بازگشت به دهه 60
بررسی چند و چون مصوبه ممنوعیت واردات در گفت‌وگو با احمد دوست‌حسینی
شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه در نشست اخیر خود مصوب کرده است کالاهایی که «امکان ساخت داخل و تامین نیاز بازار» را دارند، مشمول ممنوعیت واردات شوند. تصمیمی که علاوه بر غیرشفاف بودن و تعارض با منطق اقتصادی، با احکام بالادستی و قوانین برنامه‌های توسعه نیز تضاد جدی دارد. احمد دوست‌حسینی، تحلیلگر اقتصادی، معتقد است که این سیاست یک پله ماقبل سیاست منسوخ جایگزینی واردات است، و نه‌تنها موجب تولید رونق و تجارت نمی‌شود که به‌واسطه تفویض اختیار تصمیم‌گیری به سلیقه یک عده محدود، بستر فساد را فراهم می‌کند و عملاً حق انتخاب کل جامعه را تضییع می‌کند.
شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه در نشست اخیر خود مصوب کرده است کالاهایی که «امکان ساخت داخل و تامین نیاز بازار» را دارند، مشمول ممنوعیت واردات شوند. تصمیمی که علاوه بر غیرشفاف بودن و تعارض با منطق اقتصادی، با احکام بالادستی و قوانین برنامه‌های توسعه نیز تضاد جدی دارد. احمد دوست‌حسینی، تحلیلگر اقتصادی، معتقد است که این سیاست یک پله ماقبل سیاست منسوخ جایگزینی واردات است، و نه‌تنها موجب تولید رونق و تجارت نمی‌شود که به‌واسطه تفویض اختیار تصمیم‌گیری به سلیقه یک عده محدود، بستر فساد را فراهم می‌کند و عملاً حق انتخاب کل جامعه را تضییع می‌کند. دوست‌حسینی همچنین توصیه می‌کند به‌جای وضع این قوانین، مسوولان سیاسی خود الگوی استفاده از کالای داخلی باشند و با پیشگامی در سوار شدن بر خودروهای داخلی و استفاده از لوازم‌خانگی و داروها و سایر مایحتاج از تولیدات داخلی، مروج عملی این سیاست شوند.
♦♦♦
به نظر می‌رسد سیاستگذار و سیاستمدار در عرصه اقتصاد ایران، با وجود تجربه‌های نافرجام قبلی، همچنان بر آزمودن آزموده اصرار دارد و نمونه اخیر آن مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه است که برابر آن واردات هر کالایی که امکان تولید داخل و تامین نیاز بازار را داشته باشد، ممنوع می‌شود. این علاقه مفرط سیاستگذار به اتخاذ سیاست‌های منسوخ حمایتی را چگونه تحلیل می‌کنید؟
به نظر من سوال می‌تواند یک مرحله بالاتر و عمیق‌تر مطرح شود، اینکه چرا سیاستمدار یا سیاستگذار دوگانه رفتار می‌کند؛ زمان نوشتن و تنظیم سیاست‌های کلی و برنامه‌های توسعه مباحثی را مطرح می‌کند و به اجماع و تصویب می‌رساند و در مقام اجرا مصوبه‌ها و مقرره‌هایی خلاف آن را تصویب و اجرا می‌کند.
ارزیابی من این است که اسناد بالادستی سیاستگذاری اقتصادی عموماً در جهت ارتقا و پیشرفت است. برای مثال برنامه اول توسعه که در سال آخر جنگ تحمیلی نوشته و بعد از پایان جنگ مقداری بازنگری شد، نکته بسیار جالب توجهی در مقوله تولید و مصرف دارد و به این نکته مهم تصریح می‌کند که تجربه و تئوری نشان می‌دهد اگر بنیه‌های تولید داخلی تقویت نشود و رشد پیدا نکند که بتواند به تقاضای مصرفی پاسخ دهد، افزایش مصرف یا موجب افزایش واردات مصرفی می‌شود یا در تنگناهای ارزی موجب افزایش قیمت‌ها می‌شود. مگر اینکه شکاف تجاری (کسری تجاری)، یک محدودیت الزام‌آور ارزی ایجاد نکند که سیاستگذاری اقتصادی را تحت تاثیر قرار دهد. در واقع این فراز برنامه ضمن توجه دادن به ضرورت اعتنا به تجربه و تئوری، توصیه می‌کند اقتصاد ایران باید به سمتی برود که کسری تراز تجاری غیرنفتی کاهش یابد و بر این اساس پیشنهاد می‌کند که در صنایع سرمایه‌ای و واسطه‌ای سرمایه‌گذاری صورت گیرد. این برنامه اثباتی حرف می‌زند و می‌گوید این حوزه‌ها اولویت‌های اقتصاد ایران است و در نتیجه اگر قرار است ارزی تخصیص یابد، یارانه‌ای اعطا شود یا ترجیحی در نظر گرفته شود باید در این مسیر باشد. یعنی حتی در برنامه اول هم سخن از کاهش کسری تجارت غیرنفتی با اولویت دادن به سرمایه‌گذاری در صنایع سرمایه‌ای و واسطه‌ای است. در برنامه‌های دوم، سوم و چهارم هم که شخصاً در فرآیند تدوین آنها حضور داشتم، رویکرد برنامه‌ها عمدتاً اثباتی و به سمت وسوی ارتقا بود.
