حذف انحصارات و رانت‌ها

یکی از موضوعات مهمی که در روزهای اخیر توجه بسیاری از افراد جامعه را به خود جلب کرده است، عرضه شرکت سرمایه‎گذاری تامین اجتماعی (شستا) در بورس اوراق بهادار تهران است. موضوع از آنجا آغاز شد که حدود یک سال پیش، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، از دستور ویژه رئیس‌جمهور برای خروج صندوق‌های بازنشستگی از بنگاهداری و حذف فساد ناشی از این روش برای حفاظت از اموال۵۰ میلیون بیمه‌شده و جلوگیری از بدهکار شدن بیشتر آنها، خبر داد. شنیده‎ها حاکی از آن است که تا انتهای مهرماه 98، بورس تهران شاهد عرضه شستا به‌عنوان بزرگ‌ترین شرکت سرمایه‎گذاری کشور خواهد بود. این موضوع بهانه‌ای شد تا در این نوشتار به صورت خلاصه، به مشکلات بنگاهداری و چرایی لزوم خروج صندوق‌های بازنشستگی، پرداخته شود.

اگرچه در ماده 26 قانون برنامه پنجم توسعه، بر لزوم خروج ‌صندوق‌های بازنشستگی از بنگاهداری تاکید شده است؛ اما همچنان صندوق‌های بازنشستگی به‌خصوص صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی، تملک بسیاری از شرکت‌ها را در دست دارند. بر اساس آخرین آمارها، دو صندوق تامین اجتماعی و بازنشستگی کشوری در مجموع، مالکیت بیش از 380 بنگاه اقتصادی را بر عهده دارند.

طی دهه‌های اخیر، اکثر دولت‌ها، تعهدات قانونی خود را در قبال صندوق‌های بازنشستگی، انجام نداده‌اند. این موضوع منجر به انباشت بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی شد. یکی از راهکارهایی که برای پرداخت بدهی‌ها استفاده شد، واگذاری شرکت‌ها به صندوق‌های بازنشستگی از کانال رد دیون بود. آمارها، نشان می‌دهد، طی دوره 1381 تا 1395 به‌طور متوسط حدود 16 درصد از واگذاری بنگاه‌های اقتصادی از محل رد دیون بوده است. این امر سبب شد، نهادهای عمومی غیردولتی به‌ویژه صندوق‌های بازنشستگی، مالک بسیاری از بنگاه‌های اقتصادی شوند. این نحوه‌ واگذاری شرکت‌ها به عنوان بخشی از فرآیند خصوصی‌سازی در ایران، چند اشکال عمده دارد. اول، نظارت بر نهادهای عمومی غیردولتی در مقایسه با بخش دولتی بسیار پایین‌تر است و این نهادها، از شفافیت مالی کافی برخوردار نیستند. دوم، واگذاری شرکت‌ها از طریق رد دیون، نه‌تنها اهداف خصوصی‌سازی را برآورده نمی‌کند، بلکه عملاً بنگاه‌های اقتصادی را در انحصار اشخاص حقیقی و حقوقی خاصی قرار می‌دهد و رقابت در اقتصاد را کاهش می‌دهد. از جمله اهداف خصوصی‌سازی می‌توان به گسترش مالکیت در سطح عموم مردم، افزایش کارایی و رقابت در سطح اقتصاد ملی، تشویق مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری اشاره کرد که عملاً رد دیون نمی‌تواند زمینه را برای رسیدن به این اهداف، فراهم کند. با توجه به کاستی‌ها و مشکلات واگذاری به روش رد دیون، دولت یازدهم با اصلاح قانون، این روش واگذاری را ممنوع کرد و از سال 1396 تا پایان شهریورماه 1398، هیچ شرکتی به این روش واگذار نشده است. سوم، بنگاهداری صندوق‌های بازنشستگی، ضمن اینکه هزینه‌های اداری و عملیاتی آنها را به‎شدت افزایش می‌دهد، از تمرکز مدیریت بر اهداف اصلی نظام بازنشستگی، می‌کاهد. چهارم، صندوق‌های بازنشستگی به ‌صورت ماهانه باید انواع هزینه‌های بازنشستگی و درمان را پرداخت کنند و در هر ماه نیاز به هزاران میلیارد تومان نقدینگی دارند. بنگاهداری صندوق‌های بازنشستگی، مشکل نقدینگی آنها را تشدید می‌کند و ممکن است، پرداخت حقوق بازنشستگان را به تعویق بیندازد. حتی سرمایه‌گذاری بالا در سهام نیز به دلیل ریسک و نوسان بالا به وسیله صندوق‌های بازنشستگی توصیه نمی‌شود.

