همزمان با انتخاب میان طیف گسترده‌ای از سیاست‌ها، بدهی‌های بلندمدت دولت را کاهش دهند. از آنجا که بازیکنان در این بازی باید ترکیبی از سیاست‌ها را بیابند که علاوه بر مطابقت با ارزش‌ها و اولویت‌های فردی، بودجه را در مسیری پایدار هدایت کند، آنها  با مبادلات ذاتی بودجه و تصمیمات پیچیده‌ای که در قلب سیاست‌گذاری دولت قرار دارد، درگیر می‌شوند. نکته در اینجاست که این بازی‌های قهرمانی در بودجه می‌توانند به‌سرعت به یک تمرین افسرده‌کننده از بیهودگی تبدیل شود چراکه در این بازی‌ها، قهرمان بودجه شدن ناممکن است. باید دید در حالی که مسعود پزشکیان در آزمون سیاست خارجی با چالش‌های جدی مواجه شده و در عمل، نتوانسته است در ایجاد وفاق در آزمون سیاست‌های فرهنگی و اجتماعی موفق باشد، چگونه می‌تواند در آزمون بودجه پیروز شود. زمان به‌سرعت در حال گذر است.