اولویت اصلاح حکمرانی بر جراحی اقتصادی
چه سرنوشتی در انتظار اقتصاد ایران است؟
بیش از ۴۰ سال است که تورم ایران از میانه تورم دنیا بالاتر است، در دهه گذشته چهارمین کشور پرتورم دنیا بوده‌ایم، متوسط سالانه ۲۰ درصد رشد قیمت‌ها را تجربه کرده‌ایم، در هر سال حدود ۱۵ واحد درصد بیش از میانه دنیا. به تعبیر دیگر هر 10 سال، قدرت خرید خانواری با درآمد ثابت یک‌سوم شده و این همه به‌رغم اقدامات پر‌تواتر همه دولت‌ها برای مهار قیمت‌هاست. نکته نگران‌کننده این است که همچنان شواهد زیادی برای عبور از تورم مزمن همیشگی به تورم‌های بالا و حتی ابرتورم وجود دارد. از جمله اینکه بودجه 1400، 300 تا 400 هزار میلیارد تومان کسری دارد. در کنار چنین حفره بزرگی، وضعیت صندوق‌های بازنشستگی و بانک‌ها نیز مستلزم تصمیم‌گیری است. مجموع این مسائل، ناترازی بزرگی در اقتصاد ایران ایجاد کرده که حل‌و‌فصل آن نیازمند تصمیمات بزرگ است.
چشم‌انداز ناترازی‌ها
اگر به ناترازی در اقتصاد اعتنا نشود، ثابت نمی‌ماند و تعمیق و تشدید می‌شود. تشدید ناترازی بودجه‌ای و بانکی هم خود را در قالب واگرایی تورمی به نمایش می‌گذارد. اشکال دیگر ناترازی این است که اگر از حدی بگذرد، غیرقابل مدیریت می‌شود. در اکثر کشورهایی که تورم از ۱۰۰ درصد عبور کرده، تورم چند هزار‌درصدی را هم تجربه کرده‌اند و تا زمان پذیرش رویکرد علمی به اقتصاد، تن دادن به اصلاحات ساختاری دردناک، و شروع تازه با پول ملی جدید، تورم مهار نشده است. در اقتصاد ایران هم اگر برای ناترازی اقتصاد فکری نشود، در یک فرآیند چهار پنج‌ساله، تورم ریال آستانه‌های صد درصد و بالاتر را رد می‌کند. در پی چنین تورم‌هایی، چندین سال تلاش بی‌ثمر برای جلوگیری از ارزش پول صورت می‌گیرد. بعد حکمرانی کشور، ناگزیر از تغییرات ساختاری بسیار عمیق می‌شود و سپس با واحد پولی جدید از نو شروع خواهیم کرد. اکثر کشورهایی که اجازه دادند ناترازی تا سطح غیرقابل کنترل تشدید شود، چنین مسیری را طی کردند و به نظر می‌رسد وقتی ناترازی از سطحی رد می‌شود، طی این مسیر اجتناب‌ناپذیر است. طبعاً در طول این تحولات -که چندین سال هم طول می‌کشد- کشور متحمل خسارت‌های بسیاری می‌شود. پس چاره‌اندیشی برای ناترازی‌های کشور حیاتی است.
