رهایی از میراث شوم
حمید آذرمند از اقدامات راهبردی لازم برای کنترل تورم می‌گوید
عوامل زیادی در تشدید تورم چند فصل گذشته موثر بوده‌اند. سوال این است که از این دسته عوامل، کدام‌ها در سال 1400 همچنان وجود دارند و می‌توانند اثرگذار باشند. حمید آذرمند پژوهشگر اقتصاد، مهم‌ترین عامل تورم را عدم تعادل در اقتصاد ایران می‌داند. به نظر او مهم‌ترین ریشه عدم تعادل‌ها و تورم مزمن در اقتصاد ایران عبارت‌اند از فقدان قاعده مالی کارآمد برای نحوه هزینه‌کرد درآمدهای نفتی، انتقال نوسانات درآمدهای نفتی به بودجه عمومی، ناکارآمدی شیوه تامین مالی و نظام بودجه‌ریزی کشور، فشار تکالیف بودجه‌ای به منابع شبکه بانکی برای پوشش کسری بودجه مزمن و ساختاری دولت و نیز سلطه مالی دولت بر سیاست‌های پولی. از این‌رو معتقد است بدون اصلاحات ساختاری گسترده و بالا رفتن کیفیت سیاستگذاری، تورم کاهش نخواهد یافت. در نهایت او به چهار اقدام راهبردی لازم در ارتباط با کنترل تورم در دولت آینده اشاره می‌کند؛ اصلاح ساختار بودجه عمومی و تنظیم قاعده مالی، ورود جدی و اساسی به اصلاح نظام بانکی و استقلال بانک مرکزی، پایدارسازی درآمدهای عمومی و توسعه ابزارها و نهادهای مالی.
♦♦♦
دولت دوازدهم رو به پایان است و از بین عواملی که نرخ تورم را تشدید می‌کنند فقط احتمالاً تحریم‌ها لغو خواهد شد، اما کیفیت سیاستگذاری همچنان باقی می‌ماند. حال سوال اینجاست که آیا بدون اصلاحات ساختاری و بالا رفتن کیفیت سیاستگذاری، تورم کاهش خواهد یافت؟
قبل از ورود به بحث لازم است ابتدا تعریفی از تورم و ریشه‌های تورم داشته باشیم. تورم، به معنی رشد مستمر سطح عمومی قیمت‌هاست، بنابراین تحولاتی مانند تغییر مقطعی قیمت یک کالای خاص، تغییر نرخ برابری ارزها، تغییر قیمت‌های نسبی، کاهش قدرت خرید خانوار و نظایر آن به معنی تورم نیست. دلیل تاکید بر این مساله آن است که هرگونه درک ناصحیح از مفهوم تورم و ریشه‌های آن، به سادگی می‌تواند به سیاستگذاری نادرست و اقدامات غلط مانند سمت دستکاری قیمت‌ها و ایجاد اخلال در بازارها منجر شود. در این راستا ابتدا باید پذیرفت که تورم یک پدیده پولی است و ریشه در عوامل بنیادین اقتصاد دارد. هر زمان که در اقتصاد، پول جدیدی خلق شود ولی متناسب با آن ظرفیت‌های واقعی تولید افزایش نیابد، خلق پول جدید به افزایش تقاضای کل و افزایش نسبت تولید اسمی به تولید واقعی منجر می‌شود؛ که به معنی افزایش سطح عمومی قیمت‌ها یا همان تورم است. در واقع «نسبت حجم پول به ظرفیت‌های بخش واقعی» با تغییرات نرخ تورم همبستگی دارد و تغییرات در حجم پول و نسبت آن با تغییرات ظرفیت‌های تولید در بخش واقعی اقتصاد، تغییرات سطح عمومی قیمت‌ها را تعیین می‌کند. به بیان ساده‌تر، هرگاه در اقتصاد کشور به هر علتی حجم پول با شتابی بیش از رشد ظرفیت‌های بخش واقعی افزایش یابد، نرخ تورم افزایش خواهد یافت. آنچه باید مورد توجه قرار گیرد آن است که فارغ از عوامل موثر بر قیمت‌های نسبی، شوک‌های برون‌زا و نظایر آن، چه عواملی باعث می‌شود که حجم پول سریع‌تر از ظرفیت‌های بخش واقعی رشد کند که پاسخ، در ریشه‌های شکل‌گیری عدم تعادل‌های اقتصاد است.