در نظر بگیرید که برنامه اول توسعه مربوط به دهه 1360 است که همیشه هدف تیغ تیز انتقاد است اما حرف حساب زده و به «تجربه» و «تئوری» اقتصادی ارزش داده. تجربه را هم مطلق گفته و محدود به تجربه داخلی نکرده است. اکنون باید ببینیم از تجربه و تئوری استفاده کرده‌ایم یا در تصمیم‌گیری و سیاستگذاری عقبگرد داشتیم. به همین ترتیب جلوتر هم که بیاییم در برنامه دوم بحث رقابتی شدن تولیدات کشور به صراحت مطرح می‌شود و از قضا با فروتنی و تواضع گفته می‌شود که تولیدات داخلی در مقابل واردات رقابتی بشوند؛ یعنی قبول دارد که هنوز تولیدات داخلی، صادراتی نیست. برنامه دوم هم اثباتی حرف می‌زند و می‌گوید جهت ارتقای توان رقابتی تولیدات داخلی در مقابل واردات باید کلیه تخفیف‌ها، ترجیحات، معافیت حقوق گمرکی و سود بازرگانی وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی لغو شود که سخن روشن و درستی است. بعد عنوان می‌کند که برای حمایت از تولید داخلی، حقوق گمرکی توسط مجلس و سود بازرگانی توسط دولت به میزانی تعیین شود که از تولید داخلی در مقابل واردات حمایت شود و تصریح می‌کنند (این نکته بسیار مهم است) ادامه این شکل حمایت محدود به زمان و مشروط است. چون نویسندگان برنامه می‌دانند حمایت تعرفه‌ای منجر به این می‌شود که برخی بنگاه‌ها سود بالایی کسب کنند که ناشی از عملکرد و بهره‌وری خودشان نیست و از این سود چشم‌پوشی نمی‌کند و می‌گوید این سود اضافی باید صرف نوآوری، سرمایه‌گذاری، انتقال فناوری و نوسازی فرآیندهای تولید شود.
این حرف هم مبتنی بر تجربه جهانی است. در زمان جنگ‌های جهانی که دولت‌ها به‌طور طبیعی تقاضای مازاد بر روند طبیعی برای تولیدکنندگان ایجاد کردند، در مقابل مالیات بر سود اضافی را وضع کردند. مثلاً دولت آمریکا برای تامین نیازهای ارتش خود، مجبور شد خریدهایش را بسیار بالا ببرد و تقاضای کل افزایش یافت. افزایش تقاضای ناشی از جنگ سود بیشتر از حد متعارف نصیب عرضه‌کنندگان می‌کرد اما دولت قانون مالیات بر سود مازاد (Excess Profits Taxes) را با این توجیه وضع کرد که سود مازاد آنها ناشی از جنگ است نه عملکرد خودشان، در عین حال جنگ به زیان گروه کثیری از جامعه شده و آنها جان و مال خود را از دست می‌دهند و در نتیجه بخش عمده سود مازاد باید به شکل مالیات دریافت و صرف اولویت‌های جامعه شود. به شکلی مشابه در برنامه دوم توسعه در قبال حمایت تعرفه‌ای، این مساله دیده شده بود که سود مازاد باید صرف نوآوری، ارتقای فناوری و مدرن کردن فرآیندهای تولیدی شود.
