فازهای اصلاحی
بررسی ریشه‌های ناکامی سیاستگذاری پولی در اقتصاد ایران
بانک‌های مرکزی باید همزمان با حفظ بهره‌وری از ظرفیت‌های اقتصادی در حداکثر سطح پایدار خودشان، در بلندمدت، بی‌ثباتی قیمتی و بی‌ثباتی بانکی را به حداقل برسانند.
بانک‌های مرکزی باید همزمان با حفظ بهره‌وری از ظرفیت‌های اقتصادی در حداکثر سطح پایدار خودشان، در بلندمدت، بی‌ثباتی قیمتی و بی‌ثباتی بانکی را به حداقل برسانند. چرا باید چنین جایگاهی را برای بانک‌های مرکزی قائل شویم؟ برای پاسخ به این سوال باید به آغاز شکل‌گیری اقتصاد نوین در جهان برگردیم. به این نکته توجه کنید که پول برای تسهیل تبادل کالا ساخته شد تا جایگزین تهاتر شود. پول هزینه مبادلات را کاهش می‌داد و بهینگی اقتصاد را افزایش می‌داد. اما بعد پول به ابزار سرمایه‌گذاری و پس‌انداز تبدیل شد. همین مساله به ظاهر ساده پول را تبدیل به اختراعی خارق‌العاده و پیچیده کرد. کارکرد سرمایه‌گذاری پول باعث شد نهادهای مالی مانند بانک شکل گیرند و ترازنامه نظام بانکی مسوولیت خلق و امحای پول را بر عهده گیرد.
برای اینکه پول به ابزاری تبدیل شود که کارکردی اقتصادی داشته باشد، باید دو ویژگی مهم پیدا می‌کرد. ویژگی اول اینکه باید پول تنها راه پرداخت مالیات و عوارض دولتی باشد. یعنی هرگونه تعامل مالی با دولت فقط با پول صورت گیرد. ویژگی دوم اینکه پول باید نسبت به کالا و خدمات واقعی اقتصاد، ارزش باثباتی داشته باشد. لازمه آن هم این است که سرعت خلق در ترازنامه نظام بانکی با سرعت خلق ارزش افزوده در بخش واقعی اقتصاد تناسب داشته باشد. بدین منظور سیاستگذاری پولی به وجود آمد و لازمه آن نهادسازی بود که منجر به شکل‌گیری بانک مرکزی شد. این نهاد مالی وقتی بتواند سرعت خلق نقدینگی را در سطحی حفظ کند که به نسبت سرعت خلق ارزش‌افزوده در اقتصاد در بلندمدت تقریباً دو درصد بیشتر باشد، تورمی در حدود دو درصد محقق خواهد کرد. در این وضعیت می‌گوییم آن بانک مرکزی موفق شده سیاستگذاری پولی درستی را اجرا کند.
اما کار به همین‌جا ختم نمی‌شود. مهار تورم می‌تواند به بی‌ثباتی نظام بانکی منجر شود. اگر حاضر باشیم هر میزان تورم را بپذیریم، هراس بانکی به طور کلی منتفی می‌شود چراکه می‌توان با اضافه‌برداشت از منابع بانک مرکزی این اطمینان را ایجاد کرد که همه بانک‌ها به اندازه کافی دسترسی به پول دارند و مشکل‌دار نمی‌شوند. یعنی هرچقدر آهنگ نکول افزایش پیدا کند، طرف سمت چپ ترازنامه بانک‌ها با اضافه‌برداشت از پول پرقدرت بانک مرکزی بیشتر تامین می‌شود که در نهایت به تورم تبدیل می‌شود. نکته اینجاست که میان تورم و بی‌ثباتی نظام بانکی بده‌بستان وجود دارد. پس اگر نسبت به پذیرش تورم مشکلی نداشته باشیم، همواره می‌توانیم بر هر میزانی از ریسک هراس بانکی غالب شویم اما اگر نخواهیم تورم بالا را بپذیریم و بر دو درصد شدنش اصرار داشته باشیم به طور طبیعی ریسک هراس بانکی ایجاد می‌شود. هراس بانکی مساله خطرناکی است چراکه عوارض اجتماعی جبران‌ناپذیری دارد و می‌تواند ساختار سیاسی یک کشور را تهدید کند. به همین علت نهادی که می‌خواهد جلوی تورم را بگیرد باید با یک چشم دیگر بر ریسک ترازنامه نظام بانکی نظارت و از به وجود آمدن هراس بانکی جلوگیری کند تا بنا به ملاحظات سیاسی و اجتماعی ناگزیر نشود تورم بالا را بپذیرد.
