حفظ تعادل‌های بد
چرا بوروکرات‌ها تمایل به تغییر وضع موجود ندارند؟
در اغلب حوزه‌ها و چالش‌های اساسی اقتصاد ایران از قبیل ناترازی ساختار بودجه، مشکلات نظام بانکی، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، رکود سرمایه‌گذاری، بحران آب و امثال آن، به‌رغم هدف‌گذاری‌ها و تاکید در اسناد سیاستگذاری، پیشرفتی در جهت اصلاحات اساسی و ساختاری مشاهده نمی‌شود.
در اغلب حوزه‌ها و چالش‌های اساسی اقتصاد ایران از قبیل ناترازی ساختار بودجه، مشکلات نظام بانکی، ناترازی صندوق‌های بازنشستگی، رکود سرمایه‌گذاری، بحران آب و امثال آن، به‌رغم هدف‌گذاری‌ها و تاکید در اسناد سیاستگذاری، پیشرفتی در جهت اصلاحات اساسی و ساختاری مشاهده نمی‌شود. از منظری خاص، این سوال قابل طرح است که آیا بوروکرات‌ها و مدیران در مسند امور، خود می‌توانند مبتکر تغییرات و مجری اصلاحات اقتصادی باشند؟ به نظر می‌رسد به علل مختلف، بوروکرات‌ها تمایل به تغییر وضع موجود ندارند و صرف نظر از موارد استثنا، شاید بتوان بوروکراسی موجود و بوروکرات‌های در مسند امور را یکی از موانع اصلی تغییر و اصلاح در ساختارها و سیاست‌های اقتصادی دانست. برای اثبات این ادعا، پنج دلیل به شرح زیر ارائه می‌شود.
دلیل نخست: نخستین دلیل نگاهی تاریخی به نقش درآمدهای زیرزمینی در اقتصاد دارد. طی پنج دهه گذشته، درآمدهای کلان حاصل از منابع زیرزمینی، همواره به طور مستقیم و تقریباً بدون هیچ قاعده مالی موثری به عنوان یک درآمد عمومی در اختیار دولت‌ها قرار گرفته است. منابع مالی سرشار حاصل از رانت منابع زیرزمینی، اختیارات گسترده و قدرت بلامنازعی به نهاد دولت و به‌تبع آن به بوروکرات‌ها داده است تا در خصوص نحوه توزیع آن تصمیم بگیرند. قدرت برآمده از اختیار توزیع رانت منابع زمینی، بر شکل‌گیری ساختار خاصی از بوروکراسی مبتنی بر توزیع منابع موثر بوده است. بخش عمده‌ای از ساختار اداری و اجرایی کشور و همچنین بخش عمده‌ای از وظایف و ماموریت‌های دولت در اقتصاد، تحت تاثیر نقش دولت به عنوان توزیع‌کننده رانت منابع زیرزمینی شکل یافته است. اتکای دولت به یک منبع سرشار زیرزمینی و مستقل از کارکرد اقتصاد، از پاسخگویی دولت و بوروکرات‌ها نسبت به شهروندان کاسته است. با این توضیح، هرگونه تغییر و اصلاح ساختارها و سیاست‌های اقتصادی در جهت قاعده‌مند کردن نحوه مصرف درآمدهای نفتی و محدود کردن نقش دولت صرفاً به عنوان متولی ایجاد کالاهای عمومی و الزام دولت به شفافیت و پاسخگویی، از قدرت و نفوذ گسترده بوروکرات‌ها خواهد کاست. چنین محدودیتی مطلوب بوروکرات‌ها نیست و از این‌رو طبیعی است که بورورکرات‌ها از اصلاحات اساسی در سیاست‌های اقتصادی (که متضمن قاعده‌مندی اختیارات دولت است) رویگردان باشند.
