ریشه ناکارآمدی‌ها
چرا بازسازی نظام اداری یک ضرورت است؟
نزدیک به چهار دهه از پیروزی انقلاب اسلامی ایران می‌گذرد. برای پیروزی انقلاب و استقرار جمهوری اسلامی، مردم ایران بسیار فداکاری کردند.
نزدیک به چهار دهه از پیروزی انقلاب اسلامی ایران می‌گذرد. برای پیروزی انقلاب و استقرار جمهوری اسلامی، مردم ایران بسیار فداکاری کردند. انسان‌های بزرگ و شریفی در این راه به شهادت رسیدند یا دچار نقص عضو شدند. هزینه‌های مادی و معنوی بسیار زیادی را ملت ایران و خانواده‌های شریف و بزرگواری در جهت کسب استقلال، آزادی و جمهوری اسلامی متحمل شدند. در نتیجه این تلاش‌ها، کشور استقلال خود را در تصمیم‌گیری و سیاستگذاری کسب کرد. علاوه بر دستاورد بزرگ استقلال، انقلاب دستاوردهای مهم دیگری در برخی زمینه‌های علمی و تکنولوژی داشته است. ولیکن با توجه به هزینه زیادی که ملت برای انقلاب پرداخت کرده و امیدهای زیادی که به آن داشته است، لازم است عملکرد ایران طی چهار دهه گذشته به اجمال مرور شود و نارسایی‌ها و ضعف‌ها مورد بررسی و تحلیل قرار گیرد و راه‌های بهبود و اصلاح عملکرد پیشنهاد شود. در واقع راه پیشرفت و استمرار انقلاب و نظام برآمده از آن، ارزیابی و تحلیل عملکرد نظام و یافتن راه‌های اصلاح و تقویت آن است.
در دهه 1360 ایران درگیر جنگ تحمیلی و طولانی با عراق بود. در آن سال‌ها نمی‌توان انتظار عملکرد درخشانی را در اقتصاد داشت. ولی بعد از جنگ و از آغاز دهه 70 می‌توان عملکرد اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی ایران را در مقایسه با سایر کشورها مورد ارزیابی قرار داد.
طی سال‌های 1371 تا 1390 متوسط نرخ تورم در ایران 9 /18 درصد در سال بوده است. این در حالی است که تورم در بیشتر کشورها مهار شده و به زیر پنج درصد در سال رسیده است. وجود تورم در اقتصاد پیامدهای ناگوار زیادی نظیر افزایش فاصله بین افراد ثروتمند و فقیر، کاهش سرمایه‌گذاری تولیدی و عدم اطمینان نسبت به ثبات اقتصادی، افزایش سفته‌بازی و کم‌فروغ شدن فعالیت‌های تولیدی دارد.
طی همان سال‌ها متوسط نرخ بیکاری بر اساس آمارهای رسمی کشور 12 درصد بوده است. 12 درصد نرخ بیکاری بالایی است. در اقتصادهای موفق نرخ بیکاری به کمتر از پنج درصد می‌رسد. بیکاری بالا نیز عوارض ناخوشایندی دارد. افراد بیکار دچار لغزش‌های اخلاقی، افسردگی، اعتیاد و رفتارهای ناهنجار اجتماعی می‌شوند. مهم‌تر از پیامدهای مزبور، ظرفیت انسانی افراد بیکار هدر می‌رود.
از نظر توزیع درآمد و عدالت اقتصادی نیز عملکرد کشور خوب نبوده است. ضریب جینی معرف توزیع درآمد در جامعه است. ضریب جینی مساوی صفر معرف توزیع کاملاً برابر درآمد بین افراد جامعه است و هر چقدر ضریب جینی بزرگ‌تر و به یک نزدیک‌تر شود معرف توزیع نابرابرتر است. در سال‌های گذشته ضریب جینی در ایران بین 38 تا 42 درصد بوده است که از همه کشورهای اروپایی با نظام سرمایه‌داری بیشتر بوده که نشانه توزیع نابرابرتر درآمد در ایران نسبت به کشورهای مزبور است. جدول شماره 1 ضریب جینی چند کشور را در سال 1390 نشان می‌دهد. توزیع درآمد در ایران فقط کمی بهتر از آمریکا و بسیار نابرابرتر از کشورهای اروپایی است.
