میوه تلخ

عمده تحلیل‌ها در اقتصاد سیاسی به نقش و اثر سیاستمداران پرداخته و فضای اقتصادی کشور را هم‌ارز تحولات سیاسی فرض می‌گیرد. به‌ عنوان نمونه، پاسخ به این سوال که چرا اقتصاد کشور از نقطه الف به نقطه ب رسید در تغییر دولت و کابینه جست‌وجو می‌شود. البته حقیقتی در این تحلیل‌ها وجود دارد و در مواردی ممکن است پاسخ سوال را نیز به‌درستی دریابد؛ البته که تحولات سیاسی و نظرات و مواضع سیاستمداران اثر مستقیمی بر وضع اقتصادی دارد. اما این همه داستان نیست.

دریافت سیاستمداران از مقولات اقتصادی عموماً محدود است. ایشان آنقدرها از مکاتب و پیچیدگی‌های معرفتی سر در نمی‌آورند و فرمول‌ها و نمودارها را نیز، مادامی که با منافع و خواست سیاسی و حزبی همسو و منطبق نشده باشد عبث تلقی می‌کنند. اولویت سیاستمدار بیشینه کردن مطلوبیت خویش است. خواه در کسب ثروت، خواه در کسب رای، یا منزلت اجتماعی و نفوذ حزبی و....

ورود و خروج سیاستمداران را به سلام و خداحافظی طلایی تشبیه کرده‌اند. وقتی فردی به‌ عنوان رئیس‌جمهور انتخاب می‌شود، قرار است چندین وزارتخانه با ده‌ها هزار دیوانسالار را مدیریت کند. افرادی را به مدیریت این و آن سازمان انتخاب می‌کند. وقتی وزیر یا رئیسی نصب می‌شود، وی با سلام و صلوات وارد سازمان یا وزارتخانه می‌شود و از بیرون این‌طور به نظر می‌آید که او همه‌کاره آن سازمان شده است. واقعیت این است که سیاستمدار، خیلی اوقات بی‌خبر از کیفیت و جزئیات، وارد مجموعه‌ای تودرتو و بی‌انتها می‌شود که در آن شبکه پیچیده‌ای از دیوانسالاران باتجربه سال‌هاست منافع خود را تثبیت کرده‌اند. چند سال بعد دوباره با تشریفات از او خداحافظی کرده و از زحماتش تشکر می‌کنند. وزرا و روسا می‌آیند و می‌روند، دیوانسالاران پیر دیر اما هستند که هستند.

نمایندگان منتخب مردم با هزار وعده و آرمان بر سر کار می‌آیند. این دیوانسالاران هستند که ممکن بودن یا نبودن ایده‌ها و وعده‌ها را به ایشان اطلاع می‌دهند. سیاستمدار شش ماه در همه سخنرانی‌ها بر وعده‌ای پافشاری کرده و مردم برایش هورا کشیده‌اند. دیوانسالار در پنج دقیقه همه را نقش بر آب می‌کند. گاهی اوقات سیاستمدار پافشاری کرده و دیوانسالار در ظاهر «بله قربان» می‌گوید اما در عمل موضوع در هزارتوی مجاری اداری هرگز به جایی نخواهد رسید. و این دیوانسالاران جملگی برای خود منافعی در نظر دارند.

اجازه بدهید با ذکر مثال جلو برویم. چای شمال یکی از مرغوب‌ترین تولیدات چای دنیا بود. نظر به مزایای نسبی موجود در کشور، رقابت بین چایکاران ایرانی بر سر کیفیت بود. تا اینکه در دهه 60 دولت چای را جزو اقلام اساسی اعلام کرد و خودکفایی در آن را به عنوان سیاستی ملی در پیش گرفت. برای تامین چای مورد نیاز برای مصرف‌کنندگان ایرانی با کمترین هزینه برای کل اقتصاد، سیاستگذار ایرانی سازمان چای کشور را تبدیل به خریدار انحصاری چای داخلی کرد، برای حمایت از تولید داخلی تعرفه واردات چای خارجی را بالا برد، و بعد برای کاهش فشار به بودجه دولت در اثنای جنگ و کاهش قیمت برای مصرف‌کننده، قیمت دستوری چای خریداری‌شده از چایکاران داخلی را پایین‌تر از قیمت تعادلی بازار تعیین کرد. از آنجا که چایکاران بر اساس وزن چای تحویلی به سازمان چای کشور کسب درآمد می‌کردند، واکنش ایشان این بود که موقع برداشت محصول علاوه بر برگ چای ساقه‌ها را هم بچیند تا حجم و وزن محموله‌های چای بیشتر شود. این‌گونه مرغوب‌ترین چای دنیا تبدیل به بدترین چای دنیا شد. به یاد بیاورید که در دهه 60 تفاله‌های چای چقدر پر از ساقه‌های درشتی بود که در استکان‌های چای معلق می‌زد.

