ناترازی‌های بزرگ

اقتصاد ایران همواره با کسری بودجه مواجه بوده است. با معیارهای مختلفی می‌توان ابعاد کسری بودجه اقتصاد ایران را ارزیابی کرد. یکی از این معیارها، نسبت کسری عملیاتی و سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی کشور است که به‌طور متوسط طی دو دهه گذشته بیش از دو درصد بوده است. معیار دیگر، نسبت کسری تراز عملیاتی (بدون احتساب درآمدهای نفت و مخارج عمرانی) به تولید ناخالص داخلی است. بر این اساس،‌ نسبت این شاخص به تولید ناخالص داخلی به‌طور میانگین طی دو دهه در حدود شش درصد بوده است. اما اگر بخواهیم بدون احتساب درآمدهای برونزای نفتی،‌ شاخصی برای تراز بودجه ارائه کنیم، می‌توان از شاخص مقدار درآمدهای عمومی منهای مجموع مخارج جاری و عمرانی نسبت به تولید ناخالص داخلی استفاده کرد. در واقع این معیار، نشان‌دهنده ظرفیت درآمدهای عمومی غیرنفتی برای تامین مخارج جاری و عمرانی است. بر این اساس، نسبت کسری بودجه (بدون احتساب درآمدهای نفت) به تولید ناخالص داخلی به‌طور میانگین طی دو دهه گذشته نزدیک به 10 درصد بوده است.

بودجه عمومی در ایران، علاوه بر کسری مزمن و ساختاری، وابستگی بسیاری هم به درآمدهای نفتی دارد. در اغلب سال‌ها، درآمدهای نفتی توانسته است از شدت کسری بودجه بکاهد و جبران‌کننده بخشی از کسری ساختاری بودجه و ناترازی دخل و خرج دولت باشد.

 به عنوان مثال، طی دو دهه گذشته، به‌طور میانگین 47 درصد از کل مخارج جاری و عمرانی دولت از محل درآمدهای عمومی تامین شده است. مابقی مخارج دولت (حدود 40 درصد) از محل درآمدهای نفتی تامین شده و مابقی در حدود 13 درصد به صورت کسری بودجه باقی مانده است. سهم درآمدهای نفتی در تامین مخارج دولت، در برخی سال‌ها حتی به نزدیک 60 درصد هم رسیده است. بنابراین، درآمدهای نفتی نه‌تنها نقش عمده‌ای در تامین مخارج عمرانی دولت برعهده داشته است بلکه حتی بخش قابل توجهی از هزینه‌های جاری دولت نیز از محل درآمدهای نفتی تامین شده است.

ریشه‌های کسری بودجه

کسری بودجه مزمن و ساختاری در اقتصاد ایران و ناترازی دائمی منابع و مصارف، ریشه‌های مختلفی دارد. اولین ریشه کسری بودجه مزمن و ساختاری، گستردگی تعهدات دولت و ساختار بزرگ و پرهزینه وظایف بخش دولتی است. تعهدات گسترده دولت و ساختار پرحجم و فربه دولت و بخش عمومی نیز در اثر غلبه نگاهی خاص به مفهوم و کارکرد دولت شکل گرفته که نقشی نامحدود و مسلط برای دولت در اقتصاد و جامعه تعریف کرده است. این نگاه، دولت را عهده‌دار تعهدات اجتماعی نامحدود و مسوول مستقیم تامین رفاه و گسترش عدالت اقتصادی در جامعه از طریق توزیع مستقیم منابع اقتصاد بین شهروندان می‌داند. قائل شدن یک نقش حداکثری برای دولت و پذیرش نقش دولت به عنوان توزیع‌کننده منابع اقتصاد، نیازمند فراهم شدن منابع مالی کلان است. از آنجا که منابع مالی مورد نیاز به‌طور طبیعی نمی‌تواند از محل بازتوزیع ارزش مازاد ایجادشده در اقتصاد تامین شود از این‌رو دولت‌ها ناگزیر می‌شوند به منابع برونزا متکی شوند. این منابع برونزا تاکنون درآمدهای نفت و گاز بوده است. درآمدهای سرشار نفتی، این توهم را بین سیاستگذاران و دولتمردان شکل داده است که دولت همواره می‌تواند تعهداتی را فراتر از ظرفیت دولت بپذیرد. توهم نامحدود بودن منابع زیرزمینی موجب شده دولت‌ها بی‌محابا، متعهد به سیاست‌هایی مانند ارزان‌فروشی حامل‌های انرژی، توزیع یارانه نقدی فراگیر و دائمی، پرداخت تسهیلات ارزان، خرید گران محصولات کشاورزی، استخدام‌های گسترده دولتی و نظایر آن شوند. به مرور زمان روند تعهدات دولت، بر عواید حاصل از منابع زیرزمینی پیشی گرفته است و همین مساله یکی از ریشه‌های کسری بودجه مزمن دولت در اقتصاد ایران است.

