مهمان ماندگار

یکی از بزرگ‌ترین بنگاه‌هایی که دولت مالک صددرصد سهام آن است شرکت مادرتخصصی بازرگانی دولتی ایران است که به GTC معروف است. این شرکت مسوول تهیه و تامین برخی اقلام و کالاهایی است که مصرف عمومی دارند و در ایران به کالاهای اساسی معروف شده‌اند. گندم، آرد و نان، برنج، روغن، قند و شکر، گوشت مرغ و گوشت قرمز از مهم‌ترین کالاهایی هستند که توسط این شرکت خرید و فروش می‌شوند. این شرکت برای اینکه بتواند کل زنجیره تامین این محصولات را پوشش دهد وارد صنایع وابسته از قبیل حمل‌ونقل دریایی و زمینی، توزیع و بسته‌بندی، سردخانه و انبارداری و سیلو و حوزه‌های متعدد دیگری شده است.

البته در دولت موسسات دیگری هم هستند که تامین کالاهای مصرفی مردم را در کنترل خود دارند. مثلاً شرکت مادرتخصصی خدمات کشاورزی متصدی تجارت خاویار، شیلات و داروهای کشاورزی است یا شرکت خدمات حمایتی کشاورزی در حوزه سم و بذر و نهال و کود چنین نقشی دارد همچنین شرکت پشتیبانی امور دام در تامین علوفه و نهاده‌های دام و طیور فعال است. شرکت دخانیات و سازمان چای هم که مشخص است چه کالاهایی را تامین می‌کنند. تمام این شرکت‌ها زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی هستند و استدلال اصلی برای دولتی بودن این شرکت‌ها بحث امنیت غذایی و نیز تنظیم بازار کالاهای اساسی و کلیدی برای مردم است. اما اگر به تاریخچه مداخله دولت در بازرگانی و تولید این کالاها در ایران نگاه کنیم داستان متفاوت می‌شود.

تاریخچه یک حضور

بخش مهمی از انحصارات و مداخلات دولت در تجارت کالا از زمان رضاشاه آغاز شد. تجارت غلات، دخانیات، تریاک، نوغان و ابریشم، قند و شکر، قالی، خشکبار و بسیاری کالاهای دیگر در دوران پهلوی اول ملی شده و به انحصار دولت درآمد. به عنوان مثال در سال 1304 قانون انحصار چای و شکر به تصویب مجلس رسید و سازمان انحصار چای و شکر ایجاد شد. به این ترتیب خرید و فروش و واردات و صادرات این کالاها به طور انحصاری توسط دولت انجام می‌شد. اما هدف از این کار نه تنظیم بازار بود نه حمایت از امنیت غذایی مردم؛ بلکه افزایش درآمد دولت از محل مالیات بر مصرف این کالاها و تامین مالی پروژه راه‌آهن ایران بود.

طبق این قانون به سازمان انحصار چای و شکر اجازه داده شد که قیمت‌های وارداتی این کالاها را افزایش دهد و کل عواید ناشی از آن را پس از کسر هزینه‌های خود این سازمان در اختیار خزانه گذاشته تا صرف ساختن راه‌آهن شمال به جنوب شود. باید توجه داشت این دو کالا آن زمان مجموعاً حدود 30 درصد واردات کشور را شامل می‌شدند و تولید داخلی آنها نیز نزدیک به صفر بود. جالب اینکه هزینه این خط راه‌آهن کمی بیشتر از 250 میلیون تومان شد که تقریباً 60 درصد آن از محل همین مالیات چای و شکر تامین شد. این پروژه خط آهن به پایان رسید اما انحصار چای و شکر در دولت باقی ماند. بعدها اداره چای و اداره قند و شکر از هم تفکیک شدند. ادارات قند و شکر بعد از انقلاب هم فعال بودند تا سال 77 که در شرکت بازرگانی دولتی ادغام شدند و هنوز هم شرکت بازرگانی دولتی در زمینه تجارت قند و شکر بازیگر غالب بازار است. سازمان چای هم به‌ عنوان یکی از سازمان‌های زیرمجموعه وزارت جهاد کشاورزی کماکان فعال است.

انحصار توتون و تنباکو هم در دوره ناصرالدین‌شاه انجام شد. اما باز هم مساله نه تنظیم بازار بود نه امنیت غذایی، شاه صاحبقران برای تامین هزینه‌های دربار مشکل داشت به‌خصوص سفر او به اروپا خرج زیادی روی دستش گذاشت. برای تامین این مخارج طی یک قرارداد شرکت رژی متعهد شد در ازای انحصار خرید و فروش توتون و تنباکوی ایران به مدت 50 سال، سالانه مبلغ ۱۵ هزار لیره انگلیس به همراه یک‌چهارم سود خالص خود را به شاه بپردازد. کمپانی رژی بعد از مدتی امتیاز خود را به شرکت شاهنشاهی تنباکوی ایران فروخت. در سال 1294 قانون انحصار دخانیات در مجلس مصوب شد و در سال 1310 هم اداره انحصار دخانیات تاسیس شد که شرکت دخانیات ایران فرزند این موسسه است و هنوز هم به عنوان یک شرکت خصولتی فعال است. جالب اینکه در سال 1307 هم قانون انحصار تریاک در مجلس شورای ملی تصویب و موسسه انحصار تریاک ایجاد شد که بعدها در شرکت دخانیات ادغام شد.