دلیل دوم: دومین دلیل به ساختار دولتی اقتصاد ایران بازمی‌گردد. از ابتدای دهه 60، گرایش شدیدی به اقتصاد دولتی و متمرکز کردن منابع اقتصاد در بخش دولتی به وجود آمد. بر اساس اسناد بالادستی از جمله قانون اساسی، صنایع اصلی و بخش‌های اصلی اقتصاد در مالکیت دولت قرار گرفت و بخش خصوصی صرفاً نقش فرعی و مکمل را در اقتصاد بر عهده داشت. مالکیت دولت بر بنگاه‌های بزرگ اقتصادی، بوروکرات‌ها را در مقام بنگاهداری نشاند. این مساله با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی نیز تغییر عمده‌ای نیافت و حتی پس از تصمیم به واگذاری و انتقال مالکیت بنگاه‌های دولتی نیز در عمل تصمیم‌گیری برای بخش عمده‌ای از بنگاه‌های بزرگ همچنان در اختیار بوروکرات‌هاست. عملاً مدیران ارشد دستگاه‌هایی مانند وزارت کار، وزارت صنعت و سازمان‌های اقماری سایر وزارتخانه‌های دولتی، اختیار تصمیم‌گیری در خصوص بسیاری از بنگاه‌های بزرگ اقتصادی را دارند. از سوی دیگر، به علت رویه تاریخی دولت‌ها در دخالت‌های مستقیم در اقتصاد و تصمیم‌گیری در خصوص نحوه تولید و توزیع و قیمت‌گذاری کالاها، بوروکرات‌ها اختیارات گسترده‌ای در تصمیم‌گیری دارند. تصمیم‌گیری در خصوص فهرست اقلام ممنوعیت‌های صادراتی یا اقلام ممنوعه وارداتی، تعیین اولویت‌های وارداتی و نحوه تخصیص ارز، اولویت تخصیص تسهیلات بانکی، تعیین فهرست و تعیین قیمت اقلام مشمول قیمت‌گذاری، تعیین مصادیق معافیت‌های مالیاتی و امثال آن، اختیارات گسترده و بسیار جذابی به بوروکرات‌ها داده است. هرگونه اصلاح در جهت کاهش انحصارات بخش عمومی، کاهش بنگاهداری دولتی و کاهش دخالت‌های دولت در اقتصاد، ناگزیر منجر به کاهش اختیارات بوروکرات‌ها خواهد شد و این مساله نیز به طور طبیعی مورد استقبال آنان قرار نخواهد گرفت. در نتیجه بنا به علل فوق، بوروکرات‌ها تمایلی به اصلاحات اقتصادی و قاعده‌مند کردن اختیارات دولت و کاهش دامنه نفوذ و دخالت در مناسبات اقتصادی ندارند.
دلیل سوم: دلیل بعدی به شکل‌گیری تعادل‌های بد در اقتصاد و نقش بوروکرات‌ها در حفظ این تعادل‌ها مربوط می‌شود. برخی سیاست‌های نادرست اقتصادی، ممکن است در ابتدا ریشه در یک تصمیم نادرست داشته باشد ولی به تدریج این سیاست‌های نادرست به شکل‌گیری تعادل‌های بد منجر می‌شود. نمونه‌هایی از شکل‌گیری تعادل‌های بد را در نظام بانکی، بازار انرژی، سیاست‌های ارزی، سیاست‌های تجاری و امثال آن می‌توان دید. از آنجا که تعادل‌های بد موجود، متکی به ساختارهای اقتصادی ریشه‌دار بوده و تامین‌کننده منافع طیف گسترده‌ای از ذی‌نفعان است، از این‌رو تغییر سیاست‌ها و اصلاح ساختارها به سادگی امکان‌پذیر نخواهد بود. برهم زدن تعادل‌های بد، مغایر با منافع طیف گسترده‌ای از ذی‌نفعان وضع موجود خواهد بود و به طور طبیعی بوروکرات‌ها انگیزه‌ای برای شکستن تعادل‌های بد ندارند. یک بوروکرات حتی اگر هم به طور مستقیم در یک تعادل بد ذی‌نفع نباشد، ممکن است هرگونه اقدام برای برهم زدن یک تعادل بد را به زیان موقعیت و منصب دولتی خود ببیند. از این‌رو بوروکرات‌های صاحب‌منصب، قاعدتاً انگیزه و توان تغییر و اصلاح تعادل‌های بد را ندارند. معمولاً بوروکرات‌های باتجربه، حتی با جابه‌جایی موقعیت اداری نیز همواره در جهت شناخت تعادل‌ها و مناسبات موجود و همراهی با آن گام برمی‌دارند.