چون مصرف‌کننده ایرانی تا آن زمان به مصرف بهترین چای دنیا عادت داشت، سازمان چای کشور قادر به فروش محصولات بی‌کیفیت خود نبود. چند سال متوالی چای بی‌کیفیت در انبارهای سازمان چای کشور انباشته می‌شد، به هزینه‌های انبارداری اضافه می‌کرد، لانه موش‌ها می‌شد و نهایتاً موجودی انباشته فاسد می‌شد و از بین می‌رفت، یا اینکه هر از گاه برای تجدید حمایت از چایکار داخلی و کاهش عرضه چای به بازار آگاهانه و عامدانه از بین برده می‌شد! بله، در دورانی که مردم با انواع مشکلات اقتصادی دست و پنجه نرم می‌کردند، برای انجام وظایف محوله به نحو احسن و با هدف حمایت از چایکار ایرانی، محصولی که مردم به آن نیاز داشتند نابود می‌شد. از آن زمان تاکنون این رویه در کشور ما برای محصولات بسیاری تکرار شده است. در این میان میلیون‌ها دلار رانت توزیع شد و صدها نفر به مال و منال رسیدند.

باری، وضع کنونی اقتصاد ایران نتیجه و دستاورد همین رویه در تمامی عرصه‌ها و حوزه‌هاست. حتماً می‌پرسید که اگر همه اینها را می‌دانیم پس چرا هنوز این رویه ادامه دارد؟

در میان مکاتب اقتصادی، مکتب انتخاب عمومی بیشترین توجه را مبذول دیوانسالاران و کیفیت و چگونگی عملکرد ایشان کرده است. ویلیام نیسکنن، اقتصاددان آمریکایی، از نخستین افرادی بود که به‌طور جدی منافع و اهداف مسوولان و کارکنان ادارات دولتی را بررسی و شناسایی کرد. او در کتاب مهم دیوانسالاری و دولت نمایندگی (1971) به این موضوع اشاره می‌کند که دیوانسالاران دولتی به دنبال بیشینه‌سازی بودجه اداراتشان و افزایش دامنه نفوذ و اختیارات خود هستند، بودجه‌ای که با خود قدرت، منزلت، راحتی، امنیت و مزایای دیگر به همراه می‌آورد.

بنا به عقیده نیسکنن، این افراد در امور مربوط به مقررات بودجه نسبت به قانونگذاران احاطه و آگاهی بیشتری دارند چراکه در مقایسه با قانونگذاران (که با مقولات کلی سر و کار دارند) جزئیات نحوه کار و وظایف ادارات خود را بهتر می‌شناسند. از طرفی، زمانی که سیاستمداران طرح یا سیاست خاصی را به صورت علنی اعلام کرده و خود را به انجامش متعهد می‌سازند، دیوانسالاران از اهرم فشار برای تامین و تصویب بودجه اجرایی آن سیاست برخوردار خواهند شد، زیرا به خوبی می‌دانند که هیچ سیاستمداری نمی‌خواهد به خاطر ترک یا شکست و تعلیق سیاست‌ها و طرح‌های از پیش اعلام‌شده‌اش نزد مردم سرافکنده شود. در نتیجه این روند یک دستگاه گسترده دیوانسالاری پدید خواهد آمد که از آنچه رای‌دهندگان به واقع مدنظر داشته‌اند عظیم‌تر و ناکارآمدتر است.

جرج استیگلر، برنده نوبل اقتصاد در سال 1982، از زاویه دیگری به دیوانسالاری پرداخت. او در مقاله‌اش به سال 1971 که آغازگر مکتب شیکاگو شد با بسط نظریه‌های منصور السن به این نتیجه رسید که مقررات دولتی در نهایت بیش از آنکه در خدمت عموم مردم باشد در خدمت گروه‌های خاص قرار می‌گیرد. منافع متمرکز گروه‌های خاص به ایشان انگیزه نیرومندی برای سازماندهی و رایزنی با سیاستمداران می‌دهد و سیاستمداران نیز در عوض برای تطمیع آنها اقدام به ایجاد ادارات تنظیمی می‌کنند. پس مساله این نیست که ادارات و سازمان‌های مزبور به تسخیر گروه‌های دارای منافع خاص درمی‌آیند، مساله این است که این سازمان‌ها از همان ابتدا به منظور بهره‌مندی از آن منافع تاسیس می‌شوند.

در سازمان‌تراشی نیم‌قرن است که دیوانسالاران ایرانی در حال تلاش برای پیاده‌سازی تجربه موفق اتحاد جماهیر شوروی سوسیالیستی هستند و تا حد زیادی هم به اهدافشان دست یافته‌اند. از گاسپلن و ماراتن برنامه‌نویسی گرفته تا سازمان برنامه و بودجه، از وزارت ماهیگیری و وزارت کامیون‌داری آنها گرفته تا وزارت تعاون و سازمان چای ما؛ موفق، نه برای مردمان عادی مسکو و لنینگراد و کی‌یف و مینسک یا مشهد و اصفهان و انزلی، خیر. موفق برای دیوانسالاران هشت‌هزارپایی که در همه صنایع دست دارند و از همه برنامه‌ها پیش از تصویب مطلع هستند و در فرآیند توزیع رانت همواره در صف اول یا نهایتاً در صف دوم نقش فعال بازی می‌کنند.

درس علم اقتصاد این است که این سازمان‌ها برای مردم برپا نشده است که قرار باشد نفعی به آنها برساند. حتی اگر نفع مردم در میان باشد اولویت ثانویه خواهد بود و هنگام بروز تعارض منافع موقتاً کنار گذاشته خواهد شد. از همه اینها مهم‌تر آنکه حتی در مواردی که برای مردم بنا شده و منافع ایشان را نیز در اولویت گذاشته‌اند، به گواه تاریخ، نظام برنامه‌ریزی متمرکز کارآمد نیست و جز رکود و قحطی و فلاکت میوه دیگری نخواهد داد.