از نظر شفافیت و فساد اقتصادی نیز رتبه ایران بین کشورهای جهان بسیار پایین است به طوری که رتبه ایران بین 176 کشور از نظر فساد و شفافیت 131 است (Transparency International, Corruption Perception Index 2016). این رتبه که نشانه برداشت مردم کشور از وجود فساد اقتصادی در ایران و بیشتر از 130 کشور دیگر است قطعاً شایسته کشور ما که باید بر اساس ارزش‌ها و اخلاق اسلامی استوار باشد نیست. در واقع برداشت بیشتر مردم آن است که ارزش‌های اخلاقی در ایران رو به نزول و سقوط بوده‌اند.
نگاه دقیق‌تر به عملکرد اقتصاد ایران، از نظر تولید ملی در شکل‌های 1 و 2 نشان داده شده است.
شکل 1 شاخص درآمد سرانه در ایران را از سال 1358 تا 1394 نشان می‌دهد. همان‌طور که مشاهده می‌شود بعد از پیروزی انقلاب به علت در هم ریختگی ناشی از انقلاب و سپس جنگ تحمیلی درآمد سرانه تا سال 1367 که پایان جنگ است، کاهش می‌یابد، سپس رو به افزایش می‌نهد و بالاخره در سال 1378، 20 سال بعد از پیروزی انقلاب، به سطح درآمد سرانه در سال 1358 می‌رسد. از سال 1378 تا 1386 درآمد سرانه رشد می‌کند و بعد از آن تا سال 1394 دچار افت‌وخیز می‌شود بدون آنکه روند رشد نیمه اول دهه 1380 را ادامه دهد.
برای مقایسه نرخ رشد درآمد سرانه در ایران با برخی کشورهای دیگر، در شکل 2 رشد شاخص درآمد سرانه ایران از سال 1990(یا 1371) تا 2016(یا 1395) با همان شاخص برای سه کشور کره جنوبی، مالزی و ترکیه رسم شده است. مقدار شاخص در سال 1990 (1371) برای هر چهار کشور 100 فرض شده است تا تغییرات آن برای کشورهای مختلف قابل مقایسه باشد. همان‌طور که ملاحظه می‌شود شاخص درآمد سرانه در دو کشور مالزی و کره جنوبی طی دوره 16ساله بعد از سال 1371 همواره از شاخص درآمد سرانه در ایران بیشتر بوده و با گذشت زمان فاصله آنها از ایران بیشتر می‌شود. اما ایران از 1371 تا 1384 پا‌به‌پای ترکیه رشد می‌کند ولی از سال 1384 به بعد رشد شاخص درآمد سرانه ترکیه از شاخص درآمد سرانه ایران پیشی می‌گیرد و در حالی که رشد شاخص درآمد سرانه ایران کم‌وبیش متوقف می‌شود، رشد شاخص درآمد سرانه ترکیه شتاب می‌گیرد و در سال 2016 یا 1395 تقریباً با کره و مالزی یکسان می‌شود. عدم رشد یا رشد کم‌درآمد سرانه ایران نشان از عقب افتادن توان اقتصادی و مادی ایران از کشورهای در حال توسعه دیگر است که مناسب انقلاب اسلامی ایران و انتظارات مردم از انقلاب نیست.
در زمینه‌های اجتماعی و فرهنگی نیز عملکرد کشور مطلوب نبوده است. شکل 3 تغییرات نسبت ازدواج به طلاق را طی سال‌های 1383 تا 1391 نشان می‌دهد. همان‌طور که ملاحظه می‌شود تعداد ازدواج‌های ثبت‌شده به طلاق‌های ثبت‌شده رو به کاهش است که به معنای افزایش نرخ طلاق از یک‌سو و کاهش ازدواج از سوی دیگر است. افزایش طلاق که نشان از سست شدن بنیان خانواده‌هاست و کاهش ازدواج که نشان از تجرد طولانی جوانان است هیچ‌کدام مطلوب نیست. شرایط نامناسب اقتصادی و افت ارزش‌های اخلاقی می‌تواند موجب این عملکرد نامطلوب اجتماعی باشد.
شاخص دیگری که نشان از ناهنجاری‌های اخلاقی و اجتماعی دارد، تعداد زندانیان در کشور است. شکل 4 تعداد زندانیان به ازای هر 100 هزار نفر جمعیت برای سال‌های 1358، 1368 و 1395 در ایران و متوسط این شاخص در آسیا و دنیا در سال 1395 را نشان می‌دهد. همان‌طور که در شکل4 مشاهده می‌شود، تعداد زندانیان به طور نگران‌کننده‌ای و با شتاب زیاد طی 35 سال گذشته رشد کرده و از متوسط آسیا و دنیا بسیار بیشتر شده است. در واقع تعداد زندانیان بسیار بیشتر از ظرفیت زندان‌ها شده است. رشد تعداد زندانیان نشانه افزایش جرم و جنایت در جامعه است که قطعاً مطلوب یک جامعه اسلامی نیست. رشد تعداد زندانیان نشان می‌دهد کشور در تربیت یک نسل با‌اخلاق و سالم به اندازه‌ای که بتواند احساس رضایت کند موفق نبوده است.
