خطای مکرر
سیاستگذاری به روش آزمون و خطا چه بلایی سر اقتصاد آورده است؟
قصه تلخ جهش‌های نرخ ارزی یا تکرار سیاست‌های پیمان‌سپاری ارزی، پیش‌فروش سکه و بعد تنظیم بازار به زور و ارعاب یا اصرار بر نرخ ارز غیرتعادلی تنها مصادیقی از تکرار تجربه نامطلوب سیاستگذاری اقتصادی هستند. از منظر رای‌دهنده عام و اقتصاددان خبره سیاستگذاران به وقت معزولی شبلی و بایزیدند و به وقت صدارت و زعامت به دنبال تکرار خطای تقبیح‌شده گذشتگان می‌روند.
قصه تلخ جهش‌های نرخ ارزی یا تکرار سیاست‌های پیمان‌سپاری ارزی، پیش‌فروش سکه و بعد تنظیم بازار به زور و ارعاب یا اصرار بر نرخ ارز غیرتعادلی تنها مصادیقی از تکرار تجربه نامطلوب سیاستگذاری اقتصادی هستند. از منظر رای‌دهنده عام و اقتصاددان خبره سیاستگذاران به وقت معزولی شبلی و بایزیدند و به وقت صدارت و زعامت به دنبال تکرار خطای تقبیح‌شده گذشتگان می‌روند. روال معهود سیاستگذار ایرانی در مواجهه با سوالات اقتصادی، ابتدا انکار1 یا تاکید بر شرایط ویژه و متمایز کشور، تلاش بر حل مسائل اقتصاد کلان در سطح خرد و نهایتاً بعد از هزینه بسیار تن دادن به برآیند سازوکارهای اقتصادی است. تفسیر دیگر این خطای مکرر آن است که سیاستگذار در عمل به دنبال آن است که با استفاده از روش‌های آزمون و خطا سیاست بهینه را کشف کند. روش‌های آزمون و خطا ماهیتاً یک «رویکرد حل مساله» یا «شیوه یادگیری» هستند، به این معنا که در مواجهه با یک مشکل راه‌حل‌های متعدد تا حصول نتیجه مطلوب امتحان می‌شوند. بسیاری از ما در ریاضیات، علوم کامپیوتر، علوم تربیتی و حتی زندگی روزمره بارها با روش‌های آزمون و خطا یا مساله‌ای را حل کرده‌ایم یا فرآیندی را آموخته‌ایم. از زمانی که در یک مساله ریاضی راه‌حل تحلیلی برای یک مساله وجود ندارد و با دقیق‌ترین حدس‌ها شروع به حل مساله می‌کنیم تا کودکی که بارها و بارها شیوه‌های متعدد گرفتن قاشق را آزمون می‌کند تا استفاده از آن را یاد بگیرد. گریز از روش‌های صحیح و خطا با هدف حل مساله، در سیاستگذاری ناممکن است. سیاستگذاری فرآیندی پویاست و سیاستگذار مستمراً با موقعیت‌های منحصربه‌فردی روبه‌رو است که تجربه اندکی در مورد آنها وجود دارد. رکود بزرگ سال ۲۰۰۹ و سیاست‌های تسهیل مقداری، دور اول تحریم‌های ایران و جهش نرخ ارز، بلایای طبیعی گسترده و مانند آن، نیازمند آزمودن راه‌های آزمون‌نشده است، که ممکن است به موفقیت یا شکست منجر شوند. اما حل مسائل سیاستگذاری در قالب روش‌های آزمون و خطا الزامات و محدودیت‌هایی جدی دارد. روش‌های آزمون و خطا نابهینه، هزینه‌زا و منحصر به یک مساله خاص هستند، بنابراین در شرایطی که راه‌حل‌های تجربه‌شده وجود دارند به‌کارگیری آنها عقلایی نیست. همان‌طور که یک مهندس طراحی پراید را از اختراع چرخ آغاز نمی‌کند، سیاستگذار معقول نیز تجربه شکست سایر کشورها را در نظام چندنرخی ارز، عدم کنترل تورم یا سرکوب همزمان نرخ ارز و نرخ بهره مجدداً تجربه نمی‌کند. به عبارت دیگر در راه‌حل‌های مبتنی بر آزمون و خطا الزامی