خوشبختانه برای جبران ناترازی‌ها هنوز دیر نیست. با وجود اینکه ۳۰۰ تا ۴۰۰ هزار میلیارد تومان کسری بودجه، زیاد به نظر می‌رسد و امروز کشور از نظر مالی وضعیت خوبی ندارد اما لازم است به یاد داشته باشیم که در شرایط فعلی یارانه پنهان در قیمت، بیش از چهار برابر رقم کسری بودجه است. یعنی اگر قیمت انرژی و کالاهای اساسی، تعادلی و شناور شود و سهچهارم عواید حاصل از افزایش قیمت نقداً به مردم پرداخت شود، با یک‌چهارم باقی‌مانده می‌شود کل کسری بودجه را پوشش داد. پرداختن سهچهارم یارانه کنونی به شکل نقدی، کیفیت زندگی مردم را به مراتب بهتر از وضعیت کنونی می‌کند. به طور مثال فرض کنید قیمت هر کیلو مرغ وارداتی دو دلار است. با دلار آزاد، مرغ باید کیلویی ۵۰ هزار تومان باشد اما با دلار ۴۲۰۰ تومان که به کالای اساسی تخصیص داده می‌شود، مرغ باید کیلویی ۹ تومان به دست مصرف‌کننده برسد. مبلغی که مازاد بر کیلویی ۹ تومان می‌پردازیم، آن بخش از یارانه است که تبدیل به رانت شده. پس می‌بینیم در عمل بیش از نیمی از یارانه تبدیل به رانت می‌شود و به جیب از ما بهتران می‌رود. به بیان دیگر، خیلی بیشتر از «یارانه پنهان در قیمت»، «رانت پنهان در قیمت» داریم. اگر یارانه، نقدی شود، این رانت از بین می‌رود، بنابراین سهچهارم عواید حاصل از تعادلی کردن قیمت‌ها، به مراتب بیشتر از یارانه پنهانی است که امروز در عمل گیر مردم می‌آید.
خلاصه اینکه ناترازی بخواهیم یا نخواهیم، تعمیق می‌شود و از حدی که گذشت غیرقابل کنترل خواهد شد. شواهد نشان می‌دهد در سال ۱۴۰۰، کسری بودجه بین یک‌سوم تا نیمی از بودجه خواهد بود. خبر خوب اینکه هنوز از حد غیرقابل کنترل نگذشته و با تعادلی کردن قیمت‌ها و پرداخت نقدی سهچهارم عواید آن به مردم، می‌شود ناترازی بودجه را رفع کرد.
البته ناترازی بودجه یکی از دو ریشه تورم است. ریشه دیگر ناترازی نظام بانکی است. نظام بانکی به صرف منصوب کردن مدیران پاکدست اصلاح نمی‌شود. ساختار نظام بانکی در سطح قوانین و ضوابط غلط است. استفاده از تجربه دنیا و اصلاح این ساختار، پیش‌نیاز دیگری برای مهار تورم است.
این‌‌گونه عنوان شده که دولت سیزدهم برای عبور از ابرچالش‌های نفس‌گیر اقتصاد، چهار مسیر پیش‌رو دارد: یا باید با اجرایی کردن برجام و رفع تحریم‌ها دست‌کم 60 میلیارد دلار منابع به اقتصادکشور تزریق کند یا باید تن به جراحی اقتصاد بدهد یا باید جامعه را راضی به ریاضت کند یا اینکه خود را در تله هدایت نقدینگی گرفتار کند. تمرکز این نوشته بر مسیرهای پیش‌روی دولت سیزدهم برای عبور از شرایط دشوار فعلی است.
1- احیای برجام
برجام به پایان رسید و امروز، اگر توافقی با آمریکا حاصل شود، امتیازهای کمتری به دست خواهیم آورد. آمریکا احساس می‌کند به نسبت سال ۹۴، امروز موقعیت برتری در مذاکرات دارد و از این‌رو امتیازات بیشتری طلب می‌کند و امتیازات کمتری می‌دهد. اما ایران می‌داند که برای آمریکا مهم است که برنامه هسته‌ای ایران به بایگانی سپرده شود. بنابراین ایران با تداوم سیاست غنی‌سازی ۶۰درصدی و عدم تمدید نظارت آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، سعی می‌کند به آمریکا فشار وارد کند اما نکته اینجاست که آمریکا می‌داند غنی‌سازی ۶۰درصدی و عدم نظارت بر برنامه هسته‌ای ایران، برای روسیه و چین هم قابل تحمل نیست، پس احتمالاً فکر می‌کند ادامه این روند می‌تواند ایران را در تله «فصل هفتم منشور ملل متحد» گرفتار کند و در این مسیر، اجماع بین‌المللی هم ایجاد خواهد شد. برای همین آمریکا چندان نگران تداوم این روند نیست. به عبارت دیگر، از دید آمریکا، غنی‌سازی سه چهار‌درصدی و دور زدن تحریم‌ها، مشکل آمریکاست، ولی غنی‌سازی ۶۰درصدی و منع دسترسی آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، مشکل همه کشورها از جمله روسیه و چین خواهد بود.