با این توضیحات، ریشه عدم تعادل‌های اقتصاد را در چه عواملی باید جست‌وجو کرد؟
عدم تعادل‌های اقتصاد ریشه در عوامل مختلفی دارند از جمله سیاست‌های حمایتی نادرست، ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی، انحصارات، بنگاهداری دولت در اقتصاد، تضعیف ظرفیت‌های رشد و تحریم‌های خارجی و امثال آن که به مرور به شکل‌گیری ناترازی مالی و عدم تعادل‌های بزرگ در اقتصاد منجر می‌شوند. در فقدان قاعده مالی کارآمد، سرریز ناکارایی‌های مختلف اقتصاد در نهایت به منابع پولی منتقل می‌شود. در واقع باید گفت که همواره سیاستگذاران اعم از دولت یا مجلس، به جای ریشه‌یابی ناکارایی‌های مختلف اقتصاد و رفع عدم تعادل‌ها، سعی کرده‌اند با خلق پول جدید و افزایش حجم پول، ناترازی‌های مالی اقتصاد و ضعف در سیاستگذاری را جبران کنند. در اغلب کشورهای جهان، تورم‌های بالا و حتی ابرتورم در ادوار گذشته تجربه شده است ولی کشورها توانسته‌اند از طریق اصلاحات اقتصادی و برقراری قاعده مالی کارآمد، افزایش انضباط مالی دولت، اصلاح ساختارهای مالی و نظام بانکی و اصلاحاتی نظیر آن، مساله تورم را حل کنند. کافی است یادآوری کنیم که متوسط نرخ تورم در منطقه غرب آسیا و شمال آفریقا در سال 2019 برابر با 1 /1 درصد و متوسط نرخ تورم در کل کشورهای جهان برابر با 3 /2 درصد بوده است. این آمار به وضوح نشان می‌دهد که مساله تورم در جهان، مساله‌ای حل‌شده تلقی می‌شود. این در حالی است که در ایران، میانگین 30ساله نرخ تورم بیش از 21 درصد و میانگین 10ساله اخیر بیش از 25 درصد بوده است.
اگر بپذیریم که ریشه تورم مزمن، عدم تعادل‌های اقتصاد است، چه کسی را باید مقصر این عدم تعادل‌ها دانست؟
معتقدم که تورم به تنهایی می‌تواند یک معیار مهم برای ارزیابی کیفیت حکمرانی و سیاستگذاری اقتصادی در کشور تلقی شود از این‌رو تورم را باید دستاورد کل ساختار سیاستگذاری در کشور دانست. هر یک از دستگاه‌های اجرایی، قانونگذاری، سیاستگذاری یا هر یک از اجزا و ارکانی که به شکل‌گیری عدم تعادل‌های مالی در اقتصاد یا تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی منجر شوند، به نوعی یکی از مقصران تورم مزمن محسوب می‌شوند. باید گفت که اگرچه بانک مرکزی به‌طور مستقیم مسوول سیاست پولی و کنترل تورم و سازمان برنامه نیز مسوول تخصیص منابع و مدیریت کسری بودجه کشور است، ولی نمی‌توان مسوولیت تورم مزمن اقتصاد ایران را صرفاً به نحوه عملکرد این دو دستگاه تقلیل داد. لازم است که به دقت ریشه تمامی عدم تعادل‌های اقتصاد و مسیرهای انتقال آن به منابع پولی مورد بررسی قرار بگیرد و در این زمینه حتماً لازم است بر ریشه‌های اصلی و بنیادین مساله تمرکز شود و از بزرگنمایی عوامل کوتاه‌مدت و برون‌زا اجتناب شود.
