سرنوشت بازنشستگان
بررسی سرنوشت صندوق‌های بازنشستگی در گفت‌وگو با حجت میرزایی
دو دهه است که درباره وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به دولت هشدار داده می‌شود و دو دهه است که به گواه کارشناسان تغییر رویه‌ای در سیاست‌های دولت برای اصلاح وضعیت صندوق‌های بازنشستگی به چشم نمی‌خورد. کار به جایی رسیده که اخیراً یکی از مدیران وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی سخن از روزی گفته که دولت مجبور شود برای ایفای تعهدات صندوق‌های بازنشستگی دست به فروش خاک کشور بزند. سخنی تکان‌دهنده که واکنش‌های بسیاری را برانگیخت. اکنون دولت باید پاسخ دهد که چرا در گذر سال‌های طولانی نسبت به معضل صندوق‌های بازنشستگی منفعلانه عمل کرده است؟ درباره اینکه چه سرنوشتی پیش روی صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد و از دولت چه کاری برای ساماندهی این وضعیت برمی‌آید با حجت میرزایی، تحلیلگر اقتصاد گفت‌وگو کردیم. در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید.
♦♦♦
چندی پیش سجاد پادام، مدیرکل بیمه‌های اجتماعی وزارت کار درباره وضعیت صندوق‌ها هشدار داده و به وجود بحران در این صندوق‌های بازنشستگی اشاره کرده است. وجود بحران در صندوق‌های بازنشستگی موضوعی بود که از سال‌ها پیش کارشناسان اقتصادی درباره آن هشدار می‌دادند. مثلاً هشدار مسعود نیلی در سال 1395 که از مشکل صندوق‌های بازنشستگی به عنوان ابرچالش یاد کرد. با این حال به نظر نمی‌رسد که تدبیری متناسب با شرایط بحرانی این صندوق‌ها اندیشیده شده باشد. چرا؟
هشدار درباره وضعیت صندوق‌های بازنشستگی بسیار زودتر از طرح آن به عنوان ابرچالش در سال 1395 از سوی کارشناسان مطرح شده بود. دست‌کم از ابتدای دهه 80 مدیرعامل وقت سازمان تامین اجتماعی گزارش‌های مفصل و مبسوطی از وضعیت نگران‌کننده صندوق‌های بازنشستگی به مقامات عالی داخل دولت و فراقوه‌ای ارائه داد. به عبارت دیگر پیش از سال 1396 هم بارها و بارها در گزارش‌های متعددی این موضوع و ابعاد آن تشریح شده بود و در اغلب برنامه‌های قبل از آن هم این موضوع به اشکالی انعکاس پیدا کرده بود. در دهه 90 هم از ابتدای دولت یازدهم موضوع صندوق‌ها به کرات در دولت و شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی مطرح شده بود. منظور از ذکر این پیشینه این است که اهمیت موضوع صندوق‌های بازنشستگی در سطح نظر یا در متون رسمی مدت‌هاست که مورد توجه قرار گرفته است. در واقع طرح این موضوع دست‌کم دو دهه سابقه دارد. توجهی که البته هرازگاهی در حد طرح موضوع در یکی از نهادهای سیاستگذاری یا نهادهای پژوهشی یا سازمان‌های اجرایی صورت می‌گرفت. در نتیجه متاسفانه هیچ وقت به راه‌حل‌های کلیدی که بتواند ابعاد بحران را کاهش دهد منتج نشد.
اگر وضعیت صندوق‌های بازنشستگی را در دو دهه اخیر بررسی کنیم متوجه می‌شویم که معضلات آنها مدام پیچیده‌تر می‌شود. چرا؟
در همین دو دهه گذشته سیاست‌ها و تصمیمات بسیاری اخذ شده که نتیجه آن بحرانی‌تر شدن وضعیت صندوق‌های بازنشستگی بوده است. از جمله موارد متعددی از بازنشستگی‌های پیش از موعد یا افزایش مصارف صندوق‌ها به اشکال مختلف که آخرین آن در دوره بحران کرونا صورت گرفت. همچنین شاهد عدم انجام تعهدات دولت به صندوق‌ها بودیم که وضعیت مالی آنها را بدتر از پیش کرده است. همه این موارد در دو دهه اخیر اتفاق افتاده است. همین‌طور بعضی از تصمیماتی که به نظر می‌رسید برای کمک به صندوق‌ها صورت می‌گرفته است مانند واگذاری تعدادی از بنگاه‌های اقتصادی تحت عنوان رد دیون که باز این موارد هم اوضاع آنها را پیچیده‌تر کرده است. در حالی که کمکی هم به حل مسائل صندوق‌های بازنشستگی نکرده است.