در مواد 113، 114 و 115 برنامه سوم، که برنامه منسجمی بود و به نسبت برنامه‌های قبل از تناقض‌ها و ایرادات آن بسیار کاسته شده بود، در بحث رونق تجارت خارجی به صراحت بیان می‌شود که برای صادرات کالا نباید عوارض و مالیات اخذ شود، غیر از کالاهایی که تولیدشان یارانه‌ای است یا صادرات مواد خام است. اینجا هم مساله روشن و مشخص است چراکه بخشی از اموال عمومی در اختیار گروه کوچکی گذاشته شده و آنها کالاهایی را که با قیمت یارانه‌ای و پایین‌تر از قیمت‌های بین‌المللی در اختیار دارند، صادر می‌کنند و به قیمت بین‌المللی می‌فروشند. در نتیجه سود مازاد این صادرات مربوط به فعالیتشان نیست و باید به مردم بازگردد. در همین برنامه سوم تاکید می‌شود که تنظیم بازار داخلی نباید منجر به محدودیت صادرات شود؛ مساله‌ای که باز هم امروز بعد از گذشت سال‌ها رعایت نمی‌شود.
روشن‌ترین حکم در مورد واردات هم در ماده 115 قانون برنامه سوم آورده شده است که می‌گوید کلیه موانع غیرتعرفه‌ای و غیرفنی باید لغو شود و فقط محدودیت‌های شرعی و فنی است که می‌تواند برای واردات ممنوعیت ایجاد کند. منظور از محدودیت فنی نیز معیارهایی است که در حوزه استاندارد قرار می‌گیرد. مثلاً نهاده‌های تولید مواد غذایی آلوده نباشد و کالاهای وارداتی برای سلامتی و ایمنی مردم زیان‌آور نباشد. این بحث فنی و استاندارد هم بهانه‌گیری نیست و در همه دنیا رعایت می‌شود چون بی‌توجهی به آن، امنیت و سلامت مردم را به خطر می‌اندازد.
به خاطر دارم که در زمان تصویب این حکم از قانون برنامه سوم توسعه، که توضیح آن برای نمایندگان مردم برعهده من بود، مدیریت مجلس با جناب آقای روحانی، نایب‌رئیس وقت مجلس شورای اسلامی بود. من تعجب می‌کنم مساله‌ای که در سال 1379 مطرح شده و نمایندگان به آن رای داده‌اند و در برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه تکرار و بر آن تاکید شده و بعد وارد قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور شده چگونه (البته آن‌گونه که در خبرها آمده) از نشست سران قوا که از این قوانین بالادستی آگاهی کامل دارند، مصوبه‌ای خلاف آن بیرون بیاید.
احتمالاً این مصوبه از دو جهت تعجب‌آور باشد، یکی اینکه کاملاً غیرروشن و غیرشفاف بازگشتی به سیاست منسوخ جایگزینی واردات داشته است که از نظر منطق اقتصادی اشتباه است و دیگری خروجی جلسه سران قواست که اعضای آن در همه سال‌های گذشته در مناصب ارشد اجرایی و سیاستگذاری بوده و کاملاً به قوانین توسعه و اسناد بالادستی آگاه هستند.
سابقه سیاست جایگزینی واردات به برنامه‌های توسعه قبل از انقلاب ایران برمی‌گردد که به صراحت ذکر شده و دنبال می‌شد. بعد از انقلاب به واسطه روشن بودن اشکالات جدی آن در برنامه‌های توسعه دنبال نشد و کنار گذاشته شد. این سیاست در بسیاری از کشورهای آمریکای لاتین و برخی کشورهای جنوب شرق آسیا اجرا شد؛ اما اولاً این سیاست در اغلب موارد شکست خورد و در جایی که موفقیت نسبی داشت به این دلیل بود که به‌طور مشخصی با محدودیت زمان، هدفمند و مشروط اجرا شد. متاسفانه برخی در کشور ما این سیاست را در اجرا، دائمی کرده‌اند. اگر اقتصاد ایران قرار است توسعه یابد ابتدا باید سیاست‌های ناظر بر آن توسعه پیدا کند؛ نمی‌شود با سیاست‌های عقب‌افتاده به توسعه رسید. آنچه در خروجی نشست چهل و یکم سران سه قوه به عنوان مصوبه اعلام شده، اگر به همین صورت که عنوان شده باشد، یعنی واردات هر کالایی که امکان ساخت داخل و تامین نیاز بازار را دارد ممنوع شود، می‌توان به جرات گفت که این مصوبه و حکم به صورتی که منعکس شده پیامدهای نامطلوبی برای اقتصاد کشور خواهد داشت. آنچه در مجلس تصویب می‌شود، برابر قانون اساسی منتشر می‌شود. مردم در جریان مشروح مذاکرات قرار می‌گیرند و می‌توانند آن را نقد کنند، پیشنهاددهنده و موافق و مخالف آن هم مشخص است. اما در مورد این مصوبه هیچ توضیح و تشریحی وجود ندارد. سوالات زیادی در مورد این مصوبه مطرح است که مثلاً منظور از «امکان تولید داخل» چیست؟ امکان تولید بالقوه یا بالفعل؟ کیفیت کالا و قیمت کالا کجای این مصوبه دیده شده است؟ مرجع تشخیص امکان تولید داخل و تامین نیاز بازار و به تبع آن ممنوعیت واردات کجاست؟ کدام نهاد قرار است به‌جای 80 میلیون نفر تصمیم بگیرد که یک کالا وارد شود یا نشود؟ چرا بیش از 80 میلیون نفر باید به سلیقه یک نهاد زندگی کنند؟
ضمن اینکه این مصوبه در اجرا می‌تواند بسترساز فساد و از دور خارج شدن تولید داخل هم باشد. درست است؟
بله، در دوره‌ای که همه قوا شعار خشک کردن سرچشمه‌های فساد را می‌دهند باید اول از همه، به دنبال شفاف‌سازی باشند نه اینکه حکمی ابهام‌آفرین را مصوب کنند. دلیل عمده فسادهای موجود در اقتصاد و جامعه ایران واگذاری اختیارات گسترده به سلیقه گروهی اندک بوده است. با همین مصوبه کسانی می‌توانند ادعا کنند آنچه تولید می‌شود پاسخگوی نیاز نیست چون نیاز جامعه امری ایستا نیست یا کیفیت خوبی ندارد و انگار که تولید نمی‌شود و مجوز وارداتش را بگیرند، یا اصلاً تولید را متوقف کنند تا وارد کنند. از طرفی عده‌ای هم می‌توانند به بهانه تولید و تامین نیاز بازار، خواستار ممنوعیت واردات شوند و انحصار بازار را در دست بگیرند.
در حالی که در اسناد فرادستی کشور، رقابت‌پذیر کردن تولید داخلی در بازارهای داخلی و خارجی جزو سیاست‌های کلی است. همه احکام می‌گوید تولید داخلی کشور باید در بازارهای داخلی و صادراتی «رقابتی» باشد؛ این اصل است و اگر قرار است حمایتی صورت بگیرد باید روشن، شفاف و قابل‌سنجش و در سمت و سوی این اصل باشد.
این در واقع همان تناقض سیاستگذاری اقتضایی و کوتاه‌مدت با سیاستگذاری قاعده‌مند و بلندمدت است؟
این یکی از مشکلات جدی ماست که تصمیمات عملیاتی و اجرایی، تقریباً همیشه اقتضایی و بریده از سیاست‌های کلی است. قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه و سند چشم‌انداز تصریح دارد که ما باید در یک بازه زمانی مشخص در منطقه رتبه و جایگاه مشخصی به دست بیاوریم. مثلاً باید در معیار «رقابت‌پذیری» و «حقوق مالکیت» تا پایان برنامه ششم، رتبه سوم منطقه را داشته باشیم. اما آیا بناست با سیاستی که نه می‌شود اسم آن را «جایگزین واردات»، نه «توسعه صادرات» گذاشت در سال پایانی برنامه ششم به این جایگاه برسیم؟ به نظر می‌رسد که سیاستگذار هم هدف و هم راه را گم کرده است. اگر معتقدند که شرایط تغییر کرده است باید این تغییرات در برنامه ششم و سند چشم‌انداز هم لحاظ شود. نمی‌شود برنامه توسعه بگوید باید تا یک یا دو سال دیگر رتبه سوم رقابت‌پذیری منطقه را داشته باشیم اما سیاستی تصویب و اجرا شود که بنایش غیررقابتی و درون‌گرایی است. در واقع حکمی داده شده است که بعید است مشابه آن را در کل دنیای امروز بتوان پیدا کرد. سران سه قوه و سایر اعضای شورای عالی هماهنگی اقتصادی افراد مطلعی هستند. آقای روحانی در برنامه‌های تبلیغات انتخابات ریاست‌جمهوری بارها مساله «رقابت‌پذیر کردن تولید» را به‌عنوان یک کار مهم مطرح کردند. تاکید همیشگی رئیس قوه قضائیه بر این است که باید تولید و تجارت کشور رونق پیدا کند و جلوی سرچشمه فساد گرفته شود. روشن است که با محدودیت و ممنوعیت تجارت رونق تولید حاصل نمی‌شود. بنابراین باید مشخص شود که آیا این مصوبه برای یک شرایط و زمان خاص در نظر گرفته شده است یا خیر، اگر پاسخ مثبت است قیودات زمانی و الزامات خروج از آن تبیین شود. اگر هم در واکنش به انتقادات یک گروه خاص در مورد واردات اتخاذ شده تا بهانه را از دست آنها بگیرد که رویکرد کاملاً ناصوابی است چون به زیان کل جامعه تمام می‌شود.
