دردآور ولی ضروری

نظام بازنشستگی عمومی در ایران مبتنی بر مزایای معین است و تامین مالی آن معروف به روش بیسمارکی است. در این سیستم که با نام pay-as-you-go نیز مشهور است، سهم بیمه کارگران و کارفرمایان برای بازنشستگی خودشان سرمایه‌گذاری نمی‌شود، بلکه این وجوه به صندوق بازنشستگی واریز می‌شود، تا از آن مزایای بازنشستگان فعلی پرداخت شود و مزایای بازنشستگی وابسته به سطح درآمد افراد در دوران اشتغال و سابقه مشارکت آنان است. در این سیستم دولت، کارگران و کارفرمایان در اداره طرح‌های بازنشستگی عمومی مشارکت دارند بنابراین صندوق‌های بازنشستگی در ایران به شدت نسبت به تحولات بازار کار، تغییرات جمعیتی و اقتصادی حساس هستند. شرایط اقتصادی کشور در دهه 90 به شدت تمامی متغیرهای اقتصادی و اجتماعی را تحت تاثیر قرار داده در نتیجه صندوق‌های بازنشستگی اصول و مبانی اصلی بیمه اجتماعی یعنی کفایت، پایداری، جامعیت و فراگیری را از دست داده‌اند. قوانین و مقررات تعهدآور برای دولت و صندوق‌ها، شرایط نامطلوب اقتصادی کشور، تغییر در ترکیب جمعیتی کشور و برداشت دولت از صندوق‌های بازنشستگی در دوران جوانی صندوق از جمله دلایل مورد توافق بحران صندوق‌های بازنشستگی در میان کارشناسان است. برخی از قوانین بازنشستگی در ایران متناسب با شرایط اقتصادی-اجتماعی صندوق‌ها تنظیم نشده و حتی می‌توان ادعا کرد که متناسب با محاسبات بیمه‌ای به‌روز صندوق‌های بازنشستگی در ایران نیستند. به علاوه دسته دیگری از این قوانین با اعطای معافیت‌های بیمه‌ای به گروه‌های خاص، تعهدات دولت به صندوق‌های بازنشستگی را افزایش می‌دهند. خروجی این دو دسته از قوانین عدم تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها و بدهی هنگفت دولت به سازمان تامین اجتماعی است که بر اساس آخرین دادها حدود 360 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. این بدهی هرسال انباشت می‌شود و پرداخت را مشکل‌ساز می‌کند که در نتیجه آن سازمان تامین اجتماعی سالانه برای ایفای تعهدات خود با کسری نقدینگی روبه‌رو است. از سوی دیگر تغییرات جمعیتی و تغییرات بازار کار ورودی‌های جدید به صندوق‌های بازنشستگی (به ویژه سازمان تامین اجتماعی) را محدود کرده در حالی که سالانه به تعداد بازنشستگان افزوده می‌شود. از تقسیم تعداد بیمه‌پردازان به تعداد بازنشستگان شاخصی برای پایداری صندوق به اسم نسبت پشتیبانی به دست می‌آید. عدد استاندارد این شاخص در حدود پنج در نظر گرفته می‌شود با این تفسیر که به ازای هر بازنشسته مستمری‌بگیر، پنج بیمه‌پرداز وجود دارد. عدد این شاخص برای سازمان تامین اجتماعی به عنوان بزرگ‌ترین سازمان بیمه‌گر در ایران در حدود 7 /3 است و برای صندوق بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی نیروهای مسلح به کمتر از یک رسیده است. در نتیجه جریان پایدار درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی در ایران به شدت محدود شده در حالی که تعهدات آنان (افزایش تعداد مستمری‌بگیران) سال‌به‌سال در حال افزایش است. مجموع این دلایل وابستگی صندوق‌ها به بودجه عمومی را نتیجه داده است. نظام بازنشستگی در ایران متشکل از 18 صندوق بازنشستگی است که از این میان صندوق بازنشستگی کشوری، تامین اجتماعی نیروهای مسلح، صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد به علت ناترازی مالی به صورت مستقیم به بودجه عمومی وابسته هستند. همچنین سازمان تامین اجتماعی، صندوق بیمه‌های اجتماعی روستاییان و عشایر نیز اعتباراتی را از دولت در قالب تعهدات دولتی دریافت می‌کنند. اطلاعات دقیقی در مورد سایر صندوق‌های بازنشستگی سازمان‌های دولتی در دسترس نیست اما می‌توان حدس زد که این گروه از صندوق‌ها نیز به صورت غیرمستقیم از بودجه عمومی ارتزاق می‌کنند. ناگفته روشن است که بدون کمک‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی، برخی از این صندوق‌ها توانایی ادامه حیات را نخواهند داشت.  