دومین ریشه کسری بودجه، ماموریت‌های موازی و تعدد نهادهای وابسته به بودجه عمومی است. بررسی ردیف‌های بودجه سنواتی نشان‌دهنده آن است که در بسیاری از سرفصل‌های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی، دستگاه‌ها و نهادهای موازی و متعددی به بودجه عمومی کشور وابسته هستند. ماموریت‌های موازی و تعدد نهادهای مسوول، بار مالی بودجه عمومی را افزایش داده است بی‌آنکه لزوماً بر کیفیت خدمات عمومی افزوده باشد. علاوه بر بودجه‌های معمول دستگاه‌های دولتی، منابع مالی گسترده‌ای نیز به صورت ردیف‌های متفرقه هزینه می‌شود بی‌آنکه امکان نظارت بر نحوه هزینه‌کرد آن منابع وجود داشته باشد.

سومین ریشه کسری بودجه، بهره‌وری پایین دولت و کارایی پایین بدنه اجرایی دولت است. آمارها نشان می‌دهد سهم مخارج دولت در اقتصاد روندی فزاینده دارد ولی شواهدی برای بهبود کیفیت و کمیت کالاهای عمومی وجود ندارد. در اغلب دستگاه‌های دولتی شواهدی از ناکارایی از قبیل نیروی انسانی مازاد، انباشت بیش از اندازه دارایی ثابت، موازی‌کاری، تعدد مراکز تصمیم‌گیری و ناکارایی فرآیندهای اداری قابل مشاهده است. کارایی و بهره‌وری پایین دستگاه‌های دولتی، موجب اتلاف منابع و افزایش هزینه‌های دولت است. در این زمینه البته مساله عدم شفافیت کافی در نحوه درآمدها و هزینه‌های بخش عمومی نیز ناکارایی تخصیص منابع و اتلاف منابع را تشدید کرده است.

به عنوان یکی دیگر از ریشه‌های کسری بودجه دولت،‌ می‌توان به ناکارایی‌های موجود در تخصیص اعتبارات عمرانی اشاره کرد. مساله ناکارایی تخصیص اعتبارات عمرانی به‌طور تاریخی وجود داشته است. به عنوان مثال،‌ طولانی بودن زمان اجرای طرح‌های عمرانی، ناکافی بودن مطالعات توجیه‌پذیری طرح‌ها، در نظر گرفتن ملاحظات غیرفنی و غیراقتصادی در تصویب طرح‌های عمرانی، فقدان شفافیت و رقابت لازم در واگذاری طرح‌های عمرانی و نظایر آن همواره موجب اتلاف منابع عمومی و افزایش مخارج دولت شده است. در واقع این ناکارایی‌ها موجب می‌شود ستانده واقعی ناشی از سرمایه‌گذاری‌های دولتی، تناسبی با هزینه‌های تخصیص‌یافته به طرح‌های عمرانی نداشته باشد. مواردی که گفته شد، ریشه‌ها و علل تاریخی افزایش مخارج دولت است. علاوه بر عوامل موثر  بر افزایش مخارج دولت، در طرف درآمدهای دولت نیز عواملی وجود دارد که موجب کاهش درآمدهای دولتی شده است. به عنوان مثال، به علل مختلف فرار مالیاتی در اقتصاد ایران حجم گسترده‌ای دارد و شیوه‌های شناسایی و اخذ مالیات از کارایی لازم برخوردار نیست. از طرف دیگر، برخی از زمینه‌های متعارف ایجاد درآمد برای دولت مانند مالیات بر حامل‌های انرژی، مالیات بر دارایی، مالیات بر عوارض محیط‌زیستی و نظایر آن در ایران برخلاف اکثر کشورها موضوعیت ندارد.

مجموع آنچه گفته شد باعث شده است کسری بودجه در اقتصاد ایران ابعادی بزرگ و ماهیتی ساختاری بیابد.

تبعات کسری بودجه

تبعات و عوارض ناشی از کسری بودجه ساختاری، به سایر بخش‌های مالی و واقعی اقتصاد کشور تسری یافته است. کسری بودجه ساختاری و مزمن دولت معضلاتی مانند تعهدات انباشته دولت، فشار بر نظام بانکی، رشد مزمن نقدینگی، مشکل صندوق‌های بازنشستگی، کاهش کیفیت خدمات دولتی و انواع مشکلات دیگر را به وجود آورده است. ناترازی ساختاری منابع و مصارف دولت و کسری مزمن بودجه عمومی، منشأ اصلی شکل‌گیری عدم ‌تعادل‌های بزرگ مالی در اقتصاد ایران بوده است. ناترازی بودجه عمومی، منجر به ایجاد بدهی‌های انباشته دولت شده است و در نهایت به صورت مستقیم و غیرمستقیم منتهی به رشد نقدینگی شده است.

