سایه سیاست بر سر حکمرانی

اگر مجموعه دیوانسالاری موجود در هر جامعه را که نشات‌‌گرفته از قدرت سیاسی و اجتماعی است، نظام اداری بدانیم باید بپذیریم که نظام اداری در ایران در مقایسه با کشورهای پیشرفته و بسیاری از کشورهای در حال توسعه بسیار ناکارآمد و عقب‌مانده است. نظام اداری در حقیقت متولی تولید آن چیزی است که در علم اقتصاد به آن کالای عمومی می‌گویند. سطح بسیار نازل کیفیت کالاهای عمومی در کشور ما حکایت از ناکارآمدی نظام اداری‌مان دارد. اما باید توجه کرد که آثار این ناکارآمدی منحصر به کالاهای عمومی نیست بلکه عملکرد نظام اقتصادی و اجتماعی را نیز در‌بر می‌گیرد. به سخن دیگر مساله صرفاً این نیست که کالاهای عمومی، از خدمات اجتماعی، بهداشتی، آموزشی گرفته تا خدمات قضایی و شهری از کیفیت لازم و مورد انتظار برخوردار نیستند بلکه بسیار فراتر از آن، این است که عملکرد نظام اقتصادی نیز تحت تاثیر نظام اداری بسیار ضعیف و ناپایدار شده است. نگاهی به وضعیت متغیرهای اقتصاد کلان در نیم‌قرن گذشته نشان می‌دهد تلاطم‌های بسیار شدیدی بر آنها حاکم بوده و این خود تاثیر مهمی بر عملکرد کل نظام اقتصادی داشته است؛ میانگین رشد اقتصادی در این مدت پایین (حدود سه درصد) و میانگین نرخ تورم در مقایسه با دیگر کشورها، بالا (حدود 20 درصد) بوده است. تردیدی نیست که چنین مشکلاتی در نهایت ریشه در سیاستگذاری‌های اقتصادی نادرست دارد و این خود انعکاس‌دهنده بخشی از معضل سیستم مدیریتی است. به علاوه فسادهای مالی و اداری گسترده که تیشه به ریشه اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی می‌زند و نمونه بارز آن در سال‌های اخیر در نظام بانکی و اعتباری بروز کرده است جملگی از معضلات خفته در نظام اداری نشات می‌گیرد. واضح است که برای توضیح موضوع پیچیده‌ای مانند نظام اداری یک کشور که یقیناً متاثر از عوامل متعددی است و جنبه‌های تاریخی، فرهنگی و اجتماعی را در‌بر می‌گیرد باید بررسی جامع و منسجمی صورت گیرد. اما آنچه در این میان مهم است اجتناب از افتادن در دام برخی به اصطلاح «تبیین‌هایی» آسان‌یاب است که خود در نهایت چیزی جز توصیف‌هایی از وضع موجود نیستند. مثلاً گفتن اینکه بزرگ شدن بیش از حد بخش دولتی و عمومی ناشی از استخدام‌های بی‌رویه افرادِ اغلب غیرمتخصص یا انباشته شدن بیش از اندازه قوانین و مقررات اداری در طول زمان، موجب ناکارآمدی نظام اداری شده، بیش از آنکه توضیح مساله باشد توصیف وضع موجود است. از این‌رو راه‌حل‌هایی هم که بر این مبنا ممکن است ارائه شود مانند اینکه در استخدام‌های دولتی معیار کیفیت بر کمیت باید ترجیح داده شود یا اینکه قوانین و مقررات را باید بر اساس ماموریت سازمان‌های دولتی بازنویسی کرد، نهایتاً کارساز نخواهد بود. واقعیت این است که برای رسیدن به راه‌حل درست باید ابتدا صورت مساله به درستی طرح شود. صورت مساله اصلی این نیست که ما با تورم نیروی انسانی در بخش دولتی و عمومی روبه‌رو هستیم یا تورم قوانین و مقررات نظام اداری را زمینگیر کرده است. درست است که این وضعیت اسفناک عملاً مانع عملکرد درست نظام اداری می‌شود اما در حقیقت صورت مساله اصلی این است که چه عامل یا عواملی این وضعیت اسفناک را به وجود آورده است. به سخن دیگر تبیین رابطه عِلّی پدیدارها باید تا رسیدن به ریشه‌های نخستین ادامه یابد وگرنه توصیف مساله و ارائه راه‌حل برای آن چندان کارساز نخواهد بود. سخنان وزیر نفت در نشست خبری اخیر در این خصوص بسیار روشنگر است. طبق اظهار ایشان «نفت 220 هزار نیرو دارد در حالی که با 70 هزار نیرو هم اداره می‌شود و نمی‌توان حتی یک نفر از آنها را جابه‌جا کرد چراکه سفارشی استخدام شده‌اند.» صورت مساله اینجا این است که چرا فرآیند استخدام باید سفارشی باشد و چرا نیروهای سفارشی را نمی‌توان از کار برکنار کرد.

