رفتار سیاستمداران باید تغییر کند

با سابقه چهار دوره حضور در مجلس شورای اسلامی (دوره‌های اول، هفتم، هشتم و نهم) احمد توکلی به خوبی با سازوکارهای تدوین و تصویب بودجه در ایران آشناست. شاید به دلیل همین آشنایی است که به برنامه اصلاح ساختار بودجه چندان امیدوار نیست و می‌گوید: «اصلاح بودجه وابسته به اصلاح رفتار و منش سیاستمدارانی است که در مسیر تهیه، تنظیم، رسیدگی، تصویب و اجرای بودجه نقش‌آفرینی می‌کنند. از آنجا که آدم‌ها دوست ندارند خود را تغییر دهند، این کار، کار بسیار دشواری است.»

♦♦♦

برنامه‌های اصلاح ساختار اقتصادی در کشور ما معمولاً در حد حرف و برنامه و مصوبه باقی مانده و کمتر وارد فاز اجرایی شده است. به همین دلیل عده‌ای نسبت به اجرایی شدن برنامه «اصلاح ساختار بودجه» هم ناامید هستند. آیا دلیلی وجود دارد که بگوییم این‌بار با همیشه فرق دارد؟

گرچه باید از هر تلاشی برای نزدیکی به حزم و تدبیر استقبال کرد، من هم به برنامه اصلاح ساختار بودجه چندان امیدوار نیستم. اصلاح بودجه وابسته به اصلاح رفتار و منش سیاستمدارانی است که در مسیر تهیه، تنظیم، رسیدگی، تصویب و اجرای بودجه نقش‌آفرینی می‌کنند. از آنجا که آدم‌ها دوست ندارند خود را تغییر دهند، این کار، کار بسیار دشواری است. تا زمانی که منش و رفتار سیاستمداران اصلاح نشود، مشکلات بودجه -به عنوان یکی از عوامل عقب‌ماندگی و بدبختی‌های اقتصادی ما- اصلاح نخواهد شد.

به عنوان یک دلیل عینی برای این ناامیدی، اشاره می‌کنم که وقتی آقای دکتر نوبخت، من و جمعی دیگر از اقتصاددانان را برای مباحثه درباره این برنامه دعوت کرد، مشاهده کردیم که بزرگ‌ترین مانع توسعه، یعنی فساد، در آن به کلی نادیده گرفته شده است. من همان‌جا تذکر دادم که «امروز بزرگ‌ترین مشکل اقتصاد ملی و بزرگ‌ترین مانع توسعه‌یافتگی ما فساد است. چرا در طرح شما مانعی به این بزرگی مغفول مانده است؟» با بی‌توجهی به نقش فساد، تخصیص منابع به وسیله بودجه به طور اتوماتیک ضدتوسعه عمل می‌کند: وقتی قرار است بودجه عمرانی تخصیص یابد، صدها لابی و بده‌بستان سیاسی فعال می‌شود یا وقتی قرار است برای امور اجرای بودجه از بانک وام گرفته شود، صد نوع لابی به کار می‌افتد. حجم عظیمی از ادبیات اقتصاد سیاسی وجود دارد که نشان می‌دهد فساد مانع سامان یافتن اقتصاد است. بودجه محل توزیع ثروت و قدرت است؛ وقتی صاحبان قدرت و ثروت باطل این‌قدر فعال هستند و با تمام قوا مانع رسیدن شما به مقصد می‌شوند، چگونه با ندیدن این مانع بزرگ، می‌توانید ادعا کنید که به مقصد خواهید رسید؟

بنابراین اگر هیچ عیب دیگری در این برنامه وجود نداشته باشد، همین یک قلم کافی است که آن را متوقف یا منحرف کند. تردیدی نیست که اگر اجرای این برنامه در جایی مخالف منافع کثیف عده‌ای باشد، آنها لابی می‌کنند و با کمک آدم‌هایی که در مجلس دارند، جلوی این کار را می‌گیرند.