به همین دلیل معتقدم گفتن «نه» صریح در نشست‌های وین و بی‌علاقگی به تداوم مذاکرات، دولت جدید را در دوران انتقال قدرت و شرایط گذار از تیم قبل به تیم جدید با بحران مواجه می‌کند. بنابراین بهتر است تا حد امکان به گزینه «نه» فکر نکنیم. احتمالاً در زمان انتشار این نوشتار، دور هفتم مذاکرات وین در جریان است و طبعاً ما از روند مذاکرات بی اطلاعیم اما به نظر می‌رسد ایران عملاً با دو گزینه مواجه است: یا به توافقی بدتر از برجام ۹۴ تن دهد یا با طرح پیشنهادات جایگزین، مثلاً گام‌های کوچک‌تر و با فاصله بیشتر، عملاً مذاکرات را طولانی‌تر کند. هدف از کش دادن مذاکرات، ایجاد روابط غیردلاری با چین خواهد بود. تیم سیاست خارجه دولت جدید بر این باور است که می‌تواند از طریق ایجاد مناسبات غیردلاری با کشورهای آسیایی، بی‌اعتنا به تحریم‌های آمریکا، هم برنامه هسته‌ای را توسعه دهد و هم تجارت خارجی را پیش برد. پس احتمال دارد در چهار سال آینده، چنین مناسباتی اولویت اول دیپلماسی کشور باشد.
از سویی آمریکا در پی توافقی است که برنامه هسته‌ای ایران را برای مدتی طولانی‌تر از آنچه در توافق ۹۴ پیش‌بینی شد، در صندوقی بایگانی کند و صندوق را در اتاقی امن بگذارد و نظارت‌ها و محدودیت‌ها بر برنامه هسته‌ای ایران را تشدید کند.
در کنار اینها، در میان دیپلمات‌های نزدیک به ابراهیم رئیسی این باور وجود دارد که می‌شود صرفاً از طریق تجارت با آسیا، و از کانال‌های غیردلاری تمام ظرفیت‌های صادراتی کشور را، نفتی و غیرنفتی، فعال کرد. این باور هم پر‌رنگ است که در صورت بسط تجارت ایران با آسیا، آمریکا از سختگیری نسبت به ایران پشیمان می‌شود و در آینده به التماس خواهد افتاد.
با در نظر گرفتن این دو دیدگاه، می‌شود احتمال داد که در وین توافقی حاصل نمی‌شود یا توافقی ضعیف و ناپایدار حاصل خواهد شد که احتمالاً کمتر از یک‌سال دوام خواهد آورد. اگر توافقی حاصل نشود، این احتمال وجود دارد که در چند هفته آینده که شاهد انتقال قدرت هستیم، بازارها گرفتار تلاطم شوند و شاهد افزایش نرخ ارز، طلا و همین‌طور کالاهای قابل تجارت باشیم. این مساله دولت جدید را در گام‌های اول دچار بحران خواهد کرد، دولتی که در شرایط عادی با ابرچالش کسری بودجه، اعتصابات کارگری، رشد بی‌سابقه نقدینگی و شرایط نگران‌کننده سرمایه اجتماعی بعد از انقلاب مواجه است. به همین دلیل ایران باید در دور هفتم مذاکرات، از پاسخ «نه» خودداری کند و به نحوی توپ را در زمین آمریکا بیندازد و مذاکرات را ادامه دهد.