برای بهینگی هزینه-فایده وجود ندارد. بلکه هنگامی که پای تحلیل لنگ است یا مسیر سیاستگذاری منحصراً ناشناخته است، سیاستگذار هزینه‌کرد از منابعی مانند زمان، منابع مالی و اعتبار را جایگزین یافتن راه‌حل می‌کند. مانند فرمانده ارتشی که با یک زمین مین‌گذاری‌شده روبه‌رو است و نقشه راهی در دست ندارد. اگر فرمانده مزبور گردانی از سربازان ازجان‌گذشته در اختیار داشته باشد، سربازان پیشرو وارد میدان مین می‌شوند و به روش آزمون و خطا، به قیمت جان انسان‌ها، مسیر امن برای عبور سایرین را کشف می‌کنند. مساله دوم این است که راه‌حل‌های حاصل از آزمون و خطا منحصر به یک مساله هستند و قابلیت تعمیم ندارند همان‌طور که هیچ فرماندهی از روی مسیر بازشده در میدان مین اول نمی‌تواند راه امن را در میدان دوم کشف کند. سوال اینجاست که «آیا تحمیل هزینه‌های تکراری بر جامعه اقتصادی در ایران، اثر یادگیری یا کشف راه‌حل‌های سیاستی بدیع و تجربه‌نشده در یک سازوکار و آزمون و خطاست یا تنها تکرار خطای سیاستی»؟ پاسخ به این سوال بیش از آنکه دلایل اقتصادی یا تکنیکی داشته باشد در بستر نظام سیاسی و قدرت و ظرفیت حکمرانی دولت نهفته است. انگیزه سیاستگذار از تکرار خطای آزمون‌شده کشف یک راه‌حل اقتصادی بهینه اول یا دوم نیست بلکه هزینه فردی این رویکرد برای سیاستمدار پایین و منفعت بلافاصله آن بالاست. در نتیجه مطلوبیت فردی سیاستگذار به دلیل ساختار سیاسی و بوروکراتیک کشور با منافع بلندمدت هم‌راستا نمی‌شود. برای تبیین دقیق‌تر، از منظر انسانی باید حلقه بسته سیاستگذاری را به شهروندان، سیاستمداران و دیوان‌سالاران تقسیم کرد. شهروندان انتخابگر سیاستمدارانی هستند که اهدافی نزدیک به تابع مطلوبیت آنها دارند. سیاستمداران بسته‌های کلان سیاستی را تدوین می‌کنند و به دست دیوان‌سالاران برای اجرا می‌سپارند. بدنه دیوان‌سالاری تحت تاثیر انتخاب شهروندان قرار ندارد و نهایتاً این شهروندان هستند که بار اقدامات بوروکراتیک را از مسیر مالیات یا تغییرات اقتصادی می‌پردازند. بین بازیگران مختلف عدم تقارن اطلاعات وجود دارد، به این معنا که بازیگران مختلف از انگیزه‌ها و توانمندی‌های یکدیگر خبر ندارند. از سوی دیگر عملکرد اقتصادی سیاستمداران و دیوان‌سالاران از شوک‌های برون‌زا نظیر کاهش قیمت نفت، سیل یا تحریم متاثر می‌شود. تا به اینجا روایت ایران، ونزوئلا، شیلی، کره و حتی سوئیس مشابه یکدیگرند. اما نظام‌های سیاسی متفاوت با درجات مختلفی از عدم تقارن اطلاعات و مشارکت موثر شهروندان روبه‌رو هستند. درجه پایین مشارکت مالی شهروندان در تامین مالی دولت2، کوتاه بودن عمر سیاسی سیاستمداران و نبود سازوکارهای انگیزشی در بین دیوان‌سالاران سه پیامد دارد: ۱- مطالبه‌گری کمتر شهروندان در فاصله بین انتخاب‌ها و وزن پایین درآمد آنها در تابع مطلوبیت سیاستمدار ۲- عدم برنامه‌ریزی بلندمدت سیاستمداران و مدیران بالادستی ۳- نبود مکانیسم غربالگری در انتخاب بوروکرات‌ها و استقلال درآمد آنها از عملکردشان. هر سه این موارد