در مسیر بحران، چند قدم تا انفجار

چالش‌ها و مشکلات نظام بازنشستگی کشور از زاویه دید مستندسازان کشور، به بمب ساعتی تعبیر شده است (مستند بمب ساعتی، سوهانی و خداپرست). اگر از مسائل و مشکلات نظام بازنشستگی با عنوان چالش، ابرچالش، بحران، بمب ساعتی و سایر عناوین مشابه یاد کنیم، در اصل موضوع تفاوتی نخواهد داشت. واقعیت این است که در حال حاضر مسائل و مشکلات صندوق‌ها به حدی جدی است که در صورت عدم اتخاذ تدابیر صحیح و اصلاحات اساسی، در آینده نزدیک، کشور با بحران‌های مالی و اجتماعی غیرقابل وصفی مواجه خواهد شد. البته این پدیده تنها مختص ایران نبوده و در جامعه جهانی بسیاری از کشورها از جمله کشورهای توسعه‌یافته با آن مواجه هستند. با این حال، بسیاری از کشورها با انجام اصلاحات تدریجی، در حال برون‌رفت از آثار و عواقب منفی بحران نظام بازنشستگی هستند. برای مثال کشورهای استرالیا، آمریکا، انگلیس، روسیه و...، به‌تدریج در حال افزایش سن بازنشستگی هستند. عدم اجرای اصلاحات موثر در نظام بازنشستگی ممکن است سرنوشتی مشابه یونان داشته باشد. این کشور مجبور شده است، برای تامین مالی نظام بازنشستگی خود بسیاری از جزایر خود را به فروش رساند.

در حال حاضر بیش از 16 صندوق بازنشستگی در کشور وجود دارد. صندوق تامین اجتماعی با سهم بالغ بر 80درصدی از کل بیمه‌شدگان کشور، بزرگ‌ترین صندوق بیمه اجتماعی کشور است. پس از آن، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر با سهم حدود 10درصدی و صندوق بازنشستگی کشوری با سهم حدود هفت‌درصدی در رتبه بعد قرار دارند. در مجموع این سه صندوق، حدود 97 درصد نظام بازنشستگی کشور را پوشش می‌دهند. مهم‌ترین مسائلی که در حال حاضر نظام بازنشستگی کشور را تهدید می‌کند، عبارت‌اند از:

1- پیر شدن جمعیت: بر اساس آمارها، متوسط سن کل جمعیت کشور در سال 1395 برابر 1 /31 سال بود که در مقایسه با سال 1390، 3 /1 سال افزایش را نشان می‌دهد (نتایج سرشماری سال 1395، مرکز آمار ایران). پیر شدن جمعیت از یک‌طرف، منجر به افزایش تقاضا برای مستمری‌های بازنشستگی، ازکارافتادگی و درمان شده و از طرف دیگر، کاهش سطح مشارکت در نظام بازنشستگی را به همراه داشته و مخارج نظام بازنشستگی را افزایش خواهد داد.

2- عدم تعادل بین منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی: در حال حاضر اکثر صندوق‌های بازنشستگی کشور از نقطه سربه‌سری هزینه و درآمد عبور کرده و کسری آنها با نرخ فزاینده، در حال افزایش است. عدم تعادل بین منابع و مصارف، موجب می‌شود صندوق‌ها با استفاده از ابزارهایی مانند استقراض، فروش دارایی‌ها، کمک از دولت و سایر منابع در دسترس، کسری بودجه خود را جبران کنند. سال‌هاست که برخی از صندوق‌های بازنشستگی برای تامین مالی هزینه‌های خود، به کمک‌های دولت وابسته هستند. از جمله این صندوق‌ها، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تامین اجتماعی نیروهای مسلح است که در سال 1398 دولت بیش از 70 هزار میلیارد تومان (حدود 16 درصد از بودجه عمومی دولت) به این دو صندوق کمک کرد (قانون بودجه 1398). وابستگی صندوق‌ها به بودجه عمومی به حدی است که پیش‌بینی می‌شود با تداوم شرایط موجود و عدم اجرای اصلاحات، در آینده بسیار نزدیک، بخش زیادی از منابع بودجه کشور صرف کمک به صندوق‌ها خواهد شد. حتی اگر صندوق‌ها برای تامین مالی هزینه‌های خود، اقدام به فروش دارایی‌ها کنند، کلیه دارایی‌های آنها تنها برای چند ماه می‌تواند هزینه‌های آنها را پوشش دهد.