 به جز فساد، چه عوامل بازدارنده‌ای در روند اصلاح ساختار بودجه وجود دارد؟

وقتی اصلاح امری منوط به تغییرات رفتاری و دیدگاهی گروه کثیری از انسان‌ها باشد، این کار ذاتاً دشوار است. اینجا بحث بر سر یک مانع فیزیکی نیست که بتوان بولدوزر انداخت و آن را برداشت، بلکه بحث بر سر موانع انسانی است (دقیقاً شبیه فساد در آن مورد هم با مانع انسانی روبه‌رو هستیم). وقتی تنظیم‌کنندگان، رسیدگی‌کنندگان و اجراکنندگان بودجه معتقد به قواعد علمی و فنی نباشند یا به آنها عمل نکنند، با نصیحت کردن آنان، بودجه سامان نخواهد گرفت.

یکی از قواعد بسیار مهم بودجه‌نویسی این است که «بودجه حیات عددی اهداف قانونی از پیش تعیین‌شده است». یعنی مثلاً در سیاست‌های کلی و قوانین مصوب تعیین شده که آموزش و پرورش چه اهدافی دارد؛ هنگام نگارش بودجه باید برای تحقق آن اهداف مقدار مشخصی پول تخصیص داده شود. اگر به این اولویت‌بندی پایبند نباشیم، طبیعی است که بودجه لازم به وزارت آموزش و پرورش تخصیص داده نمی‌شود و به‌ جای آن به وزارت راه تخصیص می‌یابد که پیمانکارانش توان لابی بیشتری دارند. این‌گونه است که توزیع ثروت به شکل برنامه‌ریزی‌نشده یا با برنامه‌ریزی غیرصحیح انجام می‌شود.

پذیرش این قاعده که «بودجه حیات عددی قوانین از پیش تعیین‌شده است»، نتیجه دیگری هم دارد؛ اینکه «بودجه جای تغییر قانون نیست». اما مجلس ما در دل بودجه مهم‌ترین قوانین کشور را تغییر می‌دهد. این یعنی قانون در کشور ما بسیار شکننده است و یکی از مهم‌ترین فلسفه‌های وجودی قانون را که «ثبات‌بخشی» و «تعیین تکلیف» است، ندارد. اگر تکلیف یک سرمایه‌گذار حتی برای چند ماه مشخص نباشد، چگونه می‌تواند در دی‌ماه تصمیم به سرمایه‌گذاری بگیرد، در حالی که نمی‌داند در بهمن یا اسفند چه تغییراتی در قوانین به وجود خواهد آمد؟

متاسفانه تغییر قوانین در دل بودجه هیچ حدی ندارد و مجلس حتی قوانین مادر مثل قانون برنامه پنج‌ساله را با رای دوسوم نمایندگان عوض می‌کند. زمانی که نماینده مجلس بودم، دو سه سال با شورای نگهبان مکاتبه کردم تا ثابت کنم این کار خلاف قانون اساسی است. شورای نگهبان این مساله را پذیرفت و در سال 1391 حدود 15 مورد از تغییرات قوانین در دل بودجه را به عنوان ایرادات مجلس بازگرداند و تاکید کرد که اینها قانونگذاری جدید است و باید طبق آیین‌نامه داخلی مجلس، از طریق تغییر قوانین مربوطه انجام شود. حتماً می‌دانید که بررسی لایحه بودجه در مجلس به صورت یک‌شوری انجام می‌شود و تغییر قوانین دیگر در دل آن، باعث تضییع حقوق نمایندگان می‌شود. این مساله در آن دوره به نتیجه رسید، اما تنها یکی دو سال انجام و بعد مجدداً رها شد.

مثال دیگری بزنم: این یک اصل مهم است که «بودجه ابزار اعمال سیاست‌های مالی است، نه پولی» و طبق قانون، اعمال سیاست‌های پولی بر عهده شورای پول و اعتبار است. اما نمایندگان مجلس ضمن تصویب بودجه، قواعد حاکم بر شورای پول و اعتبار را تغییر می‌دهند و دستورات پولی صادر می‌کنند. به نظر من این کار مخدوش کردن و از کار انداختن سیاست پولی است و این ابزار مهم سیاستگذاری را از دست حکومت خارج می‌کند. وقتی می‌گویم سیاستمداران باید خود را تغییر دهند، منظورم این‌گونه موارد است. فکر می‌کنم باید آنقدر آگاهی مردم را در این زمینه بالا ببریم تا با فشار آنها، سیاستمداران خود را اصلاح کنند.

