شرط‌بندی رویایی

  هادی چاوشی: اوایل آبان‌ماه 1398 صندوق بین‌المللی پول در گزارشی میزان صادرات نفت خام ایران در سال 2020 میلادی (تقریباً معادل 1399 شمسی) را 500 هزار بشکه در روز پیش‌بینی کرد و نتیجه گرفت که دولت ایران سال آینده برای جلوگیری از کسری بودجه به نفت 6 /194دلاری نیاز خواهد داشت.

کمتر تردیدی وجود دارد که رسیدن قیمت نفت به مرز 200 دلار در سال آینده فقط در خواب و رویا ممکن است. بنابراین حتی اگر التماس دعای رئیس سازمان برنامه و بودجه1 مقبول افتد، به نظر می‌رسد باز هم می‌توان با اطمینان بالایی روی کسری بودجه دولت در سال 1399 شرط بست. در این گزارش، دلایل برنده بودن چنین شرطی برشمرده می‌شود.

میزان صادرات نفت

دولت در لایحه بودجه 99 پیش‌بینی کرده مجموع درآمدش از صادرات نفت و گاز به 2 /22 میلیارد دلار برسد. سهم صادرات گاز از این رقم چهار میلیارد دلار و سهم صادرات نفت 2 /18 میلیارد دلار محاسبه شده است. فرض را بر این بگذاریم که درباره میزان صادرات و درآمد گاز تردیدی وجود ندارد، اما درباره میزان صادرات نفت «ان‌قلت» زیاد است. محمدباقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه، گفته با اینکه میانگین نرخ فروش نفت ایران در هشت‌ماهه نخست امسال 62 دلار در هر بشکه بوده، دولت قیمت نفت را در لایحه بودجه 99 «با احتیاط» 50 دلار پیش‌بینی کرده. احتیاط البته کار خوبی است، اما به شرطی که همیشه و همه جا رعایت شود، نه اینکه در محاسبات بودجه‌ای، میزان صادرات روزانه نفت و میعانات گازی یک میلیون بشکه محاسبه شود. آن هم در حالی که اغلب ارزیابی‌های واقع‌بینانه از صادرات نفت ایران در سال آینده رقم 300 هزار بشکه در روز را توصیه می‌کنند. کمااینکه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا حتی در اصلاحیه قانون بودجه 98 نیز برآورد صادرات نفت و میعانات گازی را به 300 هزار بشکه در روز کاهش داده است (بگذریم از اینکه این اواخر شرکت کپلر -که اطلاعات نفتکش‌ها را ردیابی می‌کند- صادرات روزانه نفت ایران در ماه نوامبر 2019 را تنها ۲۱۳ هزار بشکه تخمین زده بود).

نمودار 1 نشان می‌دهد که درآمد نفتی دولت در سال آینده در دو سناریوی لایحه بودجه و سناریوی واقع‌بینانه چقدر با هم تفاوت دارند. مشاهده می‌شود که اگر اتفاق خاصی در حوزه تحریم‌ها نیفتد، دولت حتی برای تامین بودجه 5 /10 میلیارددلاری تامین کالاهای اساسی (با ارز 4200تومانی) هم نمی‌تواند فقط روی درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز حساب کند؛ چراکه این درآمدها در سال آینده احتمالاً چیزی کمتر از 5 /9 میلیارد دلار خواهد بود.

میزان فروش اموال دولت

بر اساس محاسبات لایحه بودجه 99 کسری تراز عملیاتی دولت در سال آینده کمی بیش از 106 هزار میلیارد تومان است. به جز درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز، یکی دیگر از راه‌های جبران این کسری تراز، فروش اموال و دارایی‌های دولت است که در سال آینده سهمی عجیب و غریب برای آن در نظر گرفته شده است: 5 /49 هزار میلیارد تومان.

تامین بخشی از کسری منابع از طریق فروش اموال دولت در سال‌های اخیر همواره در بودجه‌های سنواتی به تصویب رسیده، اما عملکرد آن در سال‌های گذشته به زحمت حتی به 400 میلیارد تومان نزدیک شده است. عملکرد هشت ‌ماه نخست امسال این حکم قانونی فقط 263 میلیارد تومان است. جدول 1 عملکرد این مصوبه در سال‌های گذشته و درآمدهای حاصل از آن را نشان می‌دهد. اینکه چگونه قرار است در سال آینده عملکرد دولت در حوزه فروش اموال یکباره بیش از 100 برابر رشد کند، سوالی است که در لایحه به آن پاسخی داده نشده است.