شاخص نگران‌کننده دیگری که ناهنجاری‌های اجتماعی را نشان می‌دهد، تعداد معتادان در کشور است. شکل 5 تعداد معتادان کشور در سال‌های 1390 تا 1395 را نشان می‌دهد. همان‌طور که ملاحظه می‌شود طی پنج سال تعداد معتادان از حدود یک میلیون و 200 هزار نفر به دو میلیون و 800 هزار نفر (بیش از دو برابر) رسیده است. در نتیجه رسیدن موج بزرگ متولدین دهه 1360 به بازار کار و عدم رشد اقتصادی کافی بیکاری افزایش یافت. نرخ بالای بیکاری و توزیع نابرابر درآمد منجر به افزایش خلافکاری و اعتیاد در کشور می‌شود. در نتیجه تعداد معتادان به‌عنوان یکی از پیامدها افزایش می‌یابد. افزایش تعداد معتادان خود موجب به هم ریختن خانواده‌ها و سایر ناهنجاری‌های اجتماعی می‌شود.
آنچه در مورد عملکرد مطلوب ایران در قسمت‌های قبل گفته شد، به‌رغم این واقعیت است که در خیرخواهی و سلامت و تقوای رهبران انقلاب و مدیران ارشد نظام تردیدی نیست. از بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران تا رهبر فعلی انقلاب و روسای قوای سه‌گانه در دوره‌های مختلف، صمیمانه خواهان پیشرفت اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور بوده‌اند. ولی به‌رغم ویژگی‌های ممتاز رهبران و مدیران ارشد کشور از قبیل سلامت اقتصادی، تقوا و ازخودگذشتگی برای ملت و آرزوی پیشبرد کشور و ساختن یک جامعه اسلامی نمونه، کارکرد ایران در چهار دهه گذشته مطلوب نبوده است. علت این عملکرد نامطلوب را باید در ساختار نظام‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی و قابلیت‌های دولت جست‌وجو کرد.
برخی کیفیت دولت‌ها را موجب عدم پیشرفت اقتصادی و ناهنجاری‌های اجتماعی می‌دانند. مطابق آنچه در شکل 6 ملاحظه می‌شود، این عده استدلال می‌کنند که بهبود کیفیت دولت موجب رشد اقتصادی و پیشرفت اجتماعی می‌شود. به علاوه رشد اقتصادی نیز موجب پیشرفت اجتماعی یا کاهش ناهنجاری‌های اجتماعی می‌شود. بر اساس این استدلال ریشه و علت عدم رشد اقتصادی یا ناهنجاری‌های اجتماعی کیفیت پایین دولت است.
دولت را دارای بدنه‌ای بزرگ و کیفیت پایین تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری می‌دانند. شکل 7 تعداد کارکنان دولت را از سال 1358 تا 1394 نشان می‌دهد. تعداد کارکنان دولت از سال 1358 تا 1368 حدود یک میلیون نفر بود. در سال 1368 و پس از پایان جنگ تحمیلی بعد از یک جهش به حدود 8 /1 میلیون نفر رسید. تعداد کارکنان دولت بعد از سال 1370 به تدریج افزایش یافته و در سال 1394 به حدود 5 /2 میلیون نفر رسید. البته باید افزایش تعداد افرادی را که به صورت خرید خدمات حجمی به مستمری‌بگیران دولت در دهه 1380 اضافه شدند نیز به تعداد کارکنان نشان داده‌شده در شکل 7 اضافه کرد.
البته افزایش تعداد کارکنان دولت همراه با کاهش قدرت خرید حقوق آنها به‌خصوص نسبت به درآمد سرانه بوده است. شکل 8 شاخص بودجه جاری دولت به تعداد کارمندان دولت و شاخص درآمد سرانه کشور را از سال 1358 تا 1394 نشان می‌دهد. هر دو شاخص در سال 1358 معادل 100 قرار داده شده است. چون اکثر بودجه جاری صرف پرداخت حقوق و مزایا می‌شود می‌توان شاخص بودجه جاری به تعداد کارمندان دولت را معادل شاخص درآمد سرانه کارکنان دولت فرض کرد. همان‌طور که ملاحظه می‌شود در همه سال‌ها به جز سال‌های 1359، 1360 و 1361 شاخص بودجه به کارکنان دولت کمتر از شاخص درآمد سرانه بوده است. در واقع با گذشت زمان فاصله دو شاخص افزایش یافته و شاخص درآمد سرانه از شاخص بودجه به کارکنان دولت فاصله زیادی گرفته است.