سیاستمدار را ریسک‌پذیرتر می‌کند و هزینه بلندمدت خطا را برای او کاهش می‌دهد. در چنین بستری استفاده از راه‌حل‌های نابهینه آزمون و خطا، حتی در مواجهه با مسائل تجربه‌شده‌ای نظیر اصلاح قیمت ارز یا هدف‌گذاری تورمی توجیه می‌یابد. به علاوه نه‌تنها هزینه استفاده از آزمون و خطا در پیدا کردن راه‌حل سیاستی که هزینه خطا کردن به صورت کلی کم می‌شود. سیاستمدار مادامی که بتواند پرداخت هزینه‌های خطاهای سیاستی را به گروه بعدی منتقل کند، حاضر به هزینه‌کرد اصلاح یا ارتقای ظرفیت حکمرانی -که مساوی با تحدید و تهدید امنیت بوروکرات‌هاست- نخواهد بود. چرا این مساله در حدود نیم‌قرن اخیر به یک تعادل تبدیل شده است؟ زیرا در سمت دیگر بازی، شهروندان و آحاد اقتصادی با درجه بالایی از پیش‌بینی‌ناپذیری خروجی انتخاب‌های خود روبه‌رو هستند. رای‌دهندگان یاد گرفته‌اند انتخاب بر مبنای آزمون و خطا گزینه اول آنهاست. به عنوان مثال شباهت عملکرد دولت نهم /دهم و یازدهم /دوازدهم در تاخیر اصلاح (سیستم بانکی یا محسوس‌تر از آن نرخ ارز)، تکیه بر سیاست‌های مبتنی بر بازتوزیع (یارانه همگانی و مسکن مهر در مقابل بیمه سلامت و عدم حذف یارانه)، تجربه تورم ناگهانی و حتی وجود سایه ناامنی منطقه‌ای، از منظر شهروند عادی، خروجی مشابهی است. در نتیجه شهروندان، رای‌دهندگان و آحاد اقتصادی چه در صورت آزمودن گزینه‌های بی‌سابقه‌ترین سیاستمداران و چه در صورت انتخاب سیاستمداران کهنه‌کار با شناسنامه کاری قابل ارزیابی با هزینه‌های مشابهی روبه‌رو هستند. از این روی تعادل یادگیری بر مبنای آزمون و خطا، آحاد اجتماعی را به سمت انتخاب گزینه‌های نامحتمل‌تر، آزموده‌نشده‌تر و معترض‌تر به وضع موجود، ولو بدون پشتوانه منطقی؛ سوق می‌دهد. این تعادل حلقه معیوبی از انتخاب سیاستمدار ناآزموده و بی‌سابقه یا سیاستمداری با رویکردهای کوتاه‌مدت و رادیکال را تشدید می‌کند. حاصل این بی‌ثباتی در رفتار انتخابگر و انتخاب‌شونده پایدار شدن رفتار دیوان‌سالارانی است که می‌دانند با شوک‌های سیاستی با دامنه بلند و نوسانات بالا مواجه‌اند، در حالی که برآیند اثر آن نزدیک به هیچ است. در نتیجه بوروکرات‌ها نیز رفتار خود را تثبیت می‌کنند. گرچه هیچ‌گاه نمی‌توان سیاستگذاری را از آزمون و خطا به صورت کلی منفک کرد. اما باید دانست که هزینه خطای مکرر سیاستی تنها به یک خروجی اقتصادی و نارضایتی از یک دولت ختم نمی‌شود. خطاهای مکرر سیاستی تعادل‌های بد اقتصادی-اجتماعی را شکل می‌دهند و زمینه خروجی‌های نامطلوب و عدم اصلاح روندهای غلط جاافتاده را تثبیت می‌کنند. با توجه به تعدد بازیگران، هزینه بازگرداندن این تعادل‌ها بعد از هر سیکل معیوب سیاسی با سرعتی فزاینده رشد می‌کند. اینجاست که جمله آن استاد معروف اقتصاد در لزوم صیانت از دستاورد کاهش تورم دولت یازدهم مشخص می‌شود که «مساله کاهش تورم در دولت روحانی مساله دولت یازدهم نیست، اگر این دولت نتواند از دستاورد تورمی خود صیانت کند، اعتماد اجتماعی به کاهش تورم برای همیشه از بین خواهد رفت».
