راه رفتن در تاریکی

متاسفانه آمار عملکرد بودجه‌ای دولت چندین ماه است که از سوی بانک مرکزی منتشر نشده است و آخرین آمار موجود در زمان تهیه این یادداشت مربوط به آذرماه 1397 است. این در حالی است که در شهریورماه سال گذشته آمار عملکرد چهارماهه نخست این سال نیز منتشر شده بود. با این حال سازمان برنامه و بودجه کشور خلاصه‌ای از اهم عملکرد دولت یازدهم و عملکرد دوساله دولت دوازدهم (98-1392) منتشر کرده است که بررسی آمار ارائه‌شده در آن خالی از لطف نیست.

شخصیت‌بخشی به شاخص‌ها

در قسمت شاخص‌های کلیدی بودجه در این گزارش، به افزایش اسمی 4 /2برابری منابع عمومی از سال 1392 تا 1397 اشاره شده است (نمودارها را در ادامه می‌بینید). در عین حال گزارش شده است که هم هزینه‌های جاری و هم هزینه‌های عمرانی دولت در همین مدت 3 /2 برابر شده است. از این بیش از دو برابر شدن منابع و اعتبارات چه نتیجه‌ای باید گرفت؟ وقتی شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی از مردادماه سال 1392 تا مردادماه سال 1398 حدوداً 5 /2 برابر شده است، نباید انتظار داشت که سایر متغیرهای اسمی متناسب با آن تغییر کرده باشند؟ آیا سازمان برنامه از توجه به متغیرهای واقعی به جای متغیرهای اسمی غافل است یا هدفی را از به تصویر کشیدن این ارقام اسمی بدون اشاره به تغییرات واقعی آنها دنبال می‌کند؟

با این حال در این گزارش به برخی نسبت‌ها اشاره شده که از بروز خطای مقایسه متغیرهای اسمی جلوگیری می‌کند. مثلاً اشاره شده است که سهم درآمد نفت از کل منابع عمومی از حدود 41 درصد در سال 1392 به حدود 31 درصد در سال 1397 کاهش یافته است. البته در همین گزارش اشاره شده است که قیمت نفت از سال 1392 تا 1398 حدود 34 درصد کاهش یافته و بخش قابل توجهی از کاهش سهم نفت از منابع عمومی بودجه، نه از روی انتخاب و آگاهی، بلکه ناگزیر و اجباری بوده است. خطای دیگری که در این زمینه مشاهده می‌شود، لحاظ نکردن استفاده دولت از منابع صندوق توسعه ملی در درآمدهای نفتی است. در قانون بودجه سال 1397 به دولت اجازه استفاده از 8 /143 هزار میلیارد ریال از منابع صندوق توسعه ملی داده شد، در حالی که در قانون بودجه سال 1392 عمدتاً دریافت تسهیلات توسط بخش غیردولتی در بخش‌های دارای اولویت مشخص شده بود و بخش کوچکی از قبیل دو میلیارد دلار برای قطارها و حمل و نقل عمومی شهری به نهادهای عمومی اختصاص یافته بود.

همچنین در این گزارش به افزایش سهم مالیات از درآمدهای عمومی بین سال‌های 1392 تا 1397 اشاره شده است که در پی آن نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی از پنج درصد در سال 1392 به شش درصد در سال 1397 افزایش یافته است. در پی کاهش ناگزیر درآمدهای نفتی، افزایش سهم درآمدهای مالیاتی نیز تقریباً غیرقابل اجتناب بوده است. اما نکته جالب اینجاست که با وجود ارائه آمار هزینه‌های جاری در سال 1397، نسبت هزینه‌های جاری به کل مصارف دولت بین سال‌های 1392 و 1396 ارائه شده و آمار این نسبت برای سال 1397 ذکر نشده است. چرا در حالی که سایر نسبت‌های مقایسه‌ای در این گزارش سال 1397 را مبنا قرار داده‌اند و آمار هزینه‌های جاری برای سال 1397 نیز موجود است، نسبت هزینه‌های جاری به کل مصارف دولت سال 1396 را مبنای مقایسه با سال 1392 قرار داده است؟ طبق اعلام رئیس امور هماهنگی و تلفیق بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور، نسبت هزینه‌های جاری به کل مصارف دولت در سال 1397 معادل 3 /79 درصد بوده است که کاهش اندکی را در مقایسه با سال 1392 نشان می‌دهد. البته این کاهش اندک نیز نه به دلیل افزایش پرداخت‌های عمرانی و تلاش دولت برای جایگزینی هزینه‌های عمرانی با هزینه‌های جاری، بلکه به دلیل افزایش قابل توجه سهم تملک دارایی‌های مالی است. در واقع کسری بودجه مزمن، مانده بدهی قابل توجهی را برای دولت رقم زده است و هزینه بازپرداخت این بدهی به صورت فزاینده‌ای بر هزینه‌های دولت در سال‌های اخیر آوار شده است. سهم تملک دارایی‌های مالی از 0 /4 درصد در سال 1392 به 3 /7 درصد در سال 1397 افزایش یافته است، در حالی که سهم هزینه‌های عمرانی از کل مصارف دولت در همین مدت از 9 /14 درصد به 4 /13 درصد کاهش یافته است. در گزارش سازمان برنامه و بودجه اصلاً به سهم هزینه‌های عمرانی از کل مصارف دولت اشاره نشده و صرفاً کاهش سهم هزینه‌های جاری از کل مصارف در سال 1396 مورد اشاره قرار گرفته است. این نحوه گزارش‌دهی این کژتابی را ایجاد می‌کند که دولت در راستای کاهش سهم هزینه‌های جاری و افزایش سهم هزینه‌های عمرانی طبق قانون برنامه ششم توسعه گام برداشته است، در حالی که واقعیت این‌گونه نبوده است.