در شکل 9 نسبت دو شاخص نشان داده شده است. همان‌طور که ملاحظه می‌شود نسبت شاخص بودجه جاری به کارکنان دولت (یا شاخص درآمد سرانه کارکنان دولت) به شاخص درآمد سرانه در سال 1370 (همزمان با افزایش تعداد کارکنان دولت) کاهش شدید پیدا می‌کند و به حدود 4 /0 می‌رسد. این به آن معناست که متوسط درآمد کارکنان دولت حدود 40 درصد درآمد سرانه کشور بوده است.
وقتی مطابق شکل 9 درآمد سرانه کارکنان دولت کمتر از نصف درآمد سرانه کشور می‌شود اولاً نیروهای جوان و میانسال باتوان دولت را ترک می‌کنند و به شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی می‌روند و ثانیاً نیروهای جوان و باکیفیت (به جز استثناهایی) جذب دولت نمی‌شوند. در نتیجه قدرت کارشناسی و فکری تشکیلات دولتی کاهش پیدا می‌کند. این روند از پایان جنگ تحمیلی و اوایل دهه 1370 شروع شده و همچنان ادامه دارد. در نتیجه تشکیلات دولتی به موجودی گسترده و حجیم با قدرت فکری کم تبدیل شده است.
کمبود درآمد و حقوق کارکنان دولت نسبت به متوسط درآمد سرانه، متاسفانه زمینه لغزش و فساد را در دستگاه دولتی فراهم می‌سازد. وقتی حقوق کارکنان دولت در مقایسه با افراد خارج دولت نتواند درآمد لازم را برای مسکن، تحصیل فرزندان آنها و بهداشت و درمان و سایر نیازهای خانواده آنها مطابق نرم‌های موجود در جامعه فراهم کند انگیزه کار در کارکنان دولت کاهش می‌یابد و زمینه فساد و دزدی فراهم می‌شود. علاوه بر انگیزه کم و ضعف قدرت کارشناسی در سازمان دولت (و شاید در نتیجه آن) سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دولتی فاقد ماموریت شفاف متناسب با تغییر شرایط هستند.
برای هر سازمان دولتی، مثل وزارت صنایع، در طی زمان و پیش آمدن شرایط یا ضروریاتی خاص وظیفه‌ای تعیین و به ماموریت‌های آن اضافه می‌شود. همراه با آن وظایف جدید قوانین و مقررات جدیدی نیز وضع می‌شود. با گذشت زمان و تغییر شرایط آن وظیفه و ماموریت و قوانین و مقررات مربوط به شرایط قبلی که منتفی شده است معمولاً باقی می‌مانند و وظایف و مقررات جدیدی متناسب با شرایط جدید وضع می‌شود. به عنوان مثال با تغییر سیاست‌های نظام در مورد نقش دولت در اقتصاد که باید از تصدی‌گری به حکمرانی تغییر کند، وظایف و ماموریت‌های جدیدی تصویب می‌شود ولی وظایف و قوانین قبلی همچنان معمولاً بر جای خود باقی می‌مانند. در نتیجه ماموریت‌های سازمان‌های دولتی گسترده و مبهم است و قوانین و مقررات حاکم بر فعالیت‌های آنها بسیار زیاد و عموماً زائد است. مجموعه ماموریت گسترده و مبهم و قوانین و مقررات اضافی و کارکنان عموماً غیرکارآمد و بی‌انگیزه سبب بهره‌وری پایین در دولت و تخریب فضای کسب‌وکار می‌شود.
به‌عنوان مثالی از تغییر و کم‌وزیاد شدن وظایف و قوانین مربوط به سازمان‌های دولتی، شکل 10 تغییرات سازمانی در حوزه بازرگانی، صنعت و اقتصاد را از سال 1285 که وزارت تجارت تشکیل شد تا سال 1391 که وزارت صنعت، معدن و تجارت شکل گرفت نشان می‌دهد. این تغییرات مکرر و وضع قوانین و مقررات مربوط به هر تغییر موجب انباشتی از قوانین و مقررات و پیچیدگی در انجام امور شده است. این تغییرات مکرر در کنار تغییر سیاست‌های کلی نظام، علت وجودی برخی از سازمان‌های دولتی را که باید در ماموریت روشن و شفاف آنها منعکس باشد در هاله‌ای از ابهام فرو برده است.