3- تصویب قوانین مختلف و تحمیل آن به صندوق‌های بازنشستگی: طی ادوار گذشته، قوانین بسیاری در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده است که هزینه‌های گزافی را به نظام بازنشستگی تحمیل کرده است. از جمله این قوانین می‌توان به بازنشستگی‌های پیش از موعد، بازنشستگی در مشاغل سخت و زیان‌آور، معافیت‌های مختلف پرداخت حق بیمه و... اشاره کرد.

4- بنگاهداری صندوق‌های بازنشستگی: بر اساس آخرین آمارها، دو صندوق تامین اجتماعی و بازنشستگی کشوری در مجموع، مالکیت بیش از 380 بنگاه اقتصادی را بر عهده دارند. این موضوع، ضمن اینکه هزینه‌های اداری و عملیاتی آنها را افزایش می‌دهد، از تمرکز مدیریت بر اهداف اصلی نظام بازنشستگی می‌کاهد. بر اساس استانداردهای انجمن بین‌المللی تامین اجتماعی، صندوق‌های بازنشستگی باید تا جای ممکن، سرمایه‌گذاری خود را به دارایی‌های کم‌ریسک محدود کنند. با این حال روایت صندوق‌های بازنشستگی ایران، کاملاً متفاوت است. البته بسیاری از شرکت‌های تحت تملک صندوق‌های بازنشستگی به دلیل رد دیون دولت به آنها واگذار شده است.

5- شرایط نامناسب اقتصادی: نوسانات شدید اقتصادی، اثرات سوئی بر نظام بازنشستگی دارد. افزایش نرخ بیکاری و تورم، دو متغیر اصلی تاثیرگذار بر نظام‌های بازنشستگی هستند. هر چه نرخ بیکاری کمتر باشد، تعداد افراد بیشتری از جامعه، دارای درآمد بوده و قادر خواهند بود تا در طرح‌های بازنشستگی مشارکت کنند. ضمن اینکه با افزایش نرخ بیکاری، تقاضا برای بیمه بیکاری افزایش یافته و هزینه‌های نظام بازنشستگی افزایش می‌یابد. افزایش تورم از یک طرف هزینه‌های نظام بازنشستگی را به دلیل الزام صندوق‌ها به تعدیل مستمری‌های بازنشستگی با تورم، افزایش داده و از طرف دیگر با افزایش تورم، قدرت خرید خانوارها کاهش یافته و ممکن است قادر به پرداخت حق بیمه نباشند یا اصلاً در طرح‌های بازنشستگی مشارکت نکنند.

6- عدم پوشش کامل: بر اساس آخرین اطلاعات منتشرشده مرکز آمار ایران، تعداد شاغلان در کشور در بهار 1398 از مرز 24 میلیون و 300 هزار نفر فراتر رفته است (چکیده نتایج طرح آمارگیری نیروی کار، بهار 1398)؛ با وجود این جمعیت بیمه‌پردازان در کشور در خوش‌بینانه‌ترین حالت به 17 میلیون نفر می‌رسد. برآوردها نشان می‌دهد، حدود هفت میلیون نفر از شاغلان کشور، در طرح‌های بازنشستگی مشارکت ندارند. به منظور مشارکت بخشی از این جمعیت، به اصلاح قوانین نیاز است و برخی به تنهایی قادر به پرداخت حق بیمه نبوده و به توانمندسازی و حمایت نیاز دارند.