اگر قرار است موانع غیرتعرفه‌ای پیش روی واردات گذاشته شود باید مدت زمان آن به روشنی ذکر شود، مصوبه روشن و شفاف و غیرقابل تفسیر باشد، ضمن اینکه برای سود مازادی که به واسطه این انحصار و ممنوعیت به هزینه کل جامعه به جیب یک گروه خاص می‌رود، تصمیم‌گیری شود.
ضمن اینکه لااقل تجربه حمایت از صنعت خودرو را همه شهروندان دیده و درک کرده‌اند. چرا باید بقیه صنایع را به همان مشکل دچار کنیم؟
هیچ تئوری و هیچ تجربه‌ای در دنیا تا امروز نمی‌گوید سیاست جایگزینی واردات الی‌الابد رونق‌بخش است؛ چه برسد به سیاستی بدتر از جایگزینی واردات. بعضی‌ها کره جنوبی را مثال می‌زنند که در دوره‌ای محدودیت‌هایی برای واردات اعمال کرده و موفق شده است. این حرف درست است اما تمام مساله نیست. مساله این است که قبل از این محدودیت‌ها، شرکت‌های ژاپنی در کره فعالیت و کسب‌وکار داشتند. دولت کره سیاستی گذاشت که برایشان مقرون به صرفه شد که صرفاً تجارت نکنند و تولید هم داشته باشند. و حمایت خودش از تولید را نیز زمان‌دار کرد. برای همین بود که بسیار زود صادرکننده شدند، چون سرمایه‌گذاری را تشویق کردند. خودروسازی در کشور همسایه ما ترکیه طی دهه اخیر و بدون اعمال این‌گونه محدودیت‌ها بر واردات، به‌طور پیوسته رشد کرده است. تولید خودرو این کشور که در سال 2010 حدود یک میلیون و 100 هزار دستگاه بوده در سال 2018 به یک میلیون و 500 هزار دستگاه بالغ شده و صادرات این صنعت هم از مرز 12 میلیارد دلار عبور کرده است. در حالی که کل صادرات صنعتی (کالای ساخته‌شده صنعتی نه مواد خام معدنی و صنعتی) با این رقم قابل مقایسه است.
مسلم است که رونق تولید بدون رونق تجارت میسر نیست. رونق تجارت هم با بند و بساط دستوری، اداری و کنترل ممکن نمی‌شود. بیش از پنج دهه است که در دو نظام حکومتی سیاست‌های مشابهی به کار گرفته شده و نتیجه نداده است. دلیلی وجود ندارد که این سیاست‌ها را مجدداً و دوباره آزمایش کنیم. متاسفانه اغلب اوقات در سیاستگذاری اقتصادی واکنشی عمل کردیم و سیاست‌های اقتضایی و دل‌بخواهی و کوتاه‌مدت را برگزیده‌ایم که هرگز منجر به توسعه نمی‌شود.
من در نهایت یک مساله را پیشنهاد می‌کنم. اگر این حکم در شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه قوه مصوب شده است، بهتر است تمام مسوولان و مقامات سیاسی کشور کالاهای خارجی را که در تملک دارند و آن کالا معادل داخلی دارد به بازار عرضه کرده و به‌جایش از کالای ساخت داخل استفاده کنند. در صورتی که مردم ببینند مقامات سیاسی و خانواده‌های آنها، خودرو خارجی سوار نمی‌شوند، از لوازم‌خانگی خارجی استفاده نمی‌کنند، پوشاک خارجی نمی‌پوشند، از دارو و تجهیزات پزشکی خارجی استفاده نمی‌کنند، جامعه راحت‌تر پیروی خواهد کرد.