واضح است که بدنه دولت حجیم و گسترده با کارکنان غیرکیفی و بی‌انگیزه با قوانین و مقررات پیچیده و آغشته به فساد نمی‌تواند موجب پیشرفت اجتماعی و رشد اقتصادی شود. ولی دولت با چنین ویژگی‌هایی از آسمان نازل نشده است بلکه برآمده از ساختارهای مختلف نظام اجتماعی حاکم است اگرچه خود بر آن ساختارها اثر می‌گذارد. به طور مشخص ساختار نظام سیاسی، ساختار نظام اقتصادی و ساختار نظام فرهنگی در پیدایش دولتی با ویژگی‌های مزبور موثرند. شکل 11 تعامل کیفیت دولت با ساختارهای مذکور را نشان می‌دهد.
ساختار سیاسی کشور با محدودیت‌ها و ضوابطی که اعمال می‌کند در کیفیت دولت به طور مستقیم یا از طریق ساختارهای اقتصادی و فرهنگی اثر می‌گذارد. ساختار سیاسی است که صلاحیت انتخاب‌شوندگان را در انتخابات مجلس و ریاست جمهوری تعیین می‌کند، ساختار سیاسی است که تصمیمات مجلس را کنترل می‌کند، ساختار سیاسی است که وزرا و مدیران ارشد اجرایی را تعیین یا تایید می‌کند.
ساختار فرهنگی و فرهنگ عمومی است که در محدوده تعیین‌شده از سوی ساختار سیاسی افراد را برای مجلس و شوراهای مختلف انتخاب می‌کند. ساختار اقتصادی است که با اتکا به منابع اقتصادی و نفوذ اقتصادی بر انتخابات اثر می‌گذارد یا در مراکز تصمیم‌گیری بر تصمیماتی که گرفته می‌شود اثر می‌گذارد. توان و ساختار اقتصادی فعالیت‌های فرهنگی را تامین مادی می‌کند و ساختار سیاسی چارچوب فعالیت‌های فرهنگی را مشخص می‌کند. بنابراین ساختارهای سیاسی، اقتصادی و فرهنگی با دولت مجموعه در‌هم‌تنیده‌ای را به عنوان ساختار نظام اداره جامعه به وجود می‌آورند که باید عملکرد نامطلوب را جدا از افرادی که در پست‌های مختلف مستقر می‌شوند زاییده ساختار نظام دانست.
به طور مثال، همان‌طور که در شکل 12 نشان داده شده است ساختار سیاسی روی بودجه دولت که درآمدهای آن متشکل از درآمد نفت و مالیات‌هاست اثر می‌گذارد. وقتی درآمدهای نفتی افزایش می‌یابد ساختار سیاسی و عوامل قدرتمند درون آن نظیر مراکز فرهنگی و نمایندگان مجلس یا مراکز هزینه متصل به قدرت سیاسی فعالیت‌ها و امکانات خود را توسعه می‌دهند. بودجه جاری و عمرانی زیاد می‌شود. درآمد نفت به بانک مرکزی فروخته می‌شود و ریال برای هزینه‌های فزاینده کسب می‌شود. ذخایر ارزی بانک مرکزی و پایه پولی افزایش می‌یابد و موجب تورم می‌شود و از سوی دیگر وقتی درآمدهای نفتی کاهش می‌یابد، هزینه‌های مراکز دولتی و غیردولتی وابسته به نهادهای قدرت کاهش پیدا نمی‌کند چون کاهش هزینه‌های جاری مستلزم کاهش نیروهای استخدام‌شده و تعطیلی امکانات ایجاد‌شده است. در نتیجه به علت کمبود منابع استقراض دولت از بانک مرکزی و دیگر بانک‌ها افزایش می‌یابد. بدهی دولت و بانک‌ها برای تامین منابع جهت اعطای وام به دولت افزایش می‌یابد. پایه پولی از طریق افزایش بدهی دولت و بانک‌ها به بانک مرکزی زیاد می‌شود و سبب ایجاد تورم می‌شود. بنابراین با توجه به ساختار سیاسی و اثر آن در افزایش بودجه و نیز اثر آن در عدم کاهش بودجه موجب تورم می‌شود.