از جمله مهم‌ترین ریشه‌های عدم تعادل‌ها و تورم مزمن در اقتصاد ایران، فقدان قاعده مالی کارآمد برای نحوه هزینه کردن درآمدهای نفتی است. در فقدان یک قاعده مالی غیرقابل تغییر، در دوران افزایش قیمت‌های جهانی نفت، عوارض بیماری هلندی در اقتصاد شکل می‌گیرد. با افزایش درآمدهای ارزی دولت، میزان فروش ارز حاصل از صادرات نفت افزایش یافته و در اثر آن نرخ ارز کاهش می‌یابد. این فرآیند بلافاصله به افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و افزایش پایه پولی منجر می‌شود که با تاخیری چندماهه به افزایش قیمت کالاهای غیرقابل مبادله مانند مستغلات منجر می‌شود. همچنین، با کاهش نرخ ارز و افزایش واردات، قیمت کالاهای قابل مبادله کاهش یافته و در اثر آن واردات کالاهای قابل مبادله افزایش می‌یابد و ظرفیت تولید داخل تضعیف می‌شود. از طرف دیگر، همواره با افزایش درآمدهای ریالی دولت ناشی از فروش ارز نفتی، دولت اقدام به افزایش مخارج خود می‌کند. در نتیجه، در اثر افزایش پایه پولی، افزایش مخارج دولت و کاهش ظرفیت‌های تولید، سیکل نخست فرآیند شکل‌گیری تورم مزمن در اقتصاد ایجاد می‌شود. سیکل بعدی شکل‌گیری تورم مزمن در ایران، مربوط به دوره‌هایی است که قیمت‌های جهانی نفت کاهش یافته یا کشور با تحریم‌های خارجی مواجه شده است. در این دوره‌ها، با کاهش درآمدهای ارزی دولت، درآمدهای ریالی دولت نیز کاهش می‌یابد. اما واقعیت آن است که به دلایل سیاسی و اجتماعی، دولت‌ها هیچ‌گاه نمی‌توانند به اندازه کاهش درآمدهای خود، اقدام به کاهش مخارج خود کنند. از ابتدای دهه 50 به بعد، بدون استثنا تمامی دولت‌ها در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، انواع تعهدات اقتصادی و اجتماعی را فراتر از درآمدهای پایدار خود ایجاد کرده‌اند. در دوره‌هایی مانند نیمه اول دهه 50 و نیمه دوم دهه 80، به دنبال افزایش درآمدهای نفتی، انبوهی از طرح‌های عمرانی بی‌قاعده، استخدام‌های دولتی، افزایش حقوق کارکنان دولت و انواع پرداخت‌های دیگر، سرعت یافته است. با کاهش درآمدهای نفتی، از آنجا که امکان توقف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام، انحلال سازمان‌های دولتی مازاد، کاهش حقوق و دستمزد و تعدیل نیرو در سازمان‌های دولتی میسر نبوده بنابراین دولت‌ها با کسری بودجه مواجه می‌شدند. این کسری بودجه در هر دوره‌ای، به طرق مختلف به منابع بانک مرکزی تحمیل شده و موجب رشد پایه پولی شده است. در واقع، هر دو سیکل مورد‌اشاره، به شیوه‌های مختلف موجب شکل‌گیری تورم مزمن در اقتصاد ایران شده است و از این‌رو می‌توان گفت یکی از مقصران اصلی تورم مزمن اقتصاد ایران، فقدان قاعده مالی مناسب برای درآمدهای نفتی و انتقال نوسانات درآمدهای نفتی به بودجه عمومی و به متغیرهای پولی و در نتیجه به کل اقتصاد است.
جدا از مساله سیکل‌های افزایش و کاهش درآمدهای نفتی و اثر آن بر تورم مزمن، اساساً شیوه تامین مالی دولت در اقتصاد ایران و نظام بودجه‌ریزی کشور ناکارآمد و ناپایدار است. برای توضیح باید اشاره کرد که به‌طور کلی دولت می‌تواند هزینه‌های خود را از منابعی مانند اخذ مالیات، فروش دارایی، ایجاد بدهی و امثال آن تامین کند. در اقتصادی مانند ایران، درآمدهای حاصل از دارایی‌های زیرزمینی نیز می‌تواند بخشی از درآمدهای دولت را تشکیل دهد. در عمل، شیوه بودجه‌ریزی در ایران همواره به‌گونه‌ای است که دولت‌ها به جای شناسایی درآمدهای پایدار و تطبیق مخارج با درآمدها، بدون توجه به ظرفیت درآمدزایی، سطحی از مخارج را تعیین کرده و برای تراز نشان دادن بودجه سنواتی، در پیش‌بینی درآمدها، بیش‌نمایی کرده‌اند. این مساله نیز موجب شده است که هر سال دولت‌ها در پایان سال با رقم عمده‌ای از عدم تحقق درآمدها و انتقال آن به متغیرهای پولی مواجه شوند. نظام اجرایی و قانونگذاری در کشور، انواع تعهدات اجتماعی فراتر از ظرفیت مالی را بر دولت‌ها تحمیل کرده‌اند؛ که نمونه‌هایی از آن را در انواع سیاست‌های یارانه‌ای (سوخت، نان، آب و...)