 نکته‌ای که درباره تلاش تازه برای اصلاح ساختار بودجه متفاوت به نظر می‌رسد، این است که در سطوح عالی سیاسی خیلی جدی گرفته شده است؛ ظاهراً رهبری در این باره دستور داده‌اند و موضوع در شورای عالی هماهنگی سران قوا در حال بررسی است. آیا می‌توان گفت سیاستمداران به دلیل درک خطر پولی شدن کسری بودجه -که به اعتقاد برخی کارشناسان، می‌تواند ایران را در مسیر ونزوئلایی شدن قرار دهد- تصمیم به اصلاح ساختار گرفته‌اند؟ آیا با وجود این هم نمی‌توان امید چندانی به آن داشت؟

همان‌طور که عرض کردم، از هر حرکت مثبتی باید دفاع کرد؛ چون دست‌کم آگاهی مردم را بالا می‌برد و با استفاده از این آگاهی می‌توان متخلفان را تحت فشار قرار داد. بنابراین در دفاع از آن نباید تردید کرد، اما لازم است اشکالات هم گفته شود تا سیاستمداران بدانند که معجزه نمی‌کنند!

درباره اینکه اشاره کردید رهبری در این زمینه دستور داده‌اند؛ مگر رهبری سیاست‌های اقتصاد مقاومتی را ابلاغ نکردند؟ مگر سیاستمداران در اظهار نظرهایشان به استقبال این ابلاغیه نرفتند؟ مگر درباره سیاست‌های اصل 44 تعبیر «انقلاب دوم» را به کار نبردند؟ چه شد؟ چه بلایی بر سر این سیاست‌ها آمد؟ در دوره ریاست‌جمهوری آقای احمدی‌نژاد، تعداد زیادی از شرکت‌های دولتی به ارزش 129 هزار میلیارد تومان (به قیمت ریال آن روز) را فروختند و به عنوان منبع بودجه مصرف کردند. آیا چنین حقی داشتند؟ خیر. واقعیت این است که سیاستمداران ما حرف «آقا» را خوب گوش نمی‌دهند. ایشان هم که نمی‌تواند هربار گوش رئیس‌جمهور را بپیچاند و به او بگوید چپ برو یا راست برو! اگر این کار را بکند، خود ما معترض خواهیم شد که «نمی‌گذارند رئیس‌جمهور کار کند».

یکی از مشکلات مهم ما در زمینه بودجه، برداشت و تلقی سیاستمداران نسبت به منابعی است که در واقع درآمد نیستند، اما به عنوان درآمد در نظر گرفته می‌شوند. درآمد به چیزی گفته می‌شود که حاصل تولید ملی باشد؛ مثل مالیات. نفت یک ثروت است، نه درآمد. البته اگر نفت را از ثروت خفته زیر زمین به ثروت زاینده تبدیل کنیم، می‌تواند بازدهی داشته باشد و از آن بازدهی می‌توان مالیات گرفت و درآمد کسب کرد. من آدم خیال‌بافی نیستم و می‌دانم این کار مشکل است، اما به هر حال باید یک روز آغاز شود. تلقی سیاستمداران درباره منبع تامین کسری بودجه -که از طریق استقراض انجام می‌شود- با همین مشکل مواجه است. استقراض دو نوع است: یا از خارج انجام می‌شود یا از داخل. استقراض داخلی خود بر دو قسم است: یا از مردم است یا از بانک مرکزی. امروز به دلیل تحریم‌ها، ما استقراض خارجی نداریم، و چه بهتر که نداریم. ولی در داخل اوراق مشارکت می‌فروشیم و از مردم قرض می‌گیریم. به نظر من اوراق مشارکت شبیه یک آب‌انبار است؛ به نسبتی که از آن برداشت کنیم، حجم آب کم می‌شود، تا وقتی که به جایی می‌رسیم که باید اوراق مشارکت جدید چاپ کنیم تا سود اوراق قبلی را بپردازیم. ضمن اینکه وقتی اوراق را با نرخ بالا فروخته باشیم، نمی‌توانیم سیاست پولی «کاهش نرخ بهره» را دنبال کنیم؛ یا سیاست تقویت بخش خصوصی مقدور نیست چراکه بازار سرمایه محدود است. اگر دولت برداشت خود را زیاد کند، سهم بخش خصوصی کم می‌شود.