تورم مزمن همان‌طور که در شکل 13 نشان داده شده است موجب کاهش قدرت خرید حقوق کارکنان دولت می‌شود. کاهش قدرت خرید کارکنان دولت موجب افزایش فساد از یک طرف و کاهش کیفیت و انگیزه کارکنان از طرف دیگر می‌شود. توسعه فساد و کاهش انگیزه کارکنان کارایی دولت را کاهش می‌دهد. به علاوه افزایش فساد سبب می‌شود بازرسی‌ها زیاد شود و افزایش بازرسی جسارت تصمیم‌گیری مدیران را کم می‌کند و عدم تصمیم‌گیری مدیران کارایی دولت را کاهش می‌دهد. به علاوه تغییر شرایط یا دیدگاه‌ها در اسناد بالادستی سبب وضع قوانین و مقررات جدیدی می‌شود. قوانین و مقررات جدید به خصوص وقتی به علت ضعف کیفی و بی‌انگیزگی کارکنان دولت تدوین شوند و به قوانین و آیین‌نامه‌های قبلی اضافه شوند کارایی دولت را کاهش داده و وظایف جدید برای سازمان‌های دولتی تعیین می‌کند. توسعه وظایف دولت و اعمال قوانین و مقررات بیشتر به همراه کاهش کارایی دولت و گسترش فساد موجب تخریب و تضعیف فضای کسب‌وکار می‌شود. تخریب و تضعیف فضای کسب‌وکار موجب کاهش بهره‌وری اقتصاد و اختلال در رشد و رونق اقتصادی می‌شود.
همان‌طور که قبلاً گفته شد عملکرد نامطلوب اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی ایران در چهار دهه گذشته مستقل از نیات و خواست رهبران و مدیران ارشد نظام برای پیشرفت ایران و ساختن یک نظام اجتماعی-اقتصادی نمونه در دنیا بوده است. عملکرد نامطلوب ایران در چهار دهه گذشته به‌رغم سلامت، هوش و توان و استعداد وافر رهبران و مدیران ارشد بوده است. بنابراین عملکرد نامطلوب ایران مستقل از افراد و ناشی از ساختارهاست. برای بهبود عملکرد و پیشرفت نظام جمهوری اسلامی ایران باید به بررسی و اصلاح ساختارها پرداخت. این ساختارها که شامل ساختارهای سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و دولت است بر هم اثر می‌گذارند و با هم در تعامل‌اند.
طبعاً اصلاح ساختارهای سیاسی و فرهنگی مهم‌تر و پیچیده‌تر از اصلاح ساختارهای دیگر است. آن دو ساختار می‌توانند مانع یا تسهیل‌کننده اصلاح ساختارهای اقتصادی و دولت باشند.
اصلاح مجموعه ساختارهای در‌هم‌تنیده را باید از هر نقطه امکان‌پذیر شروع کرد. در این یادداشت پیشنهادهایی برای اصلاح ساختار دولت ارائه و آنچه از اصلاح ساختارهای سیاسی و فرهنگی مورد انتظار است بیان می‌شود.
همان‌طور که در شکل 14 نشان داده شده است، از یک ساختار سیاسی مناسب دو انتظار عمده وجود دارد. اول آنکه ساختار سیاسی باید افراد شایسته و درستکار را برای مناصب مدیریتی ارشد کشور بالا بیاورد و از آنها پاسخگویی به کسانی که انتخاب‌شان کرده‌اند بخواهند. اگر یک نظام سیاسی بتواند افراد شایسته و پاکدامن را در مدیریت‌های بالای نظام اجتماعی قرار دهد ولی آنها پاسخگوی اختیارات و مسوولیت‌هایشان در مقابل نهادهایی که در آن مقامات قرارشان می‌دهند نباشند، آن ساختار سیاسی دچار مشکل می‌شود. انتظار دومی که از یک ساختار سیاسی مناسب می‌رود آن است که در دامن خود مدیران آینده جامعه را توسعه دهد. به عبارت دیگر در یک ساختار سیاسی مناسب باید استعدادهای برجسته جامعه برای مشاغل مدیریتی و رهبری شناسایی شده و آنها رشد داده شوند تا دست جامعه از افراد شایسته، پاکدامن، باشخصیت و محکم برای جایگزینی رهبران و مدیران ارشدی که صحنه را ترک می‌کنند خالی نماند. یکی از عملکردهای نامطلوب ساختار سیاسی فعلی آن است که نیروهای جایگزین شاخص و مورد قبول جامعه برای مدیریت‌های بالا و ارشد را رشد و توسعه نمی‌دهد. به علاوه حتی کسانی را که به مراتب بالای مدیریتی در نظام سیاسی می‌رسند مانند روسای جمهور، نخست‌وزیر و روسای مجلس، از نظر موقعیت و منزلت سیاسی به زیر می‌کشد و از تجربیات‌شان استفاده نمی‌شود.
