نیات خوب، نتایج بد

در چند دهه گذشته «کاهش فقر و نابرابری» یک وجه مشترک در بیانات و برنامه‌های دولتمردان کشور بوده است اما کمتر زمانی در این دوران را می‌توان به خاطر آورد که این نیات و بیانات زیبا به نتایج مورد انتظار منجر شده باشند. البته این اختلاف در نیات و نتایج در زمینه کاهش فقر و نابرابری تنها در کشور ما اتفاق نیفتاده است و در بسیاری از کشورهای در حال توسعه دیگر–نظیر کشورهای آمریکای لاتین– نیز دیده می‌شود. در مقابل، کشورهایی نیز وجود دارند که در زمینه کاهش فقر و نابرابری بسیار موفق‌تر عمل کرده‌اند. در این نوشتار، ابتدا عوامل ناموفق بودن سیاستگذاری رفاهی در ایران تحلیل می‌شود و سپس به راه‌حل‌های موفقیت‌آمیز در این زمینه با توجه به تجربه سایر کشورها اشاره می‌شود.

یک علت اصلی در حصول نتایج بد در سیاست‌های رفاهی کشور استفاده از ابزار نادرست تثبیت قیمت برای کاهش فقر است. اگر مروری بر سیاست‌هایی که با توجیه حمایت از اقشار ضعیف در سال‌های گذشته انجام شده داشته باشیم (ثابت نگه داشتن قیمت سوخت، اختصاص ارز ۴۲۰۰ تومانی برای ارزان کردن مواد غذایی و...) می‌توانیم محور اصلی آنها را در «ارزان نگه داشتن کالاهای مصرفی» خلاصه کنیم. در واقع سیاستگذار با این توجیه که گران شدن کالاهای مصرفی منجر به کاهش رفاه دهک‌های پایین درآمدی می‌شود، با نیت حفظ قدرت خرید آنان دست به تثبیت قیمت‌ها می‌زند. اما مشکل بزرگ این‌گونه سیاست‌های رفاهی توجه نکردن به ساختار انگیزشی نهفته در آن است. برای مثال وجود نرخ ارز ترجیحی برای کالاها یا فعالیت‌های خاص منجر به این خواهد شد که بنگاه‌ها و کارآفرینان، رقابت برای دستیابی به رانت ارز ترجیحی را جایگزین رقابت برای تحقیق و توسعه و خلاقیت در تولید محصول کنند. مثال دیگر پایین نگه داشتن قیمت سوخت است که انگیزه مصرف سوخت را در گروه‌های درآمدی ثروتمند و مالک خودرو افزایش می‌دهد و نفعی که ثروتمندان و قاچاقچیان سوخت از آن می‌برند به مراتب بیشتر از فقراست. بنابراین می‌توان گفت که سیاست سرکوب کردن قیمت با هدف حفظ رفاه مصرف‌کننده به دلیل مصرف بیشتر ثروتمندان و بهره‌مندی بیشتر آنها نسبت به فقرا، یک اثر مستقیم بر افزایش نابرابری دارد. اما علاوه بر این اثر مستقیم، این‌گونه سیاست‌ها به دلیل نیاز به منابع مالی بالا، با افزایش کسری بودجه دولت و متعاقباً تورم باعث کوچک‌تر شدن سفره فقرا و افزایش مضاعف نابرابری نیز خواهند شد.

البته معمولاً پاسخی که در برابر این نقد که نفع مالی ثروتمندان از سیاست‌های تثبیت قیمت بیشتر از فقراست داده می‌شود این است که اگرچه مصرف کالای تثبیت قیمت‌شده در ثروتمندان بیشتر است اما این کالاها سهم بیشتری در سبد مصرفی فقرا دارند. برای مثال مخارج غذایی از نظر مقدار در ثروتمندان بیشتر است اما سهم آن در کل مخارج خانوارهای فقیر بیشتر از سهم آن در کل مخارج خانوارهای ثروتمند است. اشکالات متعددی به این پاسخ می‌توان وارد کرد. اولاً اینکه در بعضی از کالاهای یارانه‌ای مثل بنزین حتی سهم در مخارج کل هم در دهک‌های پایین کمتر است. ثانیاً حتی با وجود بالاتر بودن سهم یک گروه کالایی در سبد مصرف فقرا، سیاست تثبیت قیمت بسیار ناکارا عمل می‌کند و موجب تشدید نابرابری می‌شود. برای مثال فرض کنید یک خانوار در دهک بالا ماهانه پنج برابر یک خانوار در دهک پایین گوشت قرمز مصرف کند. پایین نگه داشتن قیمت گوشت با هدف اینکه خانوار دهک پایین بتواند ماهانه یک کیلو گوشت مصرف کند به معنای دادن پنج کیلو گوشت ارزان به خانوار ثروتمند است. به عبارت دیگر بر مبنای این سیاست دولت برای دادن یک کیلو گوشت به خانوار فقیر باید پنج برابر یارانه آن را به خانوار ثروتمند پرداخت کند.