این مقدمه را شرح دادم تا به این نتیجه برسیم که چرا به نهادی نیاز داریم که در نظام بانکی همزمان با حفظ بهره‌وری از ظرفیت منابع انسانی و سرمایه‌ای اقتصاد در حداکثر سطح پایدار خودشان در بلندمدت، بتواند اقتصادمان را به ثبات قیمتی و ثبات نظام بانکی برساند.
پاس‌کننده چک‌ها
نهاد بانک مرکزی در ایران به جای سیاستگذاری پولی و نظارتی، بیشتر ترازکننده دفترکل دولت، بانک‌ها، موسسات مالی غیرمجاز و بعضاً نهادهای حاکمیتی است. به عبارتی به آن به عنوان پاس‌کننده چک‌ها نگاه می‌شود. نقطه آغاز این نوع نگاه به بانک مرکزی به فروش نفت برای تامین درآمدهای دولت برمی‌گردد. یعنی دولت نفت را می‌فروشد و در مقابل ارز می‌گیرد. حالا باید ارز نفتی را به ریال تبدیل کند. مسوول این کار بانک مرکزی است. دولت در بودجه سالانه تصویب می‌کند نفت را به چه قیمتی بفروشد و برحسب آن میزان درآمد خود را تعیین می‌کند و بر مبنای آن باید بانک مرکزی ریال مورد نیاز دولت را بدون هیچ ملاحظه‌ای تامین کند.
در نتیجه بانک مرکزی مسوول می‌شود که چک‌های ریالی دولت را پاس کند. اما مساله به همین‌جا ختم نمی‌شود. پاس کردن چک‌ها دو وجه مختلف دارد. ارز نفتی یک وجه آن بود. اما وجه دیگر از جایی آغاز می‌شود که باید بانک مرکزی مابه‌التفاوت مداخله‌های قیمتی دولت را جبران کند. دولت در بازار دخالت و قیمت تعیین می‌کند؛ از قیمت نان گرفته تا نرخ سود بانکی و قیمت دلار. سیاست حمایتی دولت از کانال قیمت صورت می‌پذیرد. به طور کلی حمایت از اقشار ضعیف به دو صورت می‌تواند انجام شود. یک روش آن است که دولت پولی را که در قالب مالیات یا درآمد ارزی به دست‌آورده در جامعه توزیع کند؛ یعنی از سمت تقاضا برای محصولات و به ویژه کالاهای اساسی سیاست حمایتی اعمال می‌کند. روش دیگر این است که از سمت عرضه و ابزار قیمتی این سیاست را اجرا می‌کند. یعنی در بازار مداخله می‌کند و قیمت کالاها و خدمات را پایین نگه می‌دارد تا بخش ضعیف جامعه استطاعت خرید داشته باشند. دولت ما سیاست حمایتی را مطابق روش دوم از سمت عرضه انجام می‌دهد. اما عملاً ورای حمایت از نیازمندان، از طریق سیاست‌های پوپولیستی برای خود محبوبیت کسب می‌کند. شما می‌بینید هنگام انتخابات قیمت‌ها چقدر برای دولت مهم می‌شوند و به هیچ عنوان اجازه اصلاحات قیمتی نمی‌دهند. دولت یا از هزینه‌های این اقدام غافل است یا اینکه نمی‌خواهد به این مقوله توجه کند چون نفع کوتاه‌مدت یعنی کسب محبوبیت برایش مهم‌تر است. از طرفی هم خیال دولت از تامین هزینه سیاست‌های پوپولیستی راحت است چون می‌داند بانک مرکزی چک‌ها را پاس خواهد کرد. این نگاه که بانک مرکزی مسوول پاس کردن چک‌هاست باعث می‌شود که اصلاً نقش اصلی بانک مرکزی در تنظیم سیاست‌ها نادیده گرفته شود. فرقی ندارد رئیس‌کل بانک مرکزی چه کسی است. دولت بانک مرکزی را به مثابه بانک خود می‌بیند و انتظار دارد هر چکی می‌کشد این نهاد آن را پاس کند. توان پاس کردن چک قدرت فوق‌العاده‌ای است که باعث می‌شود دولت اجازه ندهد این نهاد استقلال پیدا کند. بحث استقلال بانک مرکزی که اقتصاددانان مطرح می‌کنند در واقع استقلال از ملاحظات انتخاباتی سیاستمدار است، تا انگیزه کشیدن چک‌های پوپولیستی در دولت از بین برود.