یک ساختار سیاسی مناسب حداقل مبتنی بر سه پایه اصلی و مهم است، اول وجود حق انتخاب مستقیم یا غیرمستقیم برای مردم که ذی‌نفعان اصلی نظام اجتماعی‌اند. دوم وجود شفافیت در ساختار سیاسی و بالاخره وجود پاسخگویی صاحبان قدرت و اختیار در مقابل مردم به طور مستقیم یا غیرمستقیم یعنی پاسخگویی به نهادهایی که به نوعی منتخب واقعی مردم‌اند و وجود سازوکارهایی که کنترل استفاده از قدرت و پاسخگویی را اعمال کند.
البته اصلاح ساختار سیاسی در درجه‌ای که محدودیت‌های ساختارهای اقتصادی، فرهنگی و حتی کیفیت دولت اعمال می‌کنند ممکن می‌شود. ولی گشایش راه پیشرفت جامعه و بهبود عملکرد کشور در آن است که اصلاحات در ساختار نظام جامعه از همه نقاط و در حد مقدورات و در چارچوب محدودیت‌هایی که وجود دارد آغاز شود. اصلاح در هر حوزه خود گشایشی برای اصلاح در حوزه دیگر فراهم می‌کند.
در حوزه فرهنگی، از ساختار فرهنگی انتظار می‌رود از یک طرف تولیدات فرهنگی فاخر و تاثیرگذار داشته باشد و از طرف دیگر ارزش‌های جامعه را ارتقا و تعالی بخشد. برای حوزه فرهنگی در جمهوری اسلامی زیبنده نیست که هنوز آثار شهید مطهری و برای برخی آثار دکتر علی شریعتی یا آیت‌الله صدر که نزدیک به نیم‌قرن پیش تولید شده‌اند در راس تولیدات فکری و فرهنگی مطرح قرار داشته باشند. یک ساختار فرهنگی مناسب باید در تولیدات فرهنگی فاخر مولد باشد و در طی نیم‌قرن آثاری به مراتب عمیق‌تر و اثرگذارتر از آثار گذشته به وجود آورد. به علاوه حوزه فرهنگی جامعه متولی اصلی ارتقای ارزش‌هاست.
اگر ارزش‌های اخلاقی و مذهبی در جامعه تنزل پیدا کند باید در درجه اول اشکال را در ساختار فرهنگی جست‌وجو کرد اگرچه ساختارهای سیاسی و اقتصادی نیز در شکل‌گیری ارزش‌های اخلاقی موثرند.
یک ساختار فرهنگی مولد و پویا حداقل بر سه پایه استوار می‌شود، پایه اول وجود آزاداندیشی است. آزادی اندیشه است که تولیدات فکری از خود بروز می‌دهد. نباید بروز تولیدات فکری ناشی از اندیشه‌ورزی محدود شود. البته نمی‌توان جلوی اندیشیدن افراد را گرفت، ولی محدود کردن بروز نتایج حاصل از اندیشه‌ورزی مانع خلق آثار فکری و فرهنگی می‌شود و در نتیجه خود اندیشه‌ورزی را تضعیف می‌کند. پایه دوم یک ساختار فرهنگی آزادی بیان است. نتایج اندیشه‌ورزی وقتی می‌تواند نقد شود و تکامل پیدا کند که آزادانه بیان و ارائه شود تا مورد نقد قرار گیرد. بدون آزادی بیان برای نقد نتایجی که از اندیشه‌ورزی حاصل می‌شود، صرف نظر از اینکه نتایج چه اندیشه‌ای باشد، اندیشه‌ها تکامل پیدا نمی‌کنند و تولیدات عمیق و فاخر فکری و فرهنگی به وجود نمی‌آید. البته پایه سوم و لازم برای حوزه فرهنگی امکانات مادی است. جوامعی که از منابع مادی بیشتری برخوردار باشند، می‌توانند منابع انسانی و مادی بیشتری را به حوزه فرهنگ تخصیص دهند و در نتیجه تولیدات فرهنگی بیشتری داشته باشند. اگرچه امکانات مادی در حوزه فرهنگی به قدرت و ساختار اقتصادی یک جامعه بستگی دارد، ولی در هر حدی از امکانات مادی، آزاداندیشی و آزادی بیان و تخصیص بهتر امکانات مادی توسط مردم به آنها که تولیدات مطبوع‌تری دارند موجب نتایج بالاتری در حوزه فرهنگ می‌شود.
ساختار اقتصادی کشور نیز جای بهبود زیادی دارد. ولی در مورد بهبود ساختار اقتصادی سخن زیاد گفته شده است و این یادداشت به آن نمی‌پردازد.