اما به نظر می‌رسد که مسائل صندوق‌ها فقط محدود به ناپایداری‌های مالی نیست. به نظر می‌رسد که در مجموع رضایت چندانی از صندوق‌های بازنشستگی در سطح جامعه وجود ندارد. چرا؟
اگر چه ناپایداری مالی بیشترین اهمیت را در مسائل صندوق‌های بازنشستگی دارد اما واقعیت این است که صندوق‌های بازنشستگی با چندین مساله مهم از جمله عدم کفایت مستمری و حقوق پرداختی و همین‌طور عادلانه نبودن پرداخت‌ها مواجه است. اکنون تبعیضی بین افراد هم‌تراز در سال‌های مختلف بازنشستگی با پایه‌های مختلف سنوات وجود دارد در عین حال که شاهد تبعیض و نابرابری شدیدی در صندوق‌های مختلف 18گانه هستیم. در عین حال علاوه بر اینها عدم پوشش حدوداً 30درصدی جمعیت کشور با بیمه‌های بازنشستگی از جمله مسائل مهم دیگر صندوق‌هاست. اما لازم است تاکید کنم که آنچه نگرانی‌های روزافزونی را ایجاد کرده است و مهم‌تر از همه بوده همان مساله ناپایداری مالی بلندمدت صندوق‌هاست که نگرانی را پیرامون ناتوانی آنها در انجام تعهدات مالی به افراد تحت پوشش خود به شدت افزایش داده است.
از 18 صندوق بازنشستگی کشور چه تعدادی از آنها وضعیت مالی پایداری دارند؟
واقعیت این است که اکنون به جز دو یا سه صندوق بقیه آنها به شدت ورشکسته هستند و وضعیت آنها هیچ شباهتی به یک صندوق ندارد. برخی از آنها هم کاملاً ورشکسته نیستند اما در مرز نگرانی قرار دارند. در این میان شاید فقط یک صندوق در میان 18 صندوق باشد که به صورت نسبی در بلندمدت همچنان پایدار است. بعضی از این صندوق‌ها که کاملاً ورشکسته هستند و عملاً چیزی به نام صندوق از آنها باقی نمانده است. به‌طور مثال صندوق بازنشستگی کشوری. تقریباً می‌شود گفت که حدود 85 درصد از حقوق و مستمری بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری را دولت پرداخت می‌کند. همچنین صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح هم وجود دارد که حدود 100 درصد پرداختی‌های آن را دولت پرداخت می‌کند. یعنی عملاً چیزی به نام صندوق وجود ندارد و دولت دارد حقوق و مستمری بازنشستگان و ازکارافتادگان تحت پوشش صندوق را پرداخت می‌کند.
کمی درباره امکان دولت برای ادامه چنین پرداخت‌هایی توضیح دهید. در لایحه بودجه سال 1402 مبلغ 330 هزار میلیارد تومان برای جبران کسری بودجه صندوق‌های بازنشستگی اختصاص داده شده است، این رقم در سال گذشته 217 هزار میلیارد تومان بوده است. با توجه به اعداد و ارقام بودجه کشور مشخص است که ارقام صندوق‌های بازنشستگی در قیاس با سایر اعداد و ارقام بودجه کشور بار سنگینی روی دوش دولت است. دولت تا چه زمانی می‌تواند ادامه دهد؟
در گذشته و با اتکا به درآمدهای نفتی دولت می‌توانست این تعهدات را بر عهده بگیرد یا البته برخی از تعهدات انجام‌نشده در چند دهه گذشته این صندوق‌ها را پرداخت کند اما با کاهش بی‌سابقه درآمدهای نفتی بعد از تشدید تحریم‌ها از ابتدای دهه 90 تا به امروز دیگر به نظر می‌رسد که دولت نمی‌تواند این کمک را در سال‌های آینده به صندوق‌ها استمرار دهد. چه این کمک نوعی بازپرداخت تعهدات پیشین دولت‌ها به آنها باشد و چه کمک به آنها برای جلوگیری از بحران‌های اجتماعی. به هر شکلی این وضعیت غیرقابل ادامه است و به نظر می‌رسد که کم‌کم چیزی حدود 25 تا 30 درصد بودجه عمومی دولت در این راه مصرف می‌شود. البته هشداری که اکنون درباره صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد در گذشته هم مطرح شده بود و مسائلی که اکنون طرح می‌شود هیچ‌یک موضوعات جدیدی نیست ولی واقعیت این است که هر قدر زمان می‌گذرد ابعاد بحران بزرگ‌تر و پیچیده‌تر می‌شود، در عین حال که این بحران هم غیرقابل حل‌تر می‌شود.