وابستگی صندوق‌ها به بودجه عمومی کشور دولت‌ها را با چالش‌های بزرگی روبه‌رو کرده است. افزایش وابستگی صندوق‌ها به بودجه عمومی در آغاز قرن جدید شمسی شدت گرفته است به‌طوری که در قانون بودجه سال 1402 حدود 330 هزار میلیارد تومان اعتبار به صندوق‌های بازنشستگی اختصاص پیدا کرده است. افزایش این اعتبارات به معنی گسترده شدن کسری بودجه دولت است که از طریق تورم و به بهای فقیرتر شدن جامعه جبران می‌شود. از سوی دیگر به‌طور میانگین حدود 60 درصد از بودجه امور رفاهی کشور در سنوات مختلف به صندوق‌های بازنشستگی اختصاص پیدا کرده است. به این معنی که بیش از نیمی از بودجه امور رفاهی کشور صرف جمعیت حدود (در خوش‌بینانه‌ترین حالت) 18 میلیون‌نفری می‌شود (بازنشستگان و خانواده بازنشستگان) و سهم سایر جمعیت تنها 40 درصد اعتبارات امور رفاهی است. می‌توان ادعا کرد که بودجه امور رفاهی کشور کارکرد سیاستگذاری خود را از دست داده است چرا که بخش قابل توجهی از آن به مستمری‌های تعهدی صندوق‌های بازنشستگی اختصاص می‌یابد. ناگفته روشن است که این سهم بزرگ نه‌تنها به دور از عدالت است، بلکه بودجه امور رفاهی را از تصمیم‌سازی تهی کرده و سیاستگذار را در تنگنای روزمرگی قرار داده است. در طرفی دیگر داده‌های کفایت مستمری بازنشستگان نیز نشان می‌دهد به‌رغم اعتبارت قابل توجهی که دولت سالانه به صندوق‌های بازنشستگی اختصاص می‌دهد، مستمری بازنشستگان تکافوی هزینه‌های زندگی آنان را نمی‌دهد. به بیان دیگر بازی شکل‌گرفته در نظام بازنشستگی ایران به گونه‌ای ترتیب داده شده است که تمامی طرف‌های بازی اعم از دولت، صندوق‌ها، بازنشستگان و بیمه‌پردازان ناراضی هستند. نسبت متوسط مستمری بازنشستگان در صندوق بازنشستگی کشوری به متوسط ماهانه هزینه خانوار شهری در سال 1401 در حدود 79 درصد بوده است. به این معنی که متوسط مستمری بازنشستگان این صندوق تنها حدود 80 درصد متوسط هزینه‌های شهری را پوشش می‌دهد. این نسبت در صندوق تامین اجتماعی به مراتب وضع بدتری دارد و عددی در حدود 44 درصد است. تصمیم‌گیران اقتصادی و اجتماعی برای تغییر انگیزه در جهت اصلاح بازی معیوب مذکور با عدم نفع بازیگران سه دسته از اصلاحات با عنوان اصلاحات پارامتریک، اصلاحات سیستمی و اصلاحات ساختاری را پیشنهاد می‌کنند. اصلاحات پارامتریک به تغییر و دستکاری پارامترهای بازنشستگی می‌پردازد، مانند تغییر در سن و سابقه بازنشستگی، تغییر در نرخ‌های حق بیمه و تغییر در نحوه محاسبه مستمری. اصلاحات سیستمی به معنی انتقال از سیستم‌های مزایای معین (DB و PAYG) به سمت سیستم‌های مشارکت معین (DC) است. در این نوع از اصلاحات مزایای تضمین‌شده کنار می‌رود و نقش سرمایه‌گذاری صندوق‌ها پررنگ می‌شود. در نهایت اصلاحات ساختاری به نحوه مدیریت و حکمرانی صندوق‌ها و تنظیم‌گری می‌پردازد.  بی‌تردید اجرای اصلاحات در هر حوزه دردآور است چرا که گروه‌های متنوع در مقابل آن مقاومت کرده که نتیجه آن ادامه روند گذشته است. با این حال برای جلوگیری از وقوع بحران قریب‌الوقوع چاره‌ای جز اجرای سیاست‌های اصلاحی نیست. تصمیم سخت برای سیاستگذاران اجتناب‌ناپذیر است. اصلاحات باید تدریجی و جزئی دنبال شود تا جامعه و گروه‌های ذی‌نفع به مرور تغییرات را بپذیرند و خود را وفق دهند. الگوهای بازنشستگی تدریجی یا سطح‌بندی نظام بیمه‌ای از این دسته از اصلاحات به حساب می‌آیند. در غیر این صورت تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد که نتایج اقدامات ناگهانی، نه‌تنها اصلاحات را بی‌نتیجه گذاشته بلکه هزینه آن را به جامعه نیز تحمیل کرده است.