پیش‌نیازهای استقلال بانک مرکزی
برای تحقق استقلال بانک مرکزی باید پیش‌نیازهایی داشته باشیم. نمی‌توانیم قانون بنویسیم که بانک مرکزی مستقل باش و بر حسب آن قانون انتظار داشته باشیم این اتفاق سریعاً رخ دهد. ابتدا دولت باید بپذیرد قیمت، ترازکننده بازار باشد. چون هرقدر دولت بخواهد قیمت را تعیین کند، از آن طرف نیاز پیدا می‌کنیم که بانک مرکزی چک‌ها را پاس کند. پس باید کاملاً این نگاه به بانک مرکزی را با جایگزینی قیمت برای تراز کردن بازار، تغییر دهیم. البته این مساله مطرح است که اگر دولت نگاه خود را نسبت به بانک مرکزی اصلاح نکند آن‌وقت تکلیف سیاست‌های حمایتی چه خواهد شد؟ با توجه به میزان فقری که ما در جامعه‌مان داریم دولت‌ها در برابر این کار موضع می‌گیرند. اما راهکار این است که سیاست‌های حمایتی را به سمت تقاضا ببریم و بعد قیمت‌ها را آزاد کنیم و سپس برای مستقل کردن بانک مرکزی آماده شویم.
تعیین نرخ سود بانکی
در شرایط کنونی بانک مرکزی چون ترازکننده دفترکل دولت شده است دائماً چک‌های دولت را پاس می‌کند. از این‌رو مستقیم یا غیرمستقیم ناگزیر است پایه پولی را افزایش دهد، بدون لحاظ کردن ثبات قیمتی یا اقتضائات نظام بانکی. افزایش پایه پولی بی‌حساب باشد، تورم بی‌حساب ایجاد می‌کند. بعد بانک مرکزی باید آثار تورمی آن را مدیریت کند. بنابراین بانک مرکزی تصمیم می‌گیرد سرعت گردش پول را در اقتصاد پایین بیاورد. مثال آن سیاست افزایش نرخ سود است. در اینجا بانک مرکزی تصمیم می‌گیرد نرخ سود سپرده‌های بلندمدت را افزایش دهد تا از این طریق سرعت گردش پول را مهار کند. در کوتاه‌مدت با انجام این کار موفق خواهد شد، اما در بلندمدت عملاً کاری که می‌کند با تعیین نرخ سود سپرده‌های بلندمدت در واقع سرعت خلق نقدینگی را مشخص می‌کند. افزایش سرعت رشد خلق نقدینگی هم در آینده تورم ایجاد می‌کند. در حال حاضر دو تفاوت کلیدی میان تعیین نرخ سود بانکی در بانک مرکزی ایران و بانک‌های مرکزی دنیا وجود دارد. تفاوت اول این است که در دنیا یک شبه‌بازار بین‌بانکی نرخ سود را هدف‌گذاری می‌کند، اما در ایران بانک مرکزی نرخ سود یک‌ساله را تعیین می‌کند. آنها نرخ سود سپرده‌های بلندمدت را به رقابت بازار می‌سپارند. تفاوت دوم نیز این است که در بانک‌های مرکزی دنیا، نرخ سود هدف‌گذاری‌شده با شیوه دستوری تعیین نمی‌شود بلکه با سازوکار عرضه و تقاضای اوراق محقق می‌شود. اما در ایران نرخ سود با روش دستوری و ابلاغیه از سوی شورای پول و اعتبار تعیین می‌شود. این دو تفاوت به خوبی نشان می‌دهد جنس سیاستگذاری پولی در بانک مرکزی کشورمان در اقتصادهای توسعه‌یافته وجود ندارد. سیاستگذاری پولی ما عملاً سرعت رشد نقدینگی را به نظام بانکی دیکته می‌کند.