بنابراین من استقراض از بانک مرکزی را بهتر از فروش اوراق مشارکت می‌دانم، چون معایب آن آشکارتر است. همه در استقراض از بانک مرکزی احتیاط می‌کنند، اما درباره اوراق مشارکت می‌گویند «چه اشکالی دارد مردم در اداره کشور مشارکت کنند؟» استقراض داخلی حد دارد و فقط باید از روی ناچاری انجام شود. جمع‌بندی کنم: نگاه سیاستمداران ما به «منابع درآمدی» غلط است. از هر طریقی بتوان پول درآورد، نام آن را درآمد می‌گذارند. شاید این حرف را به صراحت بر زبان نیاورند، اما در عمل این‌گونه رفتار می‌کنند.

نکته مهم دیگر، شیوه غیرعلمی رسیدگی به بودجه در ایران است. یکی از ابزارهای دولت‌ها برای اداره اقتصاد کشور، سیاست مالی است. دولت باید تعیین کند که سیاست مالی‌اش برای سال بعد چیست؟ انقباضی است، انبساطی است، متوجه خدمات اجتماعی است، یا متوجه تولید است؟ دولت باید اینها را تعیین کند و بعد بگوید مثلاً سیاست انبساطی را از طریق کاهش مالیات دنبال می‌کند یا از طریق افزایش حجم بودجه؟ هر کدام از اینها نتیجه و آثار متفاوتی دارد و باید به صراحت اعلام شود تا لابه‌لای مسائل دیگر گم نشود. وقتی اینها تصریح شد، دولت باید اطلاعات لازم در این زمینه را به مجلس بدهد. با کمال تاسف باید گفت دولت بخیل‌ترین نهاد کشور در دادن اطلاعات است. طبق قانون و عقل، هر لایحه بودجه‌ای که به مجلس داده می‌شود باید پیوست‌های اطلاعاتی داشته باشد که مشخص کند مثلاً «پارسال چقدر به آموزش و پرورش پول داده شد؟»، «چقدر از آن در بودجه دیده شده بود؟»، «چقدر از آن با وجود دیده نشدن در بودجه پرداخت شد و چرا پرداخت شد؟»، «امسال که می‌خواهیم به مردم اوراق مشارکت بفروشیم، چقدر از منابع آن از بازار سرمایه خواهد آمد و بخش خصوصی چقدر تحت فشار قرار خواهد گرفت؟» وقتی دولت ادعای کمک به بخش خصوصی دارد، اما در بودجه‌اش مشخص نمی‌کند که چقدر به بخش خصوصی فشار وارد خواهد کرد، دو رفتار متناقض از خود بروز داده است. شیوه فعلی عدم ارائه اطلاعات یا ارائه اطلاعات دم‌دستی و بی‌خاصیت به مجلس، خلاف قانون و باعث ایجاد نگرش‌های بخشی است. حال آنکه سیاستمداران باید بدانند که آنها متصدی اداره کشور هستند، نه صرفاً مدیریت دستگاه زیرمجموعه خود.

 درباره تلاش‌هایی که در گذشته برای اصلاح ساختار بودجه انجام شده چه می‌توان گفت؟ چه دلایلی وجود داشته که این تجربیات موفق نبوده است؟ آیا شما نقش ذی‌نفعان را در شکست تلاش‌های قبلی مهم‌تر می‌دانید یا اقتصاد سیاسی موضوع را یا کم‌دانشی متولیان اصلاحات را؟

قاعدتاً هرچه پیش رفته‌ایم باید دانش ما بیشتر شده باشد و آدم‌های باسوادتری روی کار آمده باشند که از گذشته عبرت بگیرند. هرچند متاسفانه عبرت‌گیری زیاد نیست و اشتباهات تکرار می‌شود، اما همین که باب بحث باز می‌شود و مسوولان مباحث جدیدی می‌شنوند، لنگه‌کفشی است که در بیابان غنیمت به حساب می‌آید.