این نحوه گزارش‌دهی سازمان برنامه و بودجه کشور این سوال را ایجاد می‌کند که آیا دولت تا زمانی وظیفه اطلاع‌رسانی را به عهده دارد که آمار اصطلاحاً بر وفق مراد باشد. آیا دولت باید از بازتاب آمار بخشی از عملکرد دولت که چندان مطلوب نبوده است اجتناب کند؟ به راستی دلیل عدم انتشار گزارش‌های کامل عملکرد مالی دولت که داده‌های خام را در اختیار تحلیلگران قرار می‌دهد و انتشار گزینشی برخی از شاخص‌های مربوطه چیست؟ آیا این نحوه گزارش‌دهی را می‌توان در راستای افزایش شفافیت و پاسخگویی تفسیر کرد؟ این در حالی است که سازمان برنامه و بودجه این خبر را اطلاع‌رسانی کرده است که توانسته است رتبه اول را در سامانه انتشار اسناد در زمینه دسترسی آزاد به اطلاعات به دست آورد. بر این اساس تا شهریورماه سال جاری تعداد اسناد منتشرشده سازمان برنامه و بودجه بیشتر از سایر نهادها از قبیل وزارتخانه‌ها، شهرداری‌ها و استانداری‌ها بوده است. در این زمینه نیز به اندازه سازمان‌ها و وظایف مربوط به آنها برای مقایسه توجه نشده است. آیا طبیعی نیست که اسناد منتشرشده سازمان برنامه و بودجه کل کشور بر مبنای مقیاسی که دارد بیشتر از شهرداری‌ها و استانداری‌های شهرها و استان‌های مختلف کشور باشد؟