داستان انحصار گندم و آرد و نان هم در جای خود جالب است. از اوایل دوره قاجار نان طبخ‌شده با گندم و جو قوت غالب مردم بود. غذایی ارزان و در دسترس که حجیم و مغذی هم بود. در اواسط دوران سلطنت ناصرالدین‌شاه ایران دچار چند سال خشکسالی و قحطی ناشی از آن شد. اوج این قحطی همزمان شد با سفر ناصرالدین‌شاه به کربلا به همین دلیل مردم در کوچه و بازار می‌خواندند که «شاه کج کلا، رفته کربلا، گشته بی‌بلا، نون شده گرون، یک من یک قرون، ما شدیم اسیر، از دست وزیر».

ناصرالدین‌شاه در برگشت از سفر با اوضاع وحشتناکی روبه‌رو شد. وبا هم موجب اتلاف نفوس جدی شده بود. یک منبع تاریخی، اوضاع آن زمان را این‌گونه توصیف می‌کند: «در نتیجه این قحطی، در یزد 20 هزار نفر از بین رفته و 30 هزار نفر متفرق شدند. در تهران نیز وضع به همین منوال بوده است. اجساد در گوشه و کنار خیابان مانند سنگ و کلوخ افتاده بودند. کثرت مردگان و انباشته شدن آنها در گذرگاه‌ها، عدم امکان دفن، نبود بهداشت، شیوع وبا را سبب شده تا جایی که بعضی از شهرها دست‌کم تا یک‌سوم جمعیت خود را در این فاجعه مضاعف از دست دادند. قحطی سبب تفرقه و مهاجرت عده زیادی از مردم هم شد. مهاجران بیشتر از نقاط جنوبی به نقاط شمالی که وضع بهتری داشتند رفتند و بعضی از آنها حتی به روسیه عزیمت کردند.» این وضعیت چشم شاه را ترساند و تصمیم گرفت تجارت غله را کنترل کند. اما این کنترل ابتدا در قالب تشر زدن به ملاکین و تجار و نیز انبار کردن گندم توسط خود دولت برای روز مبادا بود. در دوره احمدشاه یک‌بار دیگر این مشکل در تهران پیش آمد و دولت این‌بار انحصار خرید و فروش آرد را به دست گرفت. مساله نان همیشه در ایران چالش بوده و به همین دلیل ادارات غله از مهم‌ترین ادارات دولتی بوده‌اند. هم‌اکنون شرکت بازرگانی دولتی کنترل بازار آرد و گندم را در دست دارد و کنترل عملکرد نانوایی‌ها هم توسط این شرکت انجام می‌شود.

دخالت دوست‌داشتنی

موارد بالا و بسیاری موارد دیگر نشان می‌دهد دولت‌های ایران در گذشته عمدتاً دغدغه بهبود کارایی بازار این‌گونه کالاهای اساسی را نداشته‌اند و هدف‌شان از انحصار این کالاها یا ایجاد درآمد بوده یا انگیزه سیاسی داشته‌اند. دلایلی که ایجاد انحصارات کوتاه‌مدت را در آن زمان تا حدی توجیه می‌کرده است. اما به تدریج که دلایل ابتدایی منتفی شده بوروکراسی دولت تمایلی به واگذاری انحصار نداشته و با بهانه‌هایی چون تنظیم بازار و کنترل قیمت و امنیت غذایی این اختیار انحصاری را تداوم داده است.

جالب اینکه به تدریج فلسفه بقای این دستگاه‌ها به تخصیص یارانه تغییر کرد. یعنی دولت معتقد بود چون به این کالاها یارانه می‌دهد لازم است در تجارت آنها مداخله داشته باشد تا یارانه هدر نرود. این در حالی است که هم تجربه عملکرد این موسسات و هم بررسی تجارب موفق دنیا نشان می‌دهد این شیوه تخصیص یارانه ناکارآمد بوده و عملاً به معنای هدر دادن یارانه‌ها در بوروکراسی دولت است. اگر دولت قصد دادن یارانه به گندم و شکر و گوشت و لبنیات و... دارد (که در برخی از کالاهای اساسی تصمیم درستی است) بهترین شکل آن دادن یارانه به خود مصرف‌کننده است. یارانه به تولید و توزیع آن هم با تصدی‌گری دولت عملاً نتیجه‌ای جز فربه شدن دیوانسالاری دولتی و فساد و اتلاف منابع نداشته است. استدلال‌هایی نظیر تنظیم بازار و مسائل امنیتی و حمایت از تولید هم جز بهانه‌هایی برای بقای بوروکراسی چیز دیگری نیست. اما دردناک آن است که همین بوروکراسی ناکارآمد باید درباره تداوم این وضعیت تصمیم بگیرد. بدتر اینکه در سال‌های اخیر با واگذاری برخی از این موسسات (مثل شرکت دخانیات) به شرکت‌های خصولتی، ظاهر انحصار دولتی از بین رفته اما با توجه به قدرت اثرگذاری و توان سیاسی و اقتصادی این موسسات قدرت انحصاری آنها عملاً باقی مانده‌ است.