دلیل چهارم: چهارمین دلیل به نگرانی بوروکرات‌ها نسبت به از دست دادن موقعیت خود بازمی‌گردد. هرگونه تغییر در جهت اصلاح سیاست‌ها و ارتقای کیفیت حکمرانی و بهبود سیاستگذاری، نیازمند مواجه شدن با مباحث فنی و پیچیده و در نتیجه مستلزم به‌کارگیری مدیران و کارشناسان متخصص و اهل فن است. به‌کارگیری متخصصان اهل فن، عرصه را برای حضور بوروکرات‌هایی که اغلب تسلطی بر مسائل فنی حوزه خود ندارند، تنگ خواهد کرد. اغلب حوزه‌های سیاستگذاری از جمله بودجه‌ریزی، بانکداری مرکزی، سیاست‌های مالیاتی، سیاست‌های صنعتی، بازار کار، مدیریت منابع آب و امثال آن، حوزه‌هایی کاملاً تخصصی هستند که ورود به اصلاح آنها نیاز به دانش تخصصی در بالاترین سطح، آشنایی با مباحث روز دنیا، آشنایی با تجریه سایر کشورها و شناخت مسائل خاص آن حوزه دارد. معمولاً بوروکرات‌ها، مجهز به چنین دانش و تجربه‌ای نیستند چراکه اغلب آنان از بین فهرستی محدود و بر اساس ملاحظات غیرحرفه‌ای انتخاب می‌شوند. بنابراین، بوروکرات‌های مستقر در مسند امور، تا جایی که بتوانند از هرگونه تغییر و اصلاح رویه‌ها پرهیز می‌کنند. حتی اگر بتوانند، قوانین و مقررات را در مسیری تغییر می‌دهند که امکان بقای خود را تضمین کنند. بوروکرات‌های ناآشنا با حوزه‌های تخصصی، در حوزه مدیریت خود نه‌تنها در جهت ظرفیت‌سازی و جذب متخصصان و اهل فن تلاشی نمی‌کنند بلکه تا بتوانند از جذب افراد خبره و متخصص ممانعت کرده و اقلیت کاربلد را در زیرمجموعه خود منزوی و طرد می‌کنند.
این نکته را نیز باید افزود که اصلاحات اساسی در ساختارها و سیاست‌های اقتصادی، در بسیاری از حوزه‌ها به حذف برخی ماموریت‌های زائد و مزاحم، ادغام برخی سازمان‌ها و حذف برخی پست‌های مدیریتی منجر می‌شود. چنین مساله‌ای نیز مطلوب بوروکرات‌ها نیست، از این‌رو از ابتدا نسبت به هرگونه تغییر و اصلاح مقاومت می‌کنند.
دلیل پنجم: دلیل دیگری که موجب می‌شود بوروکرات‌ها از هرگونه تغییر در جهت اصلاح سیاست‌ها واهمه داشته باشند آن است که هر اصلاحی در سیاست‌های اقتصادی، هزینه‌های قطعی و آنی دارد حال آنکه دستاوردهای آن مشروط و محتمل است و در بلندمدت ثمر می‌دهد. این مساله نیز عامل دیگری است که انگیزه ورود بوروکرات‌ها را به هرگونه تغییر و اصلاح کم می‌کند. بوروکرات‌ها می‌دانند که هر تغییری در تعادل‌های موجود و هر اصلاحی در سیاست‌های فعلی، قطعاً عوارض منفی در کوتاه‌مدت به دنبال دارد و حتی در برخی موارد ممکن است تبعات اجتماعی و سیاسی نیز به دنبال داشته باشد. از طرف دیگر، دستاوردهای هرگونه اصلاحات ساختاری، به طور طبیعی در بلندمدت و شاید در دوره مدیران آینده آشکار می‌شود. ضمن آنکه در هر برنامه اصلاحی، احتمالی از عدم موفقیت نیز وجود دارد. بنابراین، معمولاً هیچ بوروکراتی تمایل به پذیرش ریسک اصلاحات و تغییر رویه‌ها ندارد. در نهایت باید تاکید کرد که بوروکراسی موجود به طور طبیعی مانعی در مسیر اصلاح و بهبود وضعیت محسوب می‌شود. هرگونه تغییر در جهت اصلاح ساختارها و سیاست‌های اقتصادی فعلی، نیازمند آن است که افرادی خبره، متخصص، مسلط به دانش روز، معتقد به تغییر و همچنین مبرا از شائبه ذی‌نفع بودن از وضع فعلی، به‌کار گرفته شوند.