اکنون در کنار بحران صندوق‌های بازنشستگی مساله و بحران‌هایی از قبیل ناترازی بانک‌ها و بحران بیکاری هم وجود دارد. آیا دولت می‌تواند برای این همه معضل تلنبار‌شده چاره‌ای بیابد؟
به‌طور خلاصه بگویم بحران صندوق‌های بازنشستگی از آنچه فکر می‌کنیم به ما نزدیک‌تر است و چاره‌ای به جز چاره‌اندیشی برای این بحران وجود ندارد. در عین حال که شکل این بحران هم به نظر من با همه بحران‌هایی که مطرح می‌شود مانند بحران بیکاری یا حتی ناترازی بانک‌ها و...، متفاوت است. صندوق‌های بازنشستگی نهادهای بسیار پیچیده مالی و حتی پیچیده‌تر از بانک‌ها هستند. بازنشستگان در مورد صندوق‌های بازنشستگی یک حق مسلم عرفی، قانونی و شرعی دارند. حقی که بر اساس توافق یا قرارداد در زمان گذشته شکل گرفته و کوچک‌ترین خدشه در این زمینه می‌تواند بسیار مشکل‌ساز باشد چرا که افراد چنین خدشه‌ای را به‌خصوص در دوره سالمندی و در آستانه تحمل پایین نمی‌پذیرند. به نظر من این اصلاح یا جلوگیری از بحران موجود درباره صندوق‌های بازنشستگی باید به تدریج در سه دهه گذشته انجام می‌شد ولی متاسفانه صورت نگرفته است. در حالی که تاکید می‌کنم با مصوبه‌های دولت و مجلس مساله به تدریج پیچیده‌تر شده است. هر چه بگذریم هم امکان حل مساله کمتر و کمتر شده و می‌شود.
بسیاری به موضوع پنجره جمعیتی اشاره می‌کنند و چنین مطرح می‌کنند که باید سیاست‌هایی در مورد جوانی جمعیت صورت بگیرد که اوضاع صندوق‌ها وخیم‌تر نشود. چه نظری دارید؟
مساله فقط جوانی جمعیت نیست. مساله مهم‌تر رشد اقتصادی و رشد اشتغال است. این دو متغیر می‌تواند به افزایش خروجی جمعیت و افراد یا تحت پوشش و بیمه‌پرداز به صندوق‌ها منجر شود. اگر جمعیت در 10 سال آینده دو برابر هم بشود که البته این موضوع کاملاً غیرممکن است ولی فرض را بر این بگذاریم که می‌شود به این جمعیت دست یافت، در چنین شرایطی هم تا زمانی که این افراد شاغل نشوند و نتوانند عضو صندوق‌های بازنشستگی شوند، مشکل صندوق‌ها حل نمی‌شود. چه‌بسا اینکه از جهاتی و به دلایلی مشکل صندوق‌ها بیشتر هم می‌شود. بنابراین آنچه به شدت به آن نیاز داریم، نرخ‌های رشد اقتصادی و رشد اشتغال بسیار بالا در دو دهه آینده است.