اما اگر توافق ضعیفی حاصل شود، مثلاً در این حد که قدری از ارزهای بلوکه‌شده آزاد شود، به دولت جدید این توان را می‌دهد تا چند ماه جو کشور را با رفاه وارداتی آرام نگه دارد و بر ایجاد کانال‌های غیردلاری با چین و بقیه کشورهای آسیایی متمرکز شود. البته با توجه به تاکید چین بر لزوم تصویب FATF و همچنین نقشی که در جریان برنامه هسته‌ای ایران ایفا کرده، بعید به نظر می‌رسد این کشور با غنی‌سازی ۶۰درصدی و عدم نظارت آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، از تجارت غیردلاری با ایران استقبال کند. همان‌طور که دولت دوازدهم همه تخم‌مرغ‌های خود را در سبد مذاکره با غرب گذاشت، این ریسک وجود دارد که دولت سیزدهم، همه تخم‌مرغ‌هایش را در سبد چین بگذارد. اما بعید است که چین تقابل با آمریکا و تجارت با ایران را انتخاب کند. سیاست خارجی مناسب‌تر برای ایران، برقراری توازن بین همه قوای جهانی، با برقراری روابط فعال و سازنده با کشورهای جهان است.
2- ریاضت اقتصادی
یکی از گزینه‌های پیش‌روی دولت سیزدهم، قانع کردن جامعه به تحمل ریاضت اقتصادی است. اما اتخاذ سیاست‌های ریاضتی در چهار سال آینده، به دلایل زیر بعید است:
یک: در کشوری که 40 سال تورم بالا داشته، تورم 30 تا 40درصدی آنقدر هم در نظر سیاستمداران قبح ندارد.
دو: در کشوری که فقر رو به فزونی است و مشارکت سیاسی مردم رو به کاهش، هیچ سیاستمداری سرمایه اجتماعی کافی برای سخن گفتن از سیاست ریاضتی را ندارد.
سه: یکی از الزامات سیاست ریاضتی کاهش حقوق کارمندان دولت است، اعم از معلم، پزشک، پرستار، پلیس و غیره. که چنین امکانی در حال حاضر مهیا نیست و احتمال جدی برای سناریوی ریاضتی وجود ندارد. با این توضیح به نظر می‌رسد سناریوی ریاضت اقتصادی کنار گذاشته شود و در مقابل، با اجرای سیاست رایج اغلب دولت‌ها تحت برند جدید «هدایت نقدینگی» یا «هدایت اعتبار» شاهد افزایش تسهیلات تکلیفی و تسریع رشد نقدینگی باشیم. تیم جدید به نظام بانکی انتقاد دارد و معتقد است با مدیریت صحیح اعتبارات بانکی می‌شود به تولید کشور رونق داد. تسلط مدیریت دولتی بر تسهیلات و اعتبارات بانکی، عموماً به افزایش اعطای اعتبارات، افزایش فساد در اعطای اعتبارات و متعاقباً افزایش رشد نقدینگی منجر می‌شود، نه سیاست ریاضتی.
3- گرفتاری در تله نقدینگی
از حیث ادبیات علم اقتصاد، تعبیر «هدایت نقدینگی» بی‌معنی است. منتها فارغ از معنی علمی کلمه، باید دید سیاستمدار چنین تعبیری را به چه منظور به کار می‌برد. به نظر می‌آید آنچه مدنظر دولت سیزدهم قرار گرفته، بسته‌ای است متشکل از چند سیاست:
یک: وضع مالیات بر مبادله دارایی‌های سرمایه‌ای غیرمولد مثل طلا، ارز، ملک، زمین و غیره با هدف مقابله با سفته‌بازی.
دو: تشویق به سهامی عام شدن شرکت‌های سهامی خاص.
سه: در نظر گرفتن مشوق برای بانک‌هایی که به پروژه‌های مدنظر دولت اعتبار می‌دهند. این همان تسهیلات تکلیفی است ولی با ظاهری آراسته‌تر و محترمانه‌تر.