7- بدهی دولت به صندوق‌ها: مساله دیگری که در وقوع بحران در نظام بازنشستگی بی‌اثر نبوده است، عدم ایفای تعهدات توسط شرکای اجتماعی است. طی ادوار گذشته، دولت‌های مختلف، تعهدات خود نسبت به صندوق‌ها را اجرا نکرده و حجم زیادی از بدهی ایجاد شده است. در سال‌های اخیر، نحوه به‌روزرسانی بدهی‌های دولت به صندوق تامین اجتماعی، یکی از موارد موردبحث بوده است. عدم ایفای به موقع تعهدات توسط دولت و سایر کارفرمایان ضمن انباشت بدهی‌ها، صندوق‌ها را با مشکل نقدینگی مواجه می‌کند و چه‌بسا آنها مجبور می‌شوند، برای حل کسری نقدینگی اقدام به استقراض از بانک‌ها کرده و هزینه سود تسهیلات بر آنها تحمیل شود.

8- عدم کفایت مزایای بازنشستگی: با وجود مشکلات مالی که صندوق‌های بازنشستگی از آن رنج می‌برند، مزایای بازنشستگی پرداختی با هزینه‌های بازنشستگان تطابق ندارد. این امر سبب شده است به‌رغم هزینه‌های بالایی که بر نظام بازنشستگی تحمیل می‌شود، نارضایتی بازنشستگان را به همراه داشته باشد. البته متوسط نرخ جایگزینی (نسبت متوسط مستمری بازنشستگی به متوسط دستمزد در دو سال آخر اشتغال) در ایران نسبت به سایر کشورها بالاست؛ اما با وجود این، نوسانات شدید اقتصادی و افزایش تورم، باعث شده است تا مستمری‌های پرداختی نتوانند هزینه‌های بازنشستگان را تامین کنند.

9- سایر عوامل: در کنار موارد بالا، مدیریت غیرحرفه‌ای منابع و مصارف، عدم نظارت کافی بر صندوق‌های بازنشستگی، مداخله دولت‌ها در صندوق‌های بازنشستگی، تبعیض و نابرابری مستمری‌های بازنشستگی در صندوق‌های مختلف از دیگر چالش‌های نظام بازنشستگی کشور محسوب می‌شود.

کلیه صندوق‌های بازنشستگی ایران از روش PAYG تامین مالی می‌شود. در این روش، شاغلان در هر نسل، مزایای بازنشستگی نسل خود را پرداخت می‌کنند. در این روش تامین مالی، دو شاخص نسبت پشتیبانی و نرخ جایگزینی در توازن هزینه و درآمدهای صندوق، نقش اساسی دارند. نسبت پشتیبانی شاخصی است که از حاصل تقسیم نسبت بیمه‌شدگان اصلی به مستمری‌بگیران (پرونده) هر صندوق بازنشستگی به دست می‌آید. اگر نسبت پشتیبانی برابر شش باشد، به این معنی است که به ازای هر مستمری‌بگیر، شش نفر به صندوق حق بیمه می‌پردازند.

 مطابق با آخرین داده‌ها، نسبت پشتیبانی در صندوق تامین اجتماعی در پایان سال 1397 به 78 /4 رسیده است؛ این شاخص در سال 1340 بیش از 25 بوده است (نمودار 1). کاهش نسبت پشتیبانی به نوبه خود، نتیجه فزونی رشد تعداد بازنشستگان در مقایسه با رشد بیمه‌شدگان است. در پایان سال 1397، رشد بیمه‌شدگان اصلیِ صندوق تامین اجتماعی حدود یک درصد بوده است؛ در حالی که رشد تعداد بازنشستگان از 11 درصد فراتر رفته است (منبع محاسبات پژوهش بر اساس داده‌های سازمان تامین اجتماعی کشور). کاهش شدید نسبت پشتیبانی در نظام‌های بازنشستگی کشور، پایداری مالی این صندوق‌ها را به شدت تهدید می‌کند. به طور کلی نسبت پشتیبانی در سال‌های اولیه تشکیل صندوق‌های بازنشستگی، مقدار بالایی دارد؛ اما پس از بلوغ صندوق، به تدریج، مقدار آن کاسته می‌شود. با در نظر گرفتن سایر هزینه‌های نظام بازنشستگی از قبیل مزایای ازکارافتادگی، بازماندگان، هزینه‌های درمان، هزینه‌های اداری و سایر هزینه‌ها، به منظور پایداری مالی صندوق‌ها، نسبت پشتیبانی باید عددی تقریبی بین 5 تا 7 باشد. در غیر این صورت، صندوق در تامین مالی هزینه‌های خود با چالش‌های جدی مواجه خواهد شد.