از طرف دیگر، برخی سیاست‌های دولت با تحمیل تکالیف مختلف به شبکه بانکی، موجب افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی شده که آن هم روند رشد نقدینگی را تشدید کرده است. بررسی نسبت نقدینگی اقتصاد به تولید ناخالص داخلی، نشان‌دهنده شکاف بین رشد نقدینگی و رشد بخش واقعی اقتصاد است (نمودار 2).

شکاف فزاینده بین رشد نقدینگی و رشد بخش واقعی، که عمدتاً محصول ناترازی بودجه و مشکلات ساختاری بودجه عمومی است، منجر به بی‌ثباتی قیمت‌ها و تورم مزمن و بی‌ثباتی بازارها شده است.

کسری بودجه ساختاری در صورت تداوم، با انتقال مشکلات خود به سایر حوزه‌ها، سایر اصلاحات مالی و اقتصادی را بی‌اثر خواهد کرد. بدون اصلاح ساختار بودجه، اصلاح نظام بانکی ممکن نخواهد بود. اگرچه نظام بانکی کشور، مشکلات ساختاری و درونی بسیاری دارد ولی گام نخست حل مشکلات نظام بانکی، اصلاح ساختار بودجه است. در مورد صندوق‌های بازنشستگی نیز این چنین است. اگرچه مشکلات متعددی در ساختار صندوق‌های بازنشستگی و مدیریت دارایی صندوق‌ها وجود دارد ولی گام نخست اصلاحات، اصلاح بودجه و افزایش کارایی سیاست‌های مالی دولت است.

شرایط متفاوت دوره اخیر

مشکلات ساختاری بودجه و ناکارایی سیاست‌های مالی از گذشته یکی از چالش‌های اقتصاد ایران بوده است و همواره اقتصاددانان نسبت به ضرورت اصلاحات اساسی در سیاست‌های مالی و ساختار بودجه هشدار داده‌اند. علاوه بر هشدار صاحب‌نظران، شواهد آماری و عینی متعددی نیز بر لزوم اصلاحات اساسی در ساختار بودجه دلالت داشته است ولی به‌رغم همه آنها، به ندرت در هیچ یک از دولت‌ها گامی در جهت اصلاح سیاست‌های مالی و اصلاح ساختار بودجه برداشته شده است.

اما در دوره اخیر شرایط متفاوتی رقم خورده است. از یک‌سو منابع قابل حصول دولت کاهش یافته است و از سوی دیگر ظرفیت بخش واقعی برای ایجاد درآمد محدودتر شده و امکان تامین مالی خارجی نیز منتفی شده است. چنین تنگنایی، ضرورت اصلاحات ساختاری در بودجه را بیش از همیشه آشکار کرده است.

از نیمه دوم سال 1397، همزمان با تشدید تحریم‌های خارجی، صادرات نفت کشور کاهش یافت و به تبع آن، درآمدهای ریالی دولت حاصل از نفت و فرآورده‌های نفتی نیز با کاهش مواجه شد.

از طرف دیگر، اقتصاد ایران در نیمه دوم سال گذشته رکود عمیقی را پشت سرگذاشت. ارزش افزوده کل اقتصاد در نیمه دوم سال 1397 نسبت به زمان مشابه سال قبل رشدی برابر منفی 9 /9  درصد داشت که نشان از رکود عمیق اقتصاد در نیمه دوم سال دارد. این رکود حتی در بخش‌های غیرنفتی نیز قابل مشاهده است. کاهش شدید ارزش افزوده اقتصاد در نیمه دوم سال گذشته موجب کاهش درآمدهای مالیاتی دولت شد. کاهش همزمان درآمدهای نفتی و مالیاتی دولت و عدم تحقق بخش عمده‌ای از درآمدهای پیش‌بینی‌شده موجب تشدید کسری بودجه شد. کسری بودجه سال گذشته دولت، در سال جاری تداوم خواهد یافت و حتی ممکن است شدیدتر شود.

