آثار کاهش منابع دولت

شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا به عنوان بازیگر جدید عرصه بودجه‌نویسی (و در تناقض آشکار با اصل 52 قانون اساسی کشور) در هفته گذشته چارچوب اصلاحی قانون بودجه را به تصویب رساند. این چارچوب اصلاحی اعداد و ارقام کلان بودجه (در سطح منابع و مصارف عمومی) را دربر می‌گیرد، هرچند جزئیات آن و تغییرات در جداول و ردیف‌ها و نحوه اجرای آن مشخص نیست. قانون بودجه سال 1398 در حالی در اسفند 1397 به تصویب رسید که دولت آمریکا 11 ماه قبل (اردیبهشت همین سال) از برجام خارج شده بود و با برقراری تحریم‌ها هدف خود را به صفر رساندن صادرات نفت ایران اعلام کرد. دولت در قانون بودجه سال 1397 صادرات نفت را 5 /2 میلیون بشکه در روز در نظر گرفته بود. این رقم در فرآیند بررسی بودجه 98 به 5 /1 میلیون کاهش یافت. هرچند کاهش 40درصدی صادرات نفتی در بودجه دولت می‌تواند فاجعه‌آمیز باشد اما باید توجه داشت که نرخ ارز طی یک‌سال اخیر جهش کم‌سابقه‌ای داشته است، به‌طوری که قیمت دلار در مهرماه 1397 به 18 هزار تومان و در سه‌ماهه آخر سال 97 به‌طور متوسط به بیش از 11 هزار تومان رسیده بود؛ اما در قانون بودجه نرخ دلار ارقام پایینی در نظر گرفته شد (با تبدیل ارقام ریالی حاصل از عواید نفتی به رقم حدود 5800 تومان به ازای هر دلار می‌رسیم). بنابراین دولت و مجلس بدون در نظر گرفتن شرایط خارجی (مانند خروج آمریکا از برجام) و شرایط داخلی (مانند افزایش شدید نرخ ارز) بودجه‌ای تهیه و مصوب کردند که از همان ابتدا مشخص بود محقق نخواهد شد.

تغییرات منابع عمومی

با شروع سال مالی و پدیدار شدن آثار تحریم‌ها مشخص شد که محاسبات بودجه‌ای دولت و مجلس تورش و انحراف شدیدی داشته است. مهم‌ترین تورش نیز مرتبط به صادرات نفتی و عواید حاصل از آن است. طبق گفته‌های معاون اقتصادی سازمان برنامه و بودجه صادرات نفت ایران 300 هزار بشکه در روز است؛ ولی با احتساب صادرات نفت ایران به چین (سه ماه سال جاری برابر 200 هزار بشکه)، ترکیه (سه ماه سال جاری برابر 100 هزار بشکه)، هند و سایر کشورها و همچنین بازار سیاه، صادرات نفت ایران به‌طور میانگین احتمالاً 500 هزار بشکه در روز است. با فرض قیمت 60دلاری برای هر بشکه نفت و با کنار گذاشتن سهم شرکت ملی نفت (5 /14 درصد) و صندوق توسعه ملی (20 درصد) سهم دولت از صادرات نفت با فرض صادرات 300 هزار بشکه در روز برابر 3 /4 میلیارد دلار و با فرض صادرات 500 هزار بشکه در روز برابر 2 /7 میلیارد دلار خواهد بود. واردات کالاهای اساسی کشاورزی در سال 1397 معادل 7 /8 میلیارد دلار و واردات دارو نیز حدود 5 /3 میلیارد دلار بوده است. با هر دو فرض صادرات نفت دولت توان تامین تمام نیازهای ارزی کشور برای کالاهای اساسی و دارو (و به‌طور اولی تعهد تامین 14 میلیارد دلار مندرج در بند (ز) تبصره (7) قانون بودجه) را نخواهد داشت. با احتساب جو، ذرت، کنجاله، روغن خام و دانه‌های روغنی به عنوان کالاهای اساسی کشاورزی وارداتی حداقل به حدود شش میلیارد دلار ارز نیاز است (با فرض ثبات قیمت‌های جهانی و افزایش نیافتن مصرف داخلی). اگر یک میلیارد دلار نیز برای دارو در نظر بگیریم، در مجموع هفت میلیارد دلار برای کالاهای اساسی کشاورزی و دارو نیاز است که تنها با فرض صادرات 500 هزار بشکه نفت قابل تامین است. چنانچه همین فرض 500 هزار بشکه نفت را در نظر بگیریم و دولت نیز تمام آن را صرف کالاهای اساسی و دارو (با نرخ ترجیحی 4200 تومان) کند، عواید ریالی دولت برابر 30 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