وقتی دولت با شوک‌های سیاستی -چه سیاست پولی، چه سیاست خارجی چه هر نوع سیاست دیگری- «سود تنظیم‌شده به ریسک» یک کلاس از دارایی‌ها را با تغییر جدی مواجه می‌کند، طبعاً دارایی‌های خود را با این «سود تنظیم‌شده به ریسک» جدید هماهنگ می‌کنند. در این هماهنگی جدید، در یک دوره زمانی کوتاه، معاملات بسیاری توام با تغییر قیمت رخ می‌دهد تا بازار به تعادل برسد. با شوک سیاستی بعدی، همین داستان تکرار می‌شود. در اینجا معامله‌گران سوء‌نیت، خباثت یا انگیزه بدی ندارند که بخواهیم آنها را با مالیات متنبه کنیم. ریشه مشکل در این است که حکمرانی ناکاراست و سیاستگذاری بی‌ثبات. در این حالت، قیمت کلاس‌های دارایی مختلف پیوسته در نوسان است و بازار ناگزیر از واکنش نشان دادن به سیاستگذاران بی‌ثبات. پس اولین مولفه بسته «هدایت نقدینگی» صرفاً با افزایش هزینه تبادل، بهینگی تخصیص را کاهش می‌دهد و دوره زمانی تا رسیدن قیمت‌ها به تعادل را بالا می‌برد، اما نفعی برای تولید ندارد.
سهامی عام شدن شرکت‌های سهامی خاص اگرچه شفافیت اقتصاد را افزایش می‌دهد، اما بدون انتشار سهام جدید در بازار اولیه، منابعی وارد ترازنامه بنگاه‌ها نمی‌کند بلکه صرفاً حقوق سهامداری را بین افراد دست‌به‌دست می‌کند.
تجربه تسهیلات تکلیفی هم آنقدر در کشور شناخته شده است که تبعاتش نیازی به توضیح ندارد. آراسته و محترمانه کردن تسهیلات تکلیفی، چیزی از تبعات مخرب آن بر اقتصاد، فساد سیستمی و رشد نقدینگی کم نمی‌کند.
4- اصلاحات ساختاری
معیشت مردم با مشکل مواجه است، و برعکس تصور رایج، مشکل معیشتی ریشه در فساد مدیران ندارد. فساد مشهود، خود معلول سیاست‌های غلط است. اما کاملاً طبیعی است که از یک حکمرانی اقتصادی معیوب، سیاستگذاری اقتصادی صحیح حاصل نمی‌شود. بنابراین به جای تاکید بر اصلاح سیاستگذاری اقتصادی، باید بر اصلاح حکمرانی اقتصادی تاکید کرد. حکمرانی که درست شد، سیاستگذاری اصلاح می‌شود و به‌تبع آن، فساد کاهش پیدا می‌کند و معیشت مردم بهتر می‌شود.
برای تبیین وضعیت کنونی حکمرانی اقتصادی، شخصی را تصور کنید که از بیست‌سالگی درگیر سخت‌ترین فعالیت‌های نظامی و امنیتی در نهادهای مختلف بوده است. بیست‌سالی به همین منوال کار کرده و با ابزارها، الزامات و اقتضائات این حوزه آشنا شده است. حالا به این نتیجه رسیده که به خاطر رشد و توسعه کشور، باید خود را وقف «کار اقتصادی» کرده و جهادگرانه به مردم خدمت کند. در نظر داشته باشید که او واقعاً آدم صادق و سالمی است و هیچ منفعت شخصی هم ندارد.
وقتی چنین مدیرانی از «کار اقتصادی» سخن می‌گویند، منظورشان کار مدیریتی-اجرایی-عمرانی است، نه سیاستگذاری بودجه‌ای یا پولی. منظورشان از «اقتصاد» همان مفهومی نیست که اقتصاددانان و علمای اقتصاد مدنظر دارند. پس طبعاً پس از قرار گرفتن در رأس یک نهاد، سازمان یا بنگاه دولتی، این تیپ مدیران تلاش می‌کنند تا حداکثر ممکن بودجه و تسهیلات تکلیفی را اخذ کنند و تا منابع وجود داشته باشد، پرقدرت کار می‌کنند.
اما همین که اقتصاد با یک شوک برون‌زا (exogenous shock) مواجه شود، این تیپ مدیران ناخودآگاه گارد دفاعی می‌گیرند و جعبه ابزار قدیم خود را باز می‌کنند که در آن انواع ابزارهای امنیتی و نظامی وجود دارد.