در حال حاضر از کل صندوق‌های بازنشستگی کشور، تنها دو صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و صندوق کانون وکلا نسبت پشتیبانی بالاتر از پنج دارند. به هر حال با توجه به تحولات جمعیتی کاهش نسبت پشتیبانی این دو صندوق نیز اجتناب‌ناپذیر است.

بر اساس گزارشی که در سال 1396 انجام شد، شاخص کفایت مزایای بازنشستگی (نسبت متوسط مستمری بازنشستگی به متوسط هزینه‌های خانوار) در صندوق بازنشستگی کشوری طی دوره 1379-1394 حداکثر 50 درصد بوده است (منبع: مروری بر کفایت مستمری در صندوق بازنشستگی کشوری، موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا، 1396). این به این معنی است که به طور متوسط، مزایای بازنشستگی این صندوق، حداکثر نیمی از هزینه‌های سالمندان را پوشش می‌دهد (نمودار 2).

 بررسی آمارهای صندوق تامین اجتماعی نشان می‌دهد، اگرچه تا پایان سال 1396، درآمدها (با لحاظ درآمد تعهدی) در این صندوق، همواره فراتر از هزینه‌ها بوده است، اما در پایان سال 1397 با کسری بالغ بر هفت هزار میلیاردتومانی مواجه شده است (نمودار 3). این موضوع، نگرانی‌ها در خصوص آینده نظام بازنشستگی کشور را به شدت افزایش می‌دهد؛ چراکه این صندوق جمعیتی بالغ بر 42 میلیون نفر را به طور مستقیم تحت تاثیر قرار داده و بروز مشکلات مالی در آن می‌تواند، زمینه‌ساز یک بحران مالی جدی برای اقتصاد کشور باشد.

جمع‌بندی

مسائل و مشکلات نظام بازنشستگی کشور با یک روند تصاعدی در حال افزایش است. هر لحظه‌ای که می‌گذرد، حجم جمعیت بازنشستگان، بیشتر و بیشتر می‌شود و در نتیجه حل مشکلات سخت‌تر و دشوارتر. تعویق مسائل و مشکلات صندوق‌ها، نه‌تنها چیزی را حل نخواهد کرد، بلکه گزینه‌های اصلاحی را که در حال حاضر در دسترس هستند کم‌اثرتر خواهد کرد. برای حل مشکلات نظام بازنشستگی در کوتاه‌مدت، ناگزیر هستیم با برخی اصلاحات پارامتریک شامل افزایش تدریجی سن بازنشستگی، افزایش سال‌های مشارکت برای دریافت حقوق بازنشستگی کامل، افزایش حق بیمه و تغییر قوانین مربوط به بازنشستگی پیش از موعد، سخت و زیان‌آور، تغییر قوانین مستمری بازماندگان و سایر موارد مشابه، کمی از مشکلات صندوق‌ها بکاهیم. همگام با این اصلاحات باید نظام بازنشستگی چندلایه را در کشور به اجرا درآورد که در لایه اول، یک سطح حداقلی از حقوق بازنشستگی با رسیدن به شرایط خاص برای افراد برقرار می‌شود و برای دریافت حقوق بازنشستگی بیشتر باید افراد متناسب با توانایی خود در سایر لایه‌ها مشارکت کنند.

 نکته آخر اینکه، مشکلات و چالش‌های نظام بازنشستگی کشور به تنهایی به دست دولت قابل‌ حل نیست و رسیدن به این مقصود، عزم، اراده و همکاری یکایک افراد جامعه را می‌طلبد. اگر امروز قادر باشیم، با افزایش تدریجی سن بازنشستگی به میزان چند ماه، بسیاری از مشکلات صندوق‌ها را حل کنیم، در صورت عدم اصلاحات در آینده نزدیک با افزایش یکباره سن بازنشستگی به میزان چند سال نیز به همان نتیجه نخواهیم رسید.