تغییرات منابع و مصارف عمومی

تغییرات تقریبی اصلاحیه بودجه به شرح جدول زیر است. بر اساس اصلاحات صورت‌گرفته سهم دولت از عواید نفتی از 153هزار میلیارد تومان به 30 هزار میلیارد تومان کاهش یافته است، 45 هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی برداشت می‌شود (با احتساب سهم 20درصدی صندوق از صادرات نفت)، 38 هزار میلیارد تومان بابت فروش اوراق مالی به منابع عمومی اضافه و از درآمدهای عمومی (شامل مالیات‌ها) نیز 30 هزار میلیارد تومان کسر می‌شود.

چنانچه مصارف عمومی در سطح 386 هزار میلیارد تومان محدود شود، سهم هزینه‌ها (جاری)، مخارج عمرانی و تملک دارایی‌های مالی به ترتیب 314، 43 و 29 هزار میلیارد تومان خواهد بود. با این فرض که اعتبارات فصول مربوط به حقوق و مستمری کارمندان و بازنشستگان به‌طور کامل محقق شود، تملک دارایی‌های مالی 29 و مخارج عمرانی در سطح 43 هزار میلیارد تومان محدود می‌شوند. البته با وجود اصلاح ارقام بودجه، تحقق کامل همین ارقام نیز با ابهام جدی مواجه است.

آثار اقتصادی کاهش منابع

کاهش عواید حاصل از صادرات نفت کشور بر هزینه‌های جاری تاثیر ملموسی نخواهد داشت زیرا نارضایتی کارمندان، وظیفه‌بگیران و یارانه‌بگیران مطلوب دولت (و مجلس) نیست. بنابراین قربانی کاهش منابع عمومی، طرح‌های عمرانی است. نکته دیگر در مورد طرح‌های عمرانی این است که تامین مالی این طرح‌ها با اوراق مالی صرفاً به معنی کاهش مطالبات پیمانکاران (که در جای خود مثبت است) است ولی به پیشرفت طرح‌های عمرانی در کوتاه‌مدت کمکی نمی‌کند. تراز جدول فوق با فرض صادرات نفت 500 هزار بشکه و قیمت نفت 60دلاری برقرار شده، در صورتی که هریک از این فروض برقرار نشود، دولت با کسری مواجه خواهد شد؛ در این صورت یا باید به همان میزان از مخارج عمرانی بکاهد یا از بانک مرکزی استقراض کند. در صورت استقراض از بانک مرکزی و با افزایش پایه پولی تورم نیز تشدید می‌شود. همان‌طور که در ابتدای این یادداشت نیز گفته شد، دولت در سال جاری در بهترین حالت حداکثر هفت میلیارد دلار به کالاهای اساسی و دارو اختصاص خواهد داد (نیمی از رقم پیش‌بینی‌شده در قانون بودجه). معنای دیگر این امر افزایش قیمت برخی داروها و کالاهای اساسی غیرمشمول نرخ ارز ترجیحی و در نتیجه تشدید تورم است. افزایش رقم واگذاری دارایی‌های مالی از 51 به 89 هزار میلیارد تومان به معنای وابستگی 23درصدی منابع عمومی به اوراق مالی تعهدزاست که این امر باعث بدهی بیشتر دولت و وابستگی بیشتر به منابع بین‌نسلی (به جز نفت) خواهد شد.