اینکه رویکرد اغلب مدیران ما در شرایط عادی، ارزپاشی و سرکوب نرخ ارز است، و واکنش آنها به بحران، چندنرخی کردن و اعمال محدودیت، به نگاه خاص آنها به مقوله اقتصاد برمی‌گردد. رصد اتفاقات در سطح خرد، مدیریت تحولات و مسلط شدن بر تبادلات و تراکنش‌های اقتصادی، واکنش غریزی یک شخص امنیتی به بحران اقتصادی است، واکنشی که بازارها را متلاطم‌تر می‌کند و اقتصاد را بحرانی‌تر.
چه باید کرد؟
برای مقایسه، وضعیت آمریکا را تصور کنید. وقتی اتفاقی مثل نیمه دی ۱۳۹۹ رخ می‌دهد و چند صد نفر از دیوار کنگره بالا می‌روند، یک پرونده امنیتی شکل می‌گیرد و دستگیری و برخورد با معترضان توسط امنیتی‌ها پیگیری می‌شود. اما وقتی بحرانی مثل بحران مالی سال ۲۰۰۸ رخ می‌دهد، پرونده‌ای اقتصادی گشوده و به نهادهای اقتصادی و اقتصاددانان سپرده می‌شود. یعنی در ساختار حکمرانی این کشور، عرصه اقتصادی، امنیتی، سیاسی، و نظامی مشخص است و حد‌و‌مرزها معلوم. در ساختار حکمرانی که حدود و ثغور عرصه‌های امنیتی و اقتصادی مشخص نباشد، افرادی وارد حوزه اقتصاد می‌شوند که قادر به حل مشکلات نیستند و در نهایت نه امنیت برقرار می‌شود و نه اقتصاد رشد می‌کند. اما همین‌که حکمرانی درست تشخیص دهد که کدام گره را باید به دست افراد امنیتی باز کند و کدام گره را باید به اقتصاددانان بسپارد، گام بزرگی در جهت اتخاذ سیاست‌های درست برمی‌دارد. چنین جامعه‌ای هم امنیت دارد و هم رشد و توسعه اقتصادی.
ما در سطح حکمرانی مشکل داریم و تا حکمرانی اصلاح نشود، انتظار سیاستگذاری صحیح اقتصادی، خطاست. اما یک لایه عمیق‌تر که تحلیل کنیم، می‌بینیم تا فرق امنیت نظامی، با امنیت اجتماعی، با امنیت غذایی فهمیده نشود و تفاوت فاحش اقتضائات تحقق این اشکال مختلف امنیت درک نشود، کاستی‌های حکمرانی پذیرفته نمی‌شود و در بر همین پاشنه می‌چرخد.
اگر بپذیریم علت مزمن شدن سیاستگذاری اقتصادی نادرست، حکمرانی اقتصادی معیوب است، اصلاح حکمرانی اقتصادی در اولویت است. اصلاح حکمرانی اقتصادی، یک فرمانده اقتصادی لازم دارد که خود در سازمان برنامه پشت سکان اقتصاد کشور قرار گیرد و هماهنگ با تیم اقتصادی در سایر وزارتخانه‌ها و نهادهای اقتصادی کشور، دست به یک جراحی عمیق در حکمرانی اقتصادی کشور بزند. این البته به معنی بازنویسی قوانین و ضوابط موجود، تغییر دادن مناسبات بین نهادهای اقتصادی، ایجاد تیم‌های کارشناسی جدید، تغییر در ساختار بازارهای موجود، ایجاد بازارهای جدید و سیاستگذاری متفاوت از گذشته است.
رئیس‌جمهوری که بینش اقتصادی و جسارت دوراندیشی داشته باشد، می‌تواند فرمانده لایق را شناسایی کند و امور را به او بسپرد. برعکس رئیس‌جمهوری که بینش اقتصادی نداشته باشد، آگاه از ضعفش در فهم مهم‌ترین مساله کشور و ترسان از اینکه کنترل امور از دستش خارج شود، به دنبال «بله‌قربان‌گو»ها خواهد بود و «بله‌قربان‌گو»ترین اطرافیانش را در سازمان برنامه خواهد نشاند. این مساله در کشور ما مسبوق به سابقه است. البته منصفانه نیست که درباره دولت سیزدهم پیش‌داوری کنیم پس بهتر است منتظر بمانیم تا ترکیب تیم جدید مشخص شود.