سایر درآمدهای دولت

 دولت از فصل «واگذاری دارایی‌های مالی» برای خود نزدیک به 125 هزار میلیارد تومان درآمد پیش‌بینی کرده که بیش از 60 درصد آن فروش و واگذاری انواع اوراق مالی و اسلامی است. رقمی معادل 80 هزار میلیارد تومان. جالب آنکه طبق برنامه ششم توسعه، سقف مجاز دولت برای انتشار اوراق معادل 50 هزار میلیارد تومان در سال بوده که لایحه بودجه 99، 60 درصد بالاتر از این سقف پرواز کرده و عملاً قانون برنامه ششم را زیر پا گذاشته است.

برای سال آینده 195 هزار میلیارد تومان نیز درآمد مالیاتی (و گمرکی) برآورد شده که حدود 22 هزار میلیارد تومان بیشتر از قانون بودجه 98 و حدود 40 هزار میلیارد تومان بیشتر از پیش‌بینی عملکرد سال 98 است. شاید بهتر باشد شاخص دوم را ملاک مقایسه قرار دهیم: در عمل حدود 26 درصد رشد درآمد در این حوزه پیش‌بینی شده است. با توجه به تورم 40درصدی سال جاری، به نظر می‌رسد درآمد حقیقی دولت در این حوزه کمتر از سال 98 برآورد شده که نسبت به سایر بخش‌های بودجه واقع‌بینانه‌تر به حساب می‌آید. عملکرد هفت ‌ماه نخست سال 98 در حوزه درآمدهای مالیاتی هم نزدیک به 86 هزار میلیارد تومان بوده است.

مصارف بودجه؛ از حقوق کارمندان تا یارانه‌های فرابودجه‌ای

در بخش هزینه‌های جاری لایحه بودجه 99 حدود 367 هزار میلیارد تومان اعتبار پیش‌بینی شده که عملاً دوسوم آن مربوط به پرداخت حقوق کارمندان و بازنشستگان است: 243 هزار میلیارد تومان.

دولت در سال آینده همچنین 74 هزار میلیارد تومان خرج یارانه دادن به عموم مردم خواهد کرد: حدود 43 هزار میلیارد تومان یارانه نقدی -که یادگار دوران محمود احمدی‌نژاد است- و حدود 31 هزار میلیارد تومان یارانه معیشتی-که حسن روحانی همین ماه گذشته سنگ بنایش را گذاشت. البته این یارانه‌ها در قالب اعداد و ارقام مندرج در سقف منابع و مصارف عمومی لایحه بودجه نیامده‌اند، بلکه ذیل «فرابودجه» قرار دارند که اصطلاحی جدید است و معلوم نیست چگونه در ادبیات بودجه‌نویسی ایران جا باز کرده است. منابع در نظر گرفته‌شده در تبصره 14 لایحه (شامل هدفمندی یارانه‌ها و وابستگان آن)، در مجموع بیش از 250 هزار میلیارد تومان اعتبار را تعیین تکلیف می‌کند که نسبت به قانون بودجه 98 رشدی 78درصدی را نشان می‌دهد.