اگر نرخ سود بانکی با همین روش ابلاغی-دستوری کاهش یابد، سرعت گردش پول بالا می‌رود و نقدینگی به سمت دارایی‌های غیرمولد سوق پیدا می‌کند. چون بانک مرکزی به عنوان ابزار ضدتورمی، قیمت ارز را ابلاغی-دستوری تعیین می‌کند و با استفاده از ارز نفتی هم سعی دارد به هر شکلی قیمت‌ها را ثابت نگه دارد. زمانی که سرعت رشد نقدینگی بالا می‌رود دیگر نمی‌توان پول را در بانک نگه داشت و به سمت بازارهای غیرمولد به ویژه بازار ارز هجوم می‌آورد. چون قیمت ارز ارزان است و سود انتظاری بالایی را می‌دهد. در نتیجه نقدینگی بالا بر اثر سیاست‌های ناکارآمد باعث تسریع در وقوع جهش ارزی می‌شود. بر اثر بروز این اتفاق، ناگهان نقطه تعادلی اقتصاد جابه‌جا می‌شود و هزینه‌های بسیار بالایی را به کل اقتصاد کشور تحمیل می‌کند. ریشه این مساله هم به این برمی‌گردد که دولت سیاست‌های حمایتی خود را در سمت عرضه صورت می‌دهد. دولت برای تحقق اهدافش و کسب محبوبیت در میان مردم قیمت‌ها را ثابت نگه می‌دارد و بار هزینه‌هایی را که تراشیده به گردن بانک مرکزی می‌اندازد، در نتیجه وضعیت فعلی اقتصاد کشور را رقم زده است.
پیش‌شرط آزادسازی نرخ سود بانکی
برای آزادسازی نرخ سود سپرده، ابتدا باید مقدمات آن در نظام بانکی و اقتصاد ایران فراهم شود. نرخ سود سپرده را در یک نظام بانکی سالم می‌توان آزاد کرد. آنچه ما در ایران آن را «بانک» نام‌گذاری کرده‌ایم تنها در ظاهر امر است. به عبارت دیگر ما فقط اصطلاح بانک را به کار می‌بریم اما بانک به معنی واقعی کلمه در کشور نداریم. بانک‌های ایرانی به مثابه بانک واقعی به مفهوم نوین نیستند. یکی از دلایل آن به مساله ذخیره‌گیری برمی‌گردد. یک بانک نوین باید با توجه به تسهیلاتی که اعطا می‌کند، ذخیره‌گیری انجام دهد؛ به این معنا که آن بانک باید بپذیرد که هر وامی که اعطا می‌کند احتمال دارد اقساط آن بازپرداخت نشود و بانک نتواند سود یا حتی اصل سرمایه‌ای را که تسهیلات داده دریافت کند. وقتی این مساله را قبول کند در همان زمان اعطای تسهیلات متناسب با احتمال اینکه این تسهیلات نکول شود، پولی را ذخیره‌گیری می‌کند و به صورت دارایی منفی روی ترازنامه‌اش می‌گذارد. با این روش، در صورت نکول بر تسهیلات، بانک از محل ذخیره حقوق سپرده‌گذاران را ایفا می‌کند. ذخیره‌گیری متناسب با نکول یک مساله معمولی و حداقلی است که در کل نظام بانکی دنیا وجود دارد اما ما در بانک‌های ایرانی چنین چیزی را نمی‌بینیم. وقتی حتی معمولی‌ترین مساله در بانکداری را رعایت نمی‌کنیم، نمی‌توانیم بگوییم که ما در ایران بانک به مفهوم واقعی و نوین داریم. اگر خلأهایی را که باعث می‌شود ما در کشور بانک به مفهوم نوین نداشته باشیم از میان ببریم و از بانک‌های سالم برخوردار شویم آن‌وقت کار صحیح در مرحله بعد این است که آزادسازی نرخ سود سپرده‌های بانکی را انجام دهیم.