، نظام آموزش عالی، خریدهای تضمینی، معافیت‌های مالیاتی و نظایر آن می‌توان دید. علاوه بر آن، تعدد سازمان‌ها و ماموریت‌های موازی، جذب نیروی مازاد بر نیاز در سازمان‌های دولتی، ضعف نظارت بر مخارج دولت، غلبه انگیزه‌های غیراقتصادی در تخصیص اعتبارات عمرانی و امثال آن نیز موجب شده است که منابع پایدار دولت حتی با احتساب منابع زیرزمینی، کفاف هزینه‌های بخش عمومی را ندهد. ناکارایی نظام بودجه‌ریزی و شکل‌گیری ناترازی‌های مالی، متاثر از رویکردهای سیاسی و مطالبات اجتماعی بوده است. این ناترازی‌ها و عدم تعادل‌ها، موجب شده است که دولت‌ها مستقیم یا غیرمستقیم به سراغ منابع بانک مرکزی بروند که به معنی خلق پول جدید و انبساط پایه پولی است. علاوه بر آن، کسری بودجه مزمن و ساختاری دولت، به طرق مختلف از طریق تکالیف بودجه‌ای یا شیوه‌های غیرمستقیم دیگر، به منابع شبکه بانکی کشور نیز منتقل می‌شود. فشار بر منابع شبکه بانکی، به اضافه‌برداشت بانک‌های مختلف از منابع بانک مرکزی و رشد پایه پولی منجر می‌شود. البته در این میان، مشکلات دیگر نظام بانکی از قبیل تحمیل نرخ سود حقیقی منفی، سهم بالای دارایی‌های غیرنقدشونده، دارایی‌های موهومی، ریسک‌های ناشی از عدم انطباق با استانداردهای بانکداری و ضعف نظارت بر بانک‌ها و نظایر آن نیز موجب افزایش شکاف منابع و مصارف بانک‌ها و مزید بر علت شده است. تمامی موارد مذکور در نهایت به اضافه‌برداشت از منابع بانک مرکزی منجر شده که آن نیز به معنی خلق پول جدید بوده است. در اقتصاد ایران، سلطه مالی دولت بر سیاست پولی و انتقال ناترازی مالی دولت و بخش عمومی به منابع بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور، به علاوه مشکلات ساختاری نظام بانکی که بخشی از آن نیز ناشی از نفوذ بخش عمومی بر حکمرانی بانک‌هاست، عوامل اصلی خلق مداوم پول جدید و رشد مستمر نقدینگی و در نهایت تورم مزمن بوده است. به عنوان جمع‌بندی اگر به سوال نخست برگردیم، باید تصریح کرد که کاهش تورم مستلزم افزایش کیفیت حکمرانی و سیاستگذاری اقتصادی است و قطعاً بدون اصلاحات ساختاری گسترده و بالا رفتن کیفیت سیاستگذاری، تورم کاهش نخواهد یافت.
همان‌طور که می‌دانید در بحبوحه انتخابات همواره با پدیده بی‌دولتی مواجه هستیم. بدین معنی که تمرکز از مسائل اقتصادی و مدیریتی به امور انتخاباتی معطوف می‌شود. به نظر شما در سال ۱۴۰۰ دولت چه سیاستی را در ماه‌های پایانی اتخاذ خواهد کرد؟ این موضوع چه تبعاتی خواهد داشت؟
این موضوع، منشأ نگرانی‌های بسیار جدی است. معمولاً دولت‌ها در ماه‌های پایانی خود دو اقدام را همزمان در دستور کار قرار می‌دهند که هر دو به تشدید مشکلات و انتقال معضلات به دولت بعد منجر می‌شود. اولین نگرانی، اتخاذ سیاست‌های انبساطی است که شواهد آن در نحوه تنظیم قانون بودجه 1400 قابل مشاهده است. بودجه سال جاری دارای ناترازی و کسری عمده است که در صورت عدم بازبینی و اصلاح اساسی، باعث شکل‌گیری موج تورمی در دوره‌های آتی خواهد شد. نگرانی دوم، استفاده از ابزارهای غلط برای کنترل آثار تورمی سیاست‌های انبساطی است. یکی از این ابزارهای غلط، مداخله در قیمت‌گذاری و تعیین دستوری قیمت‌ها به منظور ممانعت از افزایش قیمت در بازارهاست. این رویه نادرست همواره توسط همه دولت‌ها به‌کار گرفته شده و اغلب آنها به جای پذیرش الزامات ثبات و پایداری مالی، اقدام به دخالت‌های گسترده در بازارها و سرکوب قیمت با هدف کنترل تورم کرده‌اند. این شیوه نادرست، نه‌تنها هیچ‌گاه در کنترل تورم موثر نبوده است بلکه خود منشأ تضعیف ظرفیت‌های بخش واقعی و تضعیف بنگاه‌ها و در نتیجه کاهش ظرفیت عرضه اقتصاد و عمیق‌تر شدن ناترازی‌ها شده است.