بخش دیگری از اعتبارات «فرابودجه»‌ای مربوط به برداشت‌های مختلف از صندوق توسعه ملی است که بیش از 4 /3 میلیارد یورو (44 درصد بیشتر از سال گذشته) را به کارهایی مثل تقویت بنیه دفاعی (دو میلیارد یورو)‌، طرح‌های آبیاری تحت فشار و نوین (150 میلیون یورو)، آبخیزداری و آبخوانداری (150 میلیون یورو)، سازمان صداوسیما در اجرای ماده ۹۳ قانون برنامه ششم و توسعه کمی و کیفی برنامه‌های تولیدی، پویانمایی، مستند، فیلم و سریال (150 میلیون یورو)، طرح‌های آبرسانی روستایی و عشایری و توسعه شبکه‌های آن (150 میلیون یورو)‌، رفع مشکلات حاد پسماندها (150 میلیون یورو)، حمل‌ونقل ریلی برون‌شهری (15 میلیون یورو) و امثال آن اختصاص می‌دهد. ارزیابی حجم ریالی معادل این ارقام بستگی به آن دارد که نرخ تسعیر ارز را چطور حساب کنیم، اما با نرخ ارز نیمایی این روزها، 4 /3 میلیارد یورو بیش از 40 هزار میلیارد تومان می‌شود. هرچند تخصیص همه این بودجه‌ها مشروط به آن است که اصولاً پولی در صندوق توسعه ملی باقی مانده باشد. چون برای سال 99 بیش از 30 هزار میلیارد تومان استقراض از صندوق توسعه ملی برای تامین منابع عمومی دولت پیش‌بینی شده است که طبعاً بر چنین تخصیص‌هایی اولویت دارد.

در هر حال اما به نظر می‌رسد افزایش سهم اعتبارات «فرابودجه»ای از کل منابع در گردش دولت -ولو اینکه این گردش از طریق خزانه‌داری کل صورت گیرد- باعث کاهش شفافیت بودجه‌ای شده است.

بودجه شرکت‌های دولتی

فارغ از آنچه در قالب «فرابودجه» شناخته می‌شود و به جز سرجمع 6 /484 هزار میلیاردتومانی منابع عمومی دولت، بخش بزرگی از سند بودجه دولت را «بودجه شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها» تشکیل می‌دهد که برای سال 99 به نزدیک 1484 هزار میلیارد تومان می‌رسد.

در مورد بودجه شرکت‌های دولتی، شاید مهم‌ترین تحولات رخ‌داده در لایحه بودجه 99، اضافه شدن فهرست شرکت‌های با سهام دولتی زیر 50 درصد به سند لایحه، افزایش تعداد شرکت‌های زیا‌ن‌ده (با معیار زیان در سه سال متوالی) از 65 به 105 شرکت و رشد 15درصدی هزینه‌های کارگری و کارمندی شرکت‌ها (مشابه افزایش حقوق کارمندان رسمی دولت) باشد.

هدف‌گذاری‌های بودجه

به گفته رئیس سازمان برنامه و بودجه، اهداف کلان در نظر گرفته‌شده برای بودجه‌ای که اجرایش نیاز به دعای مردم دارد، رشد اقتصادی دودرصدی و اشتغال‌زایی یک میلیون‌نفری است: «برای بودجه سال آتی ایجاد یک میلیون شغل پیش‌بینی شده است. همچنین تحقق رشد اقتصادی دودرصدی و خروج از رکود نیز هدف‌گذاری شده است که صندوق بین‌المللی پول آن را تایید می‌کند.»2 معلوم نیست تاییدی که محمدباقر نوبخت به صندوق بین‌المللی پول نسبت داده بر مبنای چه گزارشی است. چراکه آخرین گزارش IMF درباره اقتصاد ایران، رشد اقتصادی ایران را در سال 2020 میلادی صفر و در سال 2021 معادل یک درصد پیش‌بینی کرده است.

نوبخت علاوه بر این «ابراز امیدواری» کرده نرخ تورم در سال آینده کاهش یابد. به ویژه از این جهت که: «تصمیم نداریم حتی یک ریال از نیازهای خود را از محل پول پرقدرت که از سوی بانک مرکزی چاپ می‌شود تامین کنیم.» با وجود این، توجه به ترکیب منابع درآمدی لایحه بودجه 99 نشان می‌دهد که وقوع کسری بودجه در سال آینده یک واقعیت محتوم است. حتی اگر با محاسبات حسابداری، مجموع درآمدها و هزینه‌ها به نوعی جمع و جور شود، به دلیل مشکلات دسترسی به منابع ارزی حاصل از فروش نفت و موجودی صندوق توسعه ملی که ناشی از تحریم‌های ایالات‌متحده است، حتی فرآیند تبدیل این منابع به ریال هم می‌تواند در عمل به معنای چاپ پول پرقدرت از سوی بانک مرکزی باشد و در آتش تورم بدمد.