در سال جاری احتمال دارد که کاهش صادرات نفت و به تبع آن افت درآمدهای ریالی حاصل از آن، در مجموع نسبت به سال گذشته شدیدتر شود. از طرف دیگر رشد اقتصادی سال جاری احتمالاً کمتر از سال گذشته خواهد بود و در نتیجه، بخشی از درآمدهای مالیاتی دولت محقق نخواهد شد. از این‌رو انتظار می‌رود که مشکل کسری بودجه در سال جاری جدی‌تر از سال گذشته باشد.

از طرف دیگر بدهی‌های انباشته دولت و کاهش ظرفیت بازپرداخت بدهی‌ها، امکان ایجاد بدهی‌های جدید را برای دولت محدود خواهد کرد. مشکلات بسیار جدی نظام بانکی و شرایط تورمی اقتصاد و رشد بالای نقدینگی سال گذشته نیز مانع از آن خواهد شد که به اتکای منابع بانکی بتوان مشکلات مالی دولت و کسری بودجه سال جاری را حل کرد.

بنابراین با توجه به همزمان شدن عواملی مانند کاهش درآمدهای دولت، کاهش ظرفیت‌های درآمدزایی بخش واقعی، مشکلات نظام بانکی و عدم امکان تامین مالی خارجی، راهی جز اصلاحات اساسی در ساختار بودجه باقی نمانده است.

موانع و نیروهای بازدارنده

تشدید تنگنای مالی دولت و شوک ناشی از افزایش تحریم‌های خارجی و نگرانی از تسری عوارض کسری بودجه به سایر بخش‌های اقتصاد، ضرورت اصلاح ساختار بودجه را بیش از همیشه آشکار ساخته است. بر همین اساس، تجدید ساختار بودجه در دستور کار بالاترین ارکان تصمیم‌گیری کشور قرار گرفته و در همین راستا، چارچوبی توسط سازمان برنامه تهیه شده است. طرح مقدماتی اصلاح ساختار بودجه، دارای چارچوب مفهومی سازگار و مناسبی است و توانسته است راهبردها و راه‌حل‌های مناسبی ارائه کند.

طرح اصلاح ساختار بودجه در مقطع زمانی حال، از این اقبال برخوردار است که تمامی ارکان تصمیم‌گیری کشور نسبت به ضرورت اصلاح ساختار بودجه به یقین رسیده‌اند.

در مقابل، اصلاح ساختار بودجه با موانع بسیار جدی نیز مواجه خواهد شد. اگرچه اصلاح ساختار بودجه و افزایش کارایی سیاست‌های مالی دولت در نهایت به ثبات اقتصادی و بهبود کیفیت خدمات عمومی منجر خواهد شد ولی این اصلاحات مخالفان جدی نیز دارد.

حل مشکلات ساختاری کسری بودجه نیازمند اصلاحات گسترده‌ای است که مهم‌ترین آن، تمرکز دولت بر ماموریت‌های اصلی و اجتناب از پذیرش تعهدات مالی فراتر از درآمدهای پایدار بودجه‌ای است. در این زمینه اقداماتی مانند عدم اتکای هزینه‌های جاری به درآمدهای نفتی، افزایش شفافیت و انضباط مالی دولت، پاسخگویی دولت نسبت به عملکرد مالی، قاعده‌مند کردن تمامی سیاست‌های حمایتی و پرداخت‌های انتقالی، برقراری یک قاعده مالی کارآمد برای درآمدهای نفتی و قاعده‌مند کردن شیوه جبران کسری بودجه و نظایر آن ضروری است. هر یک از این اصلاحات و اقدامات، با مخالفت و ممانعت‌های جدی مواجه خواهد شد. به عنوان مثال هرگونه افزایش شفافیت و انضباط مالی، کاهش هزینه‌های غیرضرور، کاهش ماموریت‌های زائد و موازی و نظایر آن با مخالف و مانع‌تراشی افراد صاحب‌نفوذ مواجه خواهد شد. یکی از ارکان اصلاحات بودجه‌ای، اصلاح نظام یارانه‌ها و اصلاح بازار انرژی است که این مساله نیز مخالفان جدی بین ذی‌نفعان صاحب‌نفوذ و حتی توده مردم دارد. به موانع موجود، باید محدودیت در ظرفیت‌های کارشناسی و اجرایی بدنه دولت را در پذیرش و راهبری اصلاحات گسترده اقتصادی اضافه کرد.

در نهایت باید تاکید کرد که اصلاح ساختار بودجه نیازمند همراهی کامل تمامی دستگاه‌ها و نهادهای تصمیم‌گیری و اجرایی با محوریت سازمان برنامه است. اصلاح ساختار بودجه آنچنان حائز اهمیت است که شایسته است با قید فوریت، به عنوان دستور کار اصلی و ثابت ستاد اقتصادی دولت و حتی شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی مطرح شود.