فازهای اصلاح سیاستگذاری
برای رفع مشکلات نظام بانکی در سه فاز مختلف به اصلاح نیاز داریم. در فاز اول سیاستگذاری ارزی باید اصلاح شود تا دارایی‌های غیرمولد رقیب نظام بانکی و بازار سرمایه‌مان نباشند. فاز دوم اصلاح سیاستگذاری نظارتی است. در مسیر نظارتی باید به سمت جا انداختن بحث ذخیره‌گیری در زمان اعطای تسهیلات متناسب با احتمال نکول حرکت کنیم. در فاز سوم نیز سیاستگذاری پولی باید مورد بازنگری قرار گیرد. یعنی سیاستگذاری دستوری برای تعیین نرخ سود سپرده بلندمدت در نقطه یک‌ساله از بین برود و عملیات بازار باز جایگزین شود. عملیات بازار باز سیاستگذاری است که در انتهای سمت چپ در کوتاه‌مدت‌ترین نقطه ساختار زمانی نرخ بهره تحقق پیدا می‌کند. اجرایی کردن آن هم با عرضه و تقاضای اوراق دولتی محقق می‌شود.
هرکدام از این سه فاز برای انجام اصلاحات به الزاماتی نیاز دارند. اولین و مهم‌ترین الزام تک‌نرخی کردن ارز در سطح تعادلی بازار است. حتی نباید قیمت ارز کالاهای اساسی را استثنا کنیم. علت چیست؟ وارد کردنشان با ارز دولتی به معنی نابود کردن ظرفیت تولید در داخل کشور است. اگر کالاهای اساسی برای امنیت ملی کشور ارزش استراتژیک دارند، به‌خصوص در کشور تحریم‌پذیری مثل کشور ما، ظرفیت تولید داخل باید حفظ شود. الزام بعدی تفکیک سیاستگذاری ارزی از سایر سیاستگذاری‌ها (سیاستگذاری بودجه و سیاستگذاری پولی) است. قیمت ارز در اقتصاد ایران از سوی دولت تعیین می‌شود. یعنی سیاستگذار بودجه‌ای تصمیم می‌گیرد در بودجه نرخ دلار چقدر باشد و بر مبنای آن تصمیم‌گیری می‌کند. تفکیک سیاستگذاری ارزی از سیاستگذاری پولی به این معناست که ارز نفتی نباید در دست بانک مرکزی باشد. یک نهاد سومی لازم داریم که ارز نفتی (ارز دولتی) تماماً وارد آن شود. در حالی که بخش خصوصی (صادرکننده و واردکننده) در بازار برای خرید و فروش ارز رقابت می‌کند نهادی که ارز نفتی در اختیارش است با هدف مشخصی که منطقاً می‌تواند حداکثرسازی صادرات تجدیدپذیرها باشد، آن ارزها را به شکل تسهیلات ارزی یا فروش در بازار عرضه کند. اگر ارز نفتی دست بانک مرکزی باشد، هرجا بانک مرکزی در مهار سرعت رشد نقدینگی ناموفق باشد، برای اینکه به هدف تورمی خود دست پیدا کند به سرکوب ارزی اقدام می‌کند تا از محل واردات بر روی ناتوانی‌اش پوشش بگذارد. در مجموع برای اصلاح سیاست‌های ارزی باید دو کار انجام دهیم؛ یکی تک‌نرخی کردن و دیگری تفکیک سیاستگذاری ارزی از سیاستگذاری پولی و بودجه‌ای. در واقع اقتصاد ایران به حکمرانی ارزی نیاز دارد تا تفکیک سیاستگذاری ارزی از سایر سیاستگذاری‌ها محقق شود.