اگر قرار باشد که همین حالا دولت اقداماتی را در مسیر اصلاح شرایط صندوق‌های بازنشستگی به کار ببرد، آن اقدامات کدام‌ها هستند؟
کاهش بی‌ثباتی اقتصادی و کاهش تورم و ثبات نسبی بازار ارز موضوعات بسیار حیاتی در این امر است. در واقع اینها متغیرهای بسیار مهم و کلیدی در عملکرد مالی صندوق‌ها هستند. در حالی که در بحث مدیریتی هم نیاز به اصلاحات اساسی وجود دارد. در واقع هم کاهش فساد و هم بهبود حکمرانی در بخش مدیریت و ذخایر سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی از جمله مواردی است که ضرورتاً باید در صندوق‌های بازنشستگی اصلاح شود تا معضلات از این پیچیده‌تر نشود. در عین حال در کنار این موارد باید اصلاحات پارامتریک هم صورت بگیرد. یکی از این اصلاحات افزایش سن بازنشستگی، اصلاح و تصحیح محاسبه حقوق و مستمری دوره بازنشستگی و مواردی از این دست است. تاکید می‌کنم در ساختار صندوق‌ها هم باید تغییرات بنیادی صورت بگیرد. این 18 صندوق که همانطور که توضیح دادم بخش زیادی از آنها ورشکسته هستند باید زودتر تعیین تکلیف شوند و نیازی به تشکیلات گسترده برای اجرای طرح ندارند. همین الان به نظرم می‌شود صندوق‌هایی اعم از صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق فولاد را تعطیل کرد و وظایف آنها را به یک اداره در سازمان اداری و استخدامی، سازمان برنامه و بودجه یا وزارت امور اقتصادی و دارایی سپرد و به این ترتیب تا جای ممکن از این هزینه‌های بزرگ و دردسرهای آن جلوگیری کرد. به‌طور خلاصه باید بگویم که در حال حاضر مجموعه گسترده‌ای از اصلاحات برای بهبود وضعیت صندوق‌ها لازم است، اما آنچه از همه مهم‌تر و جدی‌تر است رشد اقتصادی بالا، رشد اشتغال بالا و کاهش تورم است.
هفته گذشته شاهد آن بودیم که پس از طرح موضوع فروش جزیره کیش و قشم با هدف حل مشکل ناترازی صندوق‌های بازنشستگی از سوی یکی از مدیران وزارت رفاه دبیر شورای اطلاع‌رسانی دولت تاکید کرده موضع مذکور، شخصی و برخلاف سیاست‌های دولت و اقدامات این وزارتخانه برای حل ریشه‌ای و ساختارمند معضلات به‌جامانده از گذشته است. شما چه نظری دارید؟ آیا اقدامات دولت در این راستا را راهگشا می‌بینید؟
دو دهه است که هیچ تصمیم مناسبی در راستای بهبود وضعیت صندوق‌های بازنشستگی اخذ نشده است. آنچه در برنامه هفتم تحت عنوان پیش‌نویس و با قیدهای غیرقابل استناد و غیرقابل انتشار مطرح شده است هم کمکی به حل مساله صندوق‌ها نمی‌کند. بلکه شاهد آن بودیم که به موجب آن بار صندوق‌های کشوری و فولاد را بر عهده تامین اجتماعی گذاشته و تعهدات جدیدی را برای تامین اجتماعی ایجاد کرده و در نتیجه ورشکستگی تامین اجتماعی را هم تسریع می‌کند و در واقع جلو می‌اندازد. آنچه در پیش‌نویس برنامه هفتم آمده است، نه‌تنها کمکی به حل مساله صندوق‌ها نمی‌کند بلکه این موضوع را پیچیده‌تر و غیرقابل حل‌تر می‌کند. فقط شاید بتوان به دو سه مورد اصلاحات پارامتریک نگاه مثبت داشت که آن هم به دلیل شرایط بی‌اعتمادی و فضای دوقطبی که در جامعه شکل گرفته می‌دانیم که این اصلاحات پارامتریک در کشور قابل اجرا نیست. بنابراین تاکید می‌کنم آنچه در فضای سیاستگذاری وجود دارد نه‌تنها کمکی به حل بحران صندوق‌های بازنشستگی نمی‌کند بلکه بحران را پیچیده‌تر و لاینحل‌تر می‌کند. خواهش من از دستگاه‌های ذی‌ربطی که مسوولیت مستقیم دارند و مشخصاً وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی این است که سیاست‌هایی را که جهت حل بحران در پیش دارند، منتشر و تشریح کنند که چه سیاست‌هایی در این زمینه در دستور کار قرار دارد تا در فضای عمومی نگرانی‌ها برطرف شود.