 به نظر شما اولویت‌های اصلاح ساختار مالیه دولت چیست؟ در برنامه اصلاح ساختار بودجه ابتدا چه گام‌هایی باید برداشته شود؟

اول از همه شفافیت؛ از جمله به این معنا که لابه‌لای تبصره‌های بودجه احکام قانونی گنجانده نشود. بودجه باید جامع و شفاف باشد تا معلوم باشد به هر دستگاه دولتی چه مقدار پول داده می‌شود. آقای احمدی‌نژاد در دوره ریاست‌جمهوری‌اش می‌خواست ردیف‌های بودجه را به اصلی و فرعی تقسیم کند. من دعوای مفصلی با ایشان داشتم و معتقد بودم این کار نوعی توزیع قدرت جدید ایجاد می‌کند. وقتی دستگاهی فرعی باشد، بدون اجازه دستگاه اصلی نمی‌تواند بودجه دریافت کند. حال آنکه قانون می‌گوید هر دستگاهی که بودجه مستقل دارد، باید ردیف مستقل داشته باشد. پس از کشمکشی طولانی، با کمک رهبری و آقای حدادعادل، رئیس وقت مجلس، به سختی توانستم مانع قانونی شدن این رویه شوم؛ هرچند آقای احمدی‌نژاد در عمل کار خود را کرد. قبل و بعد ایشان هم خیلی بهتر عمل نکردند.

بدون وجود شفافیت، بودجه باعث توزیع ناعادلانه قدرت و ثروت است. شفافیت، چاره این کار است و نشان می‌دهد چه کسی چقدر پول گرفته و چه کسی نگرفته است. این کار، کار مشکلی نیست؛ نه ارز لازم دارد و نه به فشار خارجی وابسته است. تنها به عقل و عزم مسوولان مربوط است.

دومین نکته هم رعایت قواعد قانون‌نویسی است: نباید قوانین دیگر را ضمن تصویب بودجه تغییر داد. این کار هم آسان است و انجام آن فقط اراده می‌خواهد.

 جایگاه اصلاحات ساختاری بودجه و تقدم و تاخر آن نسبت به سایر اصلاحات اقتصادی (مثل اصلاحات نظام بانکی یا بازنشستگی) را چگونه ارزیابی می‌کنید؟

با بودجه خوب می‌توان به فساد حمله کرد و راه‌های آن را بست یا لااقل تنگ کرد. بودجه خوب به عدالت کمک می‌کند. بودجه خوب مجلس را از نظر سیاسی تربیت می‌کند. مجلس و دولت ما از نظر سیاسی بد تربیت شده‌اند. اینکه بودجه را اسباب معامله قرار می‌دهند، در انتخابات تاثیر می‌گذارند، آزادی‌های مشروع را محدود می‌کنند و...، نتیجه ساختار نامناسب بودجه است. به وسیله بودجه می‌توان ساختارها را تغییر داد. امروز کسانی مرتباً می‌گویند باید دولت را کوچک کنیم، اما هرقدر هم دولت را کوچک کنیم، دست‌کم به اندازه رشد جمعیت که مدرسه لازم داریم. به نظر من باید دخالت دولت در اقتصاد را اصلاح کرد و این بسیار مهم‌تر از حجم دولت است. ما آنقدر در انجام اصلاحات ساختاری بودجه کوتاهی کرده‌ایم و آنقدر سازوکار خرج کردن پول در بودجه نامشخص بوده که امروز بازنشستگانمان همانند کارمندان، حقوق خود را از بودجه جاری دولت می‌گیرند. این یک فاجعه است. این بودجه آنقدر متورم شده که نمی‌توان آن را تقویم کرد. یکی از دلایل اینکه من در چهار پنج سال آخر حضورم در مجلس، به عنوان مخالف کلیات بودجه نطق می‌کردم، همین بود. بنابراین اصلاح بودجه جایگاه بسیار مهمی دارد و اهمیت آن به هیچ وجه کمتر از اصلاح نظام بانکی یا بازنشستگی نیست.