برای بهبود ساختار دولت، باید ماموریت‌های وزارتخانه‌ها به کلی بازنویسی شود. همان‌طور که قبلاً اشاره شد، وظایف وزارتخانه‌های فعلی به تدریج با وضع قوانین و مقررات مختلف در طول زمان انباشته شده است. به اقتضای شرایطی که پیش می‌آمده است قوانین و وظایف جدیدی بر عهده وزارتخانه‌ها گذاشته شده است. در نتیجه در هر وزارتخانه و سازمان دولتی انباشتی از قوانین و مقررات وجود دارد که یکی از موانع موجود در انجام سریع کارها و تخریب و تضعیف فضای کسب‌وکار است. در اوایل دهه 60، نگرش جاری در جمهوری اسلامی، مصادره و گسترش تصدی‌گری دولت و دولتی شدن اقتصاد بود. در دهه 80 نگرش نظام تغییر کرد و سیاست‌های کلی اصل 44 برای کاهش تصدی‌گری دولت و حرکت به سمت غیردولتی کردن اقتصاد و تمرکز دولت به حکمرانی به جای تصدی‌گری تصویب شد ولی این تغییر نگرش اساسی تغییری در وظایف و ماموریت‌های سازمان‌های دولتی ایجاد نکرد. در نتیجه ماموریت و وظایف قانونی سازمان‌های دولتی مبهم و گسترده و وسیع است.
شروع اصلاح ساختار دولت باید از بازنویسی ماموریت برای هر وزارتخانه و سازمان دولتی مرتبط با ریاست جمهوری، بر اساس سیاست‌های کلی اصل 44 و سایر اسناد بالادستی ماموریت آن آغاز شود. برای بازنویسی ماموریت وزارتخانه‌ها باید با یک صفحه سفید شروع کرد و پرسید با توجه به اسناد بالادستی، یک وزارتخانه هست که چه کاری انجام دهد؟ ضرورت وجودی آن چیست؟ و با پاسخ به سوالات اساسی شبیه دو سوال بالا ماموریت و وظایف اصلی وزارتخانه تدوین شود. ماموریت‌ها و وظایف جدید باید عمدتاً از نوع حکمرانی باشد. در قدم بعد باید با توجه به تکنولوژی‌های اطلاعاتی و مدیریتی موجود فرآیندهای موثر کارآمد انجام وظایف
تدوین شود. آنگاه بر اساس سیاست‌های مختلف سازماندهی از قبیل میزان عدم تمرکز، ساختار سازمانی و شرح وظایف سازمان‌ها
تدوین شود.
با توجه به وظایف جدید، باید قوانین مربوط به وظایف آن وزارتخانه تصفیه شده و تنها قوانین و مقررات ضروری برای انجام وظایف جدید تدوین شود و به تصویب مراجع ذی‌صلاح برسد. برای پیاده‌سازی ساختار سازمانی جدید و انجام وظایف تعیین‌شده و اجرای فرآیندها، نیروی انسانی لازم با قابلیت‌های مورد نیاز تعیین و برنامه‌های انتخاب و آموزش نیروی انسانی لازم از میان نیروهای موجود تدوین می‌شود.
مجموعه ماموریت، ساختار سازمانی، فرآیندها، نیروی انسانی لازم و برنامه‌های آموزشی و قوانین و مقررات لازم طرح مطلوب هر وزارتخانه را به دست می‌دهد. ممکن است لازم باشد برخی سازمان‌ها یا وزارتخانه‌ها در هم ادغام شوند. بعد از به دست آمدن طرح مزبور باید نقشه راه تحول وزارتخانه موجود به وزارتخانه مطلوب تهیه و اجرایی شود. البته بازسازی ساختار دولت که شامل همه وزارتخانه‌هاست کار سنگینی است. باید با وزارتخانه‌های با اولویت بیشتر شروع کرد و به تدریج کل وزارتخانه‌ها را زیر پوشش طرح تجدید ساختار قرار داد. اگرچه تجدید ساختار دولت کار سنگینی است ولی اولاً هر چه به منوال گذشته زمان بگذرد کار سنگین‌تر می‌شود.
ثانیاً جامعه ایران برای راهگشایی پیشرفت باید بالاخره زمانی کار بهبود ساختار دولت را شروع کند، شروع در امروز بهتر از فردا است. هرچقدر این بازسازی دیرتر شروع شود، دیرتر هم به پایان می‌رسد. لذا باید با تشکیل تیم‌های حرفه‌ای و مجرب و حتی استفاده از ظرفیت مشاوران درجه یک مدیریتی در دنیا کار بازسازی دولت هر چه زودتر آغاز شود.
این مقاله بر اساس سخنرانی نویسنده در کنفرانس بین‌المللی مدیریت در تاریخ 2 /10 /96 نوشته شده است.