راه جایگزین سیاست تثبیت قیمت برای حمایت از فقرا شناسایی گروه‌های درآمدی پایین و هدفمندی یارانه‌هاست. یعنی در مثال قبل به جای اینکه دولت شش واحد یارانه گوشت را برای مصرف یک واحد آن در دهک پایین صرف کند، می‌تواند با شناسایی آن گروه نیازمند یک واحد یارانه را مستقیماً به آنها بدهد و از اتلاف پنج واحد یارانه جلوگیری کند. اما تجربه گذشته نشان داده که به دو دلیل اجرای این سیاست در کشور با مشکل مواجه می‌شود. دلیل اول روش شناسایی صحیح اقشار ضعیف است که البته امروزه با توجه به پیشرفت‌های تکنولوژی فناوری اطلاعات از اهمیت آن کاسته شده است و با استفاده از منابع مستقل می‌توان خطای شناسایی افراد واجد صلاحیت دریافت یارانه را تا حد قابل قبولی کاهش داد. اما دلیل اصلی عدم اجرای سیاست‌های هدفمندی یارانه‌ها بی‌میلی دولتمردان به جهت ترس از کاهش محبوبیت، به‌خصوص در اقشار متوسط و ثروتمند جامعه است. به همین دلیل است که در سال‌های گذشته حذف یارانه ثروتمندان با وجود قانون‌های پشتیبان، به دلیل نبود اراده سیاسی معطل مانده و به کندی اجرایی شده است.

مشکل دیگری که اصرار به استفاده از ابزار غلط تثبیت قیمت برای حفظ رفاه اقشار ضعیف در سال‌های گذشته و عدم موفقیت آن در جامعه ایجاد کرده است کاهش سرمایه اجتماعی دولت و بی‌اعتمادی مردم به حکومت است. به خاطر دارم در جایی فردی یک کالای یارانه‌ای را بدون نیاز به آن و با هدف دور ریختن بخش اعظم آن دریافت می‌کرد و می‌گفت «این پول نفت من است و اگر من آن را دور نریزم دولت در جیب پولداران می‌ریزد». ریشه این‌گونه رفتار را که در بخش زیادی از افراد جامعه دیده می‌شود می‌توان در فسادهای شکل‌گرفته در نتیجه وجود رانت‌های مختلف در کشور -که اتفاقاً بیشتر ناشی از سیاستگذاری قیمتی ناصحیح هستند- جست‌وجو کرد. وجود شبکه‌های اجتماعی و اغراق‌های صورت‌گرفته در آن درباره عمق فساد در کشور نیز به بی‌اعتمادی بین دولت و مردم دامن می‌زند. در چنین شرایطی تداوم سیاست‌هایی که در ظاهر برای حمایت از مصرف‌کنندگان اتخاذ می‌شوند اما در عمل به افزایش فاصله طبقاتی دامن می‌زنند هیچ‌گونه توجیهی ندارد.

با این تفاسیر پرسش مهمی که مطرح می‌شود این است که راه‌حل صحیح برای کاهش فقر و نابرابری که نیت خوب را به نتیجه خوب مبدل کند چیست؟ با توجه به آنچه تاکنون گفته شد سیاست رفاهی مناسب باید حتی‌الامکان در انگیزه آحاد اقتصادی برای تولید و مصرف اعوجاج نکند. به عبارت دیگر کمترین مداخله در قیمت نسبی بین کالاها را در پی داشته باشد. از طرف دیگر یک سیاست موفق در این زمینه باید بر مبنای منابع پایدار باشد. برای مثال اتکای سیاست‌های حمایتی به درآمد نفت، در منابع مورد نیاز آن نوسان ایجاد می‌کند و موجب ناپایداری آنها می‌شود. در این زمینه تجربه قبلی کشور نشان می‌دهد که در دوران وفور درآمد نفت دولت‌ها تعهدهای حمایتی جدیدی ایجاد می‌کنند که دولت‌های بعدی در دوران کاهش درآمد نفت از تامین منابع آن ناتوان می‌مانند. برای مثال ایجاد بیمه‌های حمایتی متعدد در نیمه دوم دهه ۸۰ که با توجه به درآمد نفت در آن زمان انجام گرفته است هم‌اکنون به دلیل کاهش درآمدها منجر به کسری بودجه یا افزایش بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی شده است.

راه پایداری که برای کاهش نابرابری در سایر کشورها موفقیت خود را نشان داده است «مالیات بر جمع درآمد شخصی» یا PIT است. در این سازوکار هر شخص یا خانوار در انتهای هر سال یک اظهارنامه مالیاتی با ذکر تمامی درآمدهایش (مانند دستمزد، سود سرمایه و...) ارائه می‌کند و سازمان مالیاتی اعتبار اطلاعات گزارش‌شده را با توجه به اطلاعات مستقل کنترل می‌کند. پس از نهایی شدن تشخیص و راستی‌آزمایی درآمد، طبقه درآمدی خانوار مشخص شده و بر مبنای آن ممکن است آن خانوار مشمول پرداخت مالیات، معافیت یا دریافت حمایت بر اساس مابه‌التفاوت درآمد خود و خط فقر تعیین‌شده شود. تجربه جهانی نشان داده که این سازوکار برای کاهش نابرابری کمترین اعوجاج را در انگیزه تولید ایجاد می‌کند و قیمت نسبی کالاها و خدمات را نیز بدون تغییر باقی می‌گذارد. به دلیل نقش مهم اطلاعات درآمدی افراد در تشخیص و برآورد PIT، در گذشته این سازوکار نقش پررنگی در نظام مالیاتی و حمایتی کشورهای جهان نداشت. اما با پیشرفت فناوری اطلاعات در سال‌های اخیر و فراهم شدن امکان جمع‌آوری و تحلیل اطلاعات درآمدی، مالیات بر جمع درآمد شخصی به مهم‌ترین ابزار تامین اجتماعی در بسیاری از کشورهای پیشرفته مبدل شده است. بنابراین اگر دولتمردان می‌خواهند نیات خوب آنها در زمینه فقر و نابرابری به نتایج خوب نیز منجر شوند باید دست از سیاست‌های سرکوب قیمت بردارند و ایجاد یک نظام حمایتی بر مبنای مالیات بر جمع درآمد را در این زمینه سرلوحه قرار دهند.