اصلاحیه بودجه 98

دولت پس از گذشت چهار ماه از سال 1398، اصلاحیه بودجه این سال را از طریق شورای عالی هماهنگی اقتصادی به تصویب رساند. دلیل اصلی این امر عدم تحقق درآمدهای نفتی مطابق با پیش‌بینی قانون بودجه بود. عدم انطباق پیش‌بینی قانون بودجه با واقعیت و ارائه متمم بودجه برای اصلاح قانون امر عجیبی نیست و در کشورمان سابقه فراوانی دارد. اما اینکه این عدم انطباق تنها پس از گذشت یک‌سوم از سال نمایان شود و برخلاف همیشه متمم بودجه به تصویب مجلس نرسد و از طریق شورای عالی هماهنگی اقتصادی در دستور کار قرار گیرد، چندان طبیعی نیست. دولت در لایحه بودجه سال 1398 صادرات نفت و میعانات گازی را بیش از 5 /1 میلیون بشکه در روز برآورد کرده بود. این در حالی است که نهادهای معتبر پژوهشی از قبیل مرکز پژوهش‌های مجلس در همان زمان نسبت به بیش‌برآورد بودن این رقم هشدار دادند. مجلس برخلاف نظر بازوی پژوهشی خود، نه‌تنها درآمدهای نفتی برآوردشده در لایحه را در زمان تصویب قانون بودجه کاهش نداد، بلکه حتی حدود 100 هزار میلیارد ریال بر آن افزود. به این ترتیب درآمدهای نفتی قانون بودجه سال 1398 به شدت غیرواقعی برآورد شدند. به همین دلیل دولت با تجدید نظر در درآمدهای نفتی، صادرات روزانه 300 هزار بشکه نفت و میعانات گازی را به جای 5 /1 میلیون بشکه مبنای درآمد خود قرار داده است. بر این اساس، درآمد نفتی دولت از حدود 101 هزار میلیارد تومان، به حدود 57 هزار میلیارد تومان در سال 1398 کاهش می‌یابد. اگر قیمت نفت را مشابه مبنای محاسبات لایحه و قانون بودجه معادل 54 دلار در هر بشکه در نظر بگیریم، با لحاظ سایر مفروضات قانون بودجه، درآمد نفتی سهم دولت حدود 4 /8 میلیارد دلار خواهد شد. با این میزان صادرات نفت، دولت ارز کافی برای تخصیص با نرخ ترجیحی (چهار هزار و 200 تومان به ازای هر دلار) برای واردات 14 میلیارد دلار کالاهای اساسی در اختیار نخواهد داشت. این در حالی است که حذف کامل دلار چهار هزار و 200تومانی می‌تواند درآمد 57 هزار میلیاردتومانی دولت را با نرخ تسعیر حدوداً شش هزار و 800 تومان به ازای هر دلار محقق کند. نرخ حواله دلار در سامانه نیما در زمان تهیه این گزارش حدود 11 هزار تومان بوده است. بنابراین حذف این سیاست ارزی می‌تواند درآمد بسیار بیشتری را برای دولت فراهم کرده و از ایجاد کسری بودجه و بدهی جدید و همچنین استفاده بی‌رویه از منابع صندوق توسعه ملی جلوگیری کند. اما دولت در این اصلاحیه نشان داده است که قصد انجام چنین اصلاحی را ندارد و صرفاً به محدود کردن اقلام مشمول دریافت ارز ترجیحی بسنده کرده است.

به جز کاهش درآمدهای نفتی، درآمدهای جاری نیز از 239 هزار میلیارد تومان در قانون بودجه به 196 هزار میلیارد تومان در اصلاحیه تنزل کرده است. برای جبران این درآمدهای کاهش‌یافته، دولت بخشی از هزینه‌های خود را کم کرده و البته از محل صندوق توسعه ملی، حساب ذخیره ارزی و انتشار اوراق بدهی بر منابع خود افزوده است. حدود 42 هزار میلیارد تومان از این کاهش مربوط به هزینه‌های جاری و حدود 24 هزار میلیارد تومان مربوط به مخارج عمرانی بوده و البته حدود چهار هزار میلیارد تومان تملک دارایی‌های مالی (بازپرداخت بدهی‌ها) افزایش یافته است. در مقابل، واگذاری دارایی‌های مالی از 51 هزار میلیارد تومان به حدود 128 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. تنها 10 هزار میلیارد تومان از این افزایش حدوداً 77 هزار میلیاردتومانی مربوط به واگذاری دارایی‌های دولت است و مابقی آن به ترتیب اهمیت به استفاده از منابع صندوق توسعه ملی، فروش اوراق بدهی دولتی و استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی مربوط می‌شود. استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی و منابع صندوق توسعه ملی عملاً استفاده از منابع نفتی گذشته محسوب می‌شود و انتشار اوراق بدهی دولتی نیز بدون ارائه چشم‌انداز منابع غیرنفتی آتی برای بازپرداخت آنها، عملاً به مفهوم پیش‌فروش نفت و استفاده از منابع نفتی نسل آینده خواهد بود. بنابراین نمی‌توان گفت که اتکای دولت به نفت در سال 1398 کمتر شده است، بلکه صرفاً تغییر شکل داده است. البته انتشار گزارش عملکرد مالی دولت در سال 1398 و تحلیل آن قضاوت بسیار بهتری را به همراه خواهد داشت. نکته مهم این است که در گزارش‌های منتشرشده قبلی از سوی بانک مرکزی، عملکرد استفاده دولت از صندوق توسعه ملی به طور جداگانه ارائه نمی‌شود، بلکه در زیرمجموعه «سایر» در قسمت مربوط به واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای ادغام می‌شود. با توجه افزایش چشمگیر استفاده دولت از صندوق توسعه ملی در سال‌های اخیر، شایسته است که عملکرد آن به صورت جداگانه در گزارش‌های بانک مرکزی لحاظ شده و منتشر شود.