تا چند ماه دیگر دولت سیزدهم آغاز به کار خواهد کرد. به نظر شما دولت جدید چه راهبردی را برای کنترل تورم باید در پیش گیرد؟
دولت سیزدهم با هر گرایش سیاسی، باید مساله کاهش تورم را اولویت اصلی و راهبردی خود قرار دهد. تداوم شرایط فعلی و روند فزاینده تورم، زمینه هرگونه سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی را تخریب کرده و به کاهش مستمر رفاه و گسترش فقر منجر خواهد شد. در ضمن باید تاکید کرد که حل مساله تورم به هیچ عنوان از طریق سرکوب نرخ ارز، سرکوب قیمت کالا و خدمات، کاهش دستوری نرخ سود و نظایر آن محقق نخواهد شد. کاهش تورم صرفاً در گرو اصلاحات گسترده مالی است که در ادامه به آن اشاره می‌شود. اولین و مهم‌ترین اقدام دولت، اصلاح ساختار بودجه عمومی و تنظیم قاعده مالی است. دولت در اولین اقدام باید تمامی هزینه‌ها و درآمدهای خود را شفاف کند. بسیاری از درآمدها و هزینه‌های دولت از شفافیت لازم برخوردار نیست و همین مساله زمینه پنهان‌کاری و بی‌انضباطی مالی را در سطوح مختلف فراهم کرده است. همچنین لازم است به عنوان یک تعهد اساسی، دولت بپذیرد که مصارف خود را به‌طور واقعی طی چهار سال متناسب با منابع پایدار متعادل کند و در پایان دوره خود، بودجه را به‌طور واقعی بدون کسری تحویل دهد. در این راستا لازم است دولت قاعده مالی بودجه شامل «نسبت کسری بودجه دولت به تولید ناخالص داخلی» و «نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص داخلی» را به صورت شفاف و واقعی اعلام کند و به آن پایبند بماند. همزمان لازم است به عنوان یک گام اصلاحی جدی، قاعده مالی نفت نیز به گونه‌ای تعریف شود که نوسانات درآمدهای نفتی کشور، به بی‌ثباتی بودجه دولت، رشد پایه پولی و بی‌ثباتی اقتصاد منجر نشود. دومین گام دولت، ورود جدی و اساسی به اصلاح نظام بانکی و استقلال بانک مرکزی است. البته مساله استقلال بانک مرکزی و اصلاح نظام بانکی، محدود به دولت نیست و لازم است در تمامی سطوح حکمرانی مورد پذیرش و تعهد قرار بگیرد. در این زمینه لازم است قانون بانک مرکزی به گونه‌ای مورد بازنگری قرار بگیرد که استقلال بانک مرکزی در انجام ماموریت‌های اصلی و کنترل تورم، به‌طور خدشه‌ناپذیری تضمین شود. در خصوص اصلاح نظام بانکی نیز لازم است شاخص‌های نظام بانکی مطابق با استانداردهای روز بین‌المللی ارتقا یابد و اقداماتی جدی در زمینه اصلاح ترازنامه بانک‌ها، خروج بانک‌ها از بنگاهداری و خروج نهادهای عمومی از سهامداری بانک‌ها به مرحله اجرا درآید. در این مورد، حذف رویه فعلی مبنی بر تعیین دستوری نرخ سود بانک‌ها و همچنین تعیین تکالیف بودجه‌ای برای بانک‌ها نیز باید متوقف شود. سومین اقدام دولت، پایدارسازی درآمدهای عمومی است. این مساله از طریق اصلاح نظام مالیاتی و حذف معافیت‌های مالیاتی حاصل خواهد شد. اصلاح نظام مالیاتی، به مدت طولانی در دستور کار دولت‌های مختلف بوده است ولی هیچ‌گاه پیشرفت قابل ملاحظه‌ای حاصل نشده است. لازم است این مهم به عنوان یک اولویت اساسی در دستور کار دولت سیزدهم قرار بگیرد. چهارمین اقدام دولت، توسعه ابزارها و نهادهای مالی است. در فقدان بازارها و زیرساخت‌های مالی کارآمد، فشار تامین مالی بنگاه و خانوار عمدتاً به نظام بانکی و از آن طریق به منابع بانک مرکزی منتقل می‌شود. طی ادوار مختلف، در عمل بار تامین مالی بنگاه‌های اقتصادی، طرح‌های بزرگ مسکن، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، وام‌های خرد به خانوار و امثال آن به پایه پولی منتقل شده است.