در سال 2018، سهم سهام در سبد سرمایه‌گذاری اکثر صندوق‌های بازنشستگی در کشورهای OECD کمتر از 50 درصد بوده است؛ اما در صندوق‌های بازنشستگی ایران، وضعیت بسیار متفاوت است. برای مثال در سال 1396 بیش از 92 درصد پورتفوی سرمایه‌گذاری صندوق تامین اجتماعی، سهام شرکت‌ها بوده که عمده آنها به‌صورت کنترلی و مدیریتی بوده است. با این حال، آمارهای صندوق بازنشستگی کشوری نشان می‌دهد، اگرچه در کل شرکت‌های تحت تملکِ این صندوق، سهم شرکت‌های کنترلی (شرکت‌هایی که در آنها صندوق دارای حداکثر کرسی هیات‌مدیره است) بیش از 50 درصد است؛ اما در شرکت‌های بورسی، سهم شرکت‌های کنترلی کمتر از 14 درصد است؛ بنابراین، حداقل شواهد آماری تایید می‌کند، میزان بنگاهداری در شرکت‌های بورسی به‌مراتب پایین‌تر از شرکت‌های غیربورسی است.

چنانچه واگذاری شستا در بورس اوراق بهادار به صورت اصولی و منطقی انجام شود، چند مزیت عمده دارد. اول، عرضه شستا در بورس شفافیت عملکرد آن را افزایش خواهد داد؛ چراکه شرکت‌های بورسی ملزم به افشای دقیق و به‌موقع اطلاعات مالی هستند. این موضوع می‌تواند زمینه افزایش کارایی سرمایه‌گذاری را فراهم کند. دوم، در حال حاضر حجم زیادی از توان مدیریتی در صندوق‌های بازنشستگی به مدیریت شرکت‌ها و بنگاه‌های تحت تملک اختصاص دارد. مدیریت این بنگاه‌ها، هزینه‌های مالی هنگفتی را به صندوق‌ها تحمیل می‌کند. واگذاری این شرکت‌ها، هزینه‌های صندوق‌ها را به‌شدت کاهش خواهد داد و می‌توان از توان مدیریتی و کارشناسی آزادشده در جهت تحقق اهداف اصلی تاسیس صندوق‌های بازنشستگی، استفاده کرد. سوم، اگرچه هنوز درباره نحوه واگذاری شستا، اطلاعات کاملی در دسترس نیست، اما با توجه به ارزش بالای شستا، چنانچه از کانال عرضه اولیه واگذار شود، می‌تواند انگیزه افراد برای مشارکت در بازار سرمایه را به‌شدت افزایش دهد و نقدینگی جدیدی را به بازار سرمایه وارد کند. البته در صورتی که عرضه شستا و شرکت‌های زیرمجموعه در یک مرحله صورت گیرد، ممکن است بسیاری از افراد با فروش سایر سهام خود، منابع مالی را برای سرمایه‌گذاری در شستا فراهم کنند. این مساله می‌تواند تاثیر منفی بر ارزش سهام سایر شرکت‌های بورسی داشته باشد. همچنین واگذاری در یک مرحله، به دلیل نبود منابع مالی کافی در دسترس همه افراد جامعه، از مشارکت حداکثری کلیه افراد جامعه در سرمایه‌گذاری، جلوگیری می‌کند و ممکن است بسیاری از شرکت‌ها در عمل در کنترل چند شخص حقوقی یا حقیقی درآیند؛ بنابراین، باید فرآیند واگذاری شستا به‌صورت تدریجی و مرحله به مرحله باشد، تا ضمن امکان مشارکت همه افراد جامعه، بیشترین آثار مثبت را بر بازار سرمایه داشته باشد. پیشنهاد می‌شود، به‌منظور جلوگیری از تملک مجدد شرکت‌ها به وسیله صندوق‌های بازنشستگی پس از واگذاری، محدودیت‌هایی برای میزان سهامی که هر صندوق می‌تواند خریداری کند، وضع شود.

در عمل برای خروج از بنگاهداری صندوق‌های بازنشستگی موانعی وجود دارد که از جمله این موانع می‌توان به تمایل صندوق‌ها به مدیریت و تصمیم‌گیری در شرکت‌ها، عضویت و دریافت پاداش هیات‌مدیره‌ها از سوی اعضا، ساختار مالی نامناسب برخی از شرکت‌ها، نبود خریدار مناسب در شرایط فعلی اقتصادی و ملاحظات اجتماعی و سیاسی اشاره کرد. برای مثال، مشکلاتی که پس از واگذاری شرکت کشت و صنعت نیشکر هفت‌تپه و هپکو به وجود آمد، درنهایت دولتمردان را مجبور به دخالت کرد.

در نهایت ذکر این نکته ضروری است، اگرچه بر اساس اصول و تجارب بین‌المللی، خصوصی‌سازی به رشد و توسعه اقتصادی، کمک بسیاری خواهد کرد؛ اما اجرای آن بدون در نظر گرفتن پیش‌نیازها و الزامات، نه‌تنها فوایدی را برای کشور نخواهد داشت، بلکه زمینه‌ساز چالش‌های اقتصادی و اجتماعی خواهد شد. ازجمله پیش‌نیازهای خصوصی‌سازی، می‌توان به حذف انحصارات و موانع ورود، حذف تدریجی موانع تعرفه‌ای، ایجاد فرصت‌های برابر از نظر معافیت‌ها‌ و تخفیف‌های مالیاتی برای همه بنگاه‌ها، حذف رانت‌ها در ابعاد مختلف ازجمله رانت در دسترسی به منابع ریالی و ارزی و اطلاعاتی و بهبود فضای کسب‌وکار اشاره کرد.