یکی از مشکلات ساختار سیاسی در کشور ما از گذشته‌های دور، فقدان نظام حزبی رقابتی و متشکل برای رسیدن به مناصب قدرت در بخش‌های مختلف حکومتی و عرصه عمومی است. در ساختارهای سیاسی مبتنی بر نظام حزبی رقابتی، دارندگان مناصب حکومتی، چه در قوه مجریه و چه در قوه مقننه یا حکومت‌های محلی (شهرداری‌ها و شوراهای شهر)، اغلب منتخبان احزاب هستند و باید در رابطه با عملکردشان در مقابل احزاب متبوع خود و افکار عمومی پاسخگو باشند. عملکرد نامناسب یا عدم پاسخگویی، عملاً مسوولان را در برابر تهدید از دست دادن مقام‌شان قرار می‌دهد. احزاب به جهت کسب یا حفظ قدرت تلاش می‌ورزند از نیروهای متخصص و کارآمد استفاده کنند و در صورتی که عملکرد هم‌حزبی‌ها در مقامات اجرایی یا سیاسی ضعیف باشد، برای حفظ موقعیت حزب از نیروهای جایگزین بهتر بهره می‌گیرند. این سیستم حزبی در کشورهای پیشرفته دموکراتیک عملکرد قابل قبولی دارد و در مجموع مانع از بر صدر نشستن ناکارآمدها و فرومایگان در نظام دیوانسالاری جامعه می‌شود. مشکل فقدان سیستم حزبی رقابتی و متشکل در دوران پیش از انقلاب یکی از عوامل ناکارآمدی ساختار سیاسی و اداری کشور بود. اگرچه در سطح مدیران میانی و کارکنان عادی، اغلب مدارک تخصصی و آزمون‌های استخدامی ملاک قرار می‌گرفت اما برای مدیران عالی‌رتبه، ملاک نزدیکی به قدرت حاکم و سفارش مقامات ذی‌نفوذ هم بسیار موثر بود. این وضعیت فقدان سیستم حزبی متشکل و رقابتی پس از انقلاب هم به‌رغم گشایش‌های چشمگیری که در خصوص حضور و مشارکت مردم عادی در عرصه عمومی صورت گرفت، ادامه یافت. متاسفانه در سال‌های پس از انقلاب اسلامی عامل دیگری هم مزید بر علت شد و بر نابسامانی و ناکارآمدی نظام اداری به شدت افزود. این عامل معیار ایدئولوژیک در همه گزینش‌های استخدامی در تقریباً همه سطوح نظام مدیریتی کشور بود. اگر در دوران پیش از انقلاب، دست یافتن به سطوح بالای مدیریتی مستلزم اعلام وفاداری به ایدئولوژی «نظام شاهنشاهی» بود اما در سطوح پایین‌تر چنین شرطی عملاً وجود نداشت و فرض بر این گذاشته می‌شد که همه داوطلبان استخدام این ایدئولوژی را ظاهراً پذیرفته‌اند و به اصطلاح اصل بر «صحت» می‌شد. اما بعد از انقلاب بحثی در مدیریت عمومی کشور تحت عنوان «تعهد و تخصص» باز شد که کل نظام اداری ایران را از آن زمان تاکنون تحت تاثیر قرار داده است. این بحث که آشکارا ملهم از تفکر مارکسیستی تحقیر علم و تخصص «بورژوایی ضدانقلابی» و تعهد به «طبقه انقلابی» بود، منجر به شکل‌گیری «هسته‌های گزینش» در همه سطوح نظام اداری کشور شد. وظیفه این نهاد جدید تشخیص تعهد و وفاداری متقاضیان به آرمان‌های انقلاب بود و زمانی که این تعهد احراز می‌شد دیگر موضوع تخصص اهمیت چندانی نداشت چراکه فرض بر این بود که شخص متعهد با گذر زمان تخصص لازم را هم کسب می‌کند. از آنجا که در آغاز انقلاب اعتمادی به مدیران قبلی وجود نداشت و مدیران جدید اغلب تخصص و تجربه لازم را نداشتند، تعهد به عنوان معیار اصلی گزینش امری طبیعی یا بدیهی تلقی می‌شد. اما مساله این است که معیار تعهد برای گزینش، به شرایط اضطراری زمان انقلاب یا حتی زمان جنگ محدود نشد و پس از آن نیز تا حال حاضر ادامه پیدا کرده است. با توجه به اینکه موضوع تعهد امری شخصی و درون ذهنی است تعیین ملاک عینی برای احراز آن بسیار دشوار و عملاً غیرممکن است. نتیجه منطقی این وضعیت غلبه یافتن «روابط» بر «ضوابط» در گزینش‌های استخدامی است. مشکلی که وزیر نفت به آن اشاره کرده در واقع به همین غلبه یافتن «روابط» یعنی استخدام‌های سفارشی برمی‌گردد. اگر ضوابط عینی بر استخدام‌ها حاکم بود دیگر یک وزیر ارشد از ناتوانی در جابه‌جا کردن حتی یک نفر سخن نمی‌گفت و می‌توانست مساله «40 هزار نیروی حراستی در نفت» را که «مسوولیت بسیاری از آنها به عهده نیروی انتظامی» است حل کند.

فرآیند استخدامی و اخذ مجوز فعالیت‌های اقتصادی تا زمانی که بر اساس معیارهای عینی مبتنی بر تخصص و تجربه، بازنگری اساسی نشود نباید به اصلاح نظام اداری امید بست. به سخن دیگر ریشه مشکلات در غلبه رویکرد ایدئولوژیک در همه نهادهای سیاسی و فرآیندهای مدیریتی است. علت اینکه ما با انبوهی از قوانین و مقررات دست‌وپا‌گیر روبه‌رو هستیم که در طول زمان انباشته‌شده و اثر مخربی بر فضای کسب‌وکار و رشد اقتصادی می‌گذارد چیزی جز بی‌اعتمادی ایدئولوژیک نسبت به نظام بازار آزاد نیست. بدون باز کردن گره ایدئولوژیک از یک‌سو و روی آوردن به نظام حزبی رقابتی از سوی دیگر با هیچ نسخه‌ای نمی‌توان بیماری نظام اداری را درمان کرد.