الزامات اصلاح سیاستگذاری پولی
موضوع بعدی الزامات اصلاح سیاستگذاری پولی و اجرای عملیات بازار باز است. در این زمینه باید به سه الزام توجه کنیم.
الزام اول تعمیق بازار دیون دولتی است. مثلاً فرض کنید در یک روز سیاستگذار پولی با توجه به نرخ بهره در بازار بین‌بانکی و هدفی که دارد به این نتیجه می‌رسد که باید X میلیارد تومان نقدینگی وارد بازار کند. به این معنی که باید X میلیارد تومان اوراق قرضه دولتی خریداری کند. برای تحقق چنین هدفی باید حجم معاملات بازار بیش از X میلیارد تومان باشد، در غیر این صورت بازار کشش عرضه کردن آن میزان اوراق به بانک مرکزی را نخواهد داشت. این مثال را بیان کردم تا چگونگی عملیات بازار باز از سوی بانک مرکزی و مفهوم عمق دادن به بازار دیون دولتی مشخص شود. بنابراین میزان اوراقی که در بازار موجود است و دست‌به‌دست می‌شود باید بیش از آن مقداری باشد که بانک مرکزی به طور روزانه می‌خواهد معامله کند تا زمانی که بانک مرکزی عملیات بازار باز را انجام می‌دهد تلاطم‌های شدیدی را ایجاد نکند. الزام دوم نظم دادن به بازار دیون دولتی است. در مورد این الزام سه نکته حائز اهمیت است.
نکته اول، دولت‌ها در دیون دولتی، توزیع بهینه سررسیدها در افق‌های مختلف را دارند. داشتن یک توزیع بهینه و منتقل کردن آن به بازار از طریق سیاست ارتباطی مناسب، باعث نظم‌دهی به بازار اوراق دولتی می‌شود.
نکته دوم، برای اینکه بتوان این توزیع را به طور ایستا در طول زمان حفظ کرد دولت باید تقویمی از حراجی اوراق داشته باشد. یعنی مشخص باشد در طول دو سال آینده در چه روزی چه تعداد اوراق قرار است منتقل شود. مثلاً خزانه‌داری آمریکا چنین تقویمی را دارد. دقیقاً مشخص است که چه روزهایی حراجی اوراق یک‌ماهه، سه‌ماهه، شش‌ماهه یا یک‌ساله و... انجام می‌شود، اگرچه میزان اوراق منتشره مشخص نیست. این تقویم هم به عملکرد خزانه‌داری در انتشار اوراق نظم می‌دهد و هم تکلیف بازار را مشخص می‌کند.
نکته سوم، میزان بدهی دولت در طول زمان بالا می‌رود، به تناسب آن حجم اوراق بالا می‌رود و کسری بودجه محقق می‌شود. به همین دلیل این مسیر باید پیش‌بینی‌پذیر باشد تا اعتماد عموم جامعه نسبت به خرید اوراق دولتی کاهش پیدا نکند. پیش‌بینی مستلزم آن است که دولت گزارش‌های مناسبی از وضعیت هزینه و درآمدهایش ارائه دهد؛ البته درآمدهایی که واقعاً می‌تواند محقق شود. دولت باید این گزارش‌ها را به طور مکرر به بازار منتقل کند، در این صورت بازار آمادگی جذب اوراق جدید را خواهد داشت.
الزام سوم «تسلسل» است. یعنی دولت دو روز قبل از هر سررسیدی باید حراجی اوراق جدیدی را اعلام کند. وجود این حراجی باعث می‌شود که دولت بتواند تامین مالی کند تا اوراق قبلی را بفروشد؛ یعنی به اصطلاح این اوراق را roll over می‌کند. این تسلسل باید در تقویم حراجی‌ها دیده شود چراکه از این جهت به بازار نظم و از آن مهم‌تر به بازار اطمینان می‌دهد. دولت چون همواره حراج اوراق قبل از سررسید دارد، می‌تواند پول را در سررسید بدهد و هیچ‌وقت مشکل نقدینگی نخواهد داشت.
