چوب‌خطِ کفایتِ دولت

در بهمن‌ماه سال ۱۳۹۷ ریاست محترم جمهور در ارزیابی عملکرد دولت فرمودند: «نمی‌شود یک شاگردی که در کلاس همه نمراتش ۲۰ است اگر یک جایی 5 /19 گرفت ما همه آنها را فراموش کنیم.» فارغ از هجمه‌های سیاسی و حمایت و تخریب‌ها باید گفت عملکرد دولت‌ها را نمی‌توان مانند نمرات دبیرستان ارزیابی کرد. ارزیابی عملکردهای سیاستی شبیه رتبه‌بندی در کنکور است. معیار ثابتی وجود ندارد که بگوییم پر کردن آن معیار نشان‌دهنده عملکرد و کارآمدی دولت است. یک دولت را باید در مقایسه با سایر دولت‌ها -چه در طول زمان و چه با سایر کشورها- قضاوت کرد.

سه چوب‌خط 1- تطابق عملکرد و انتظارات، 2- دستیابی به اهداف برنامه‌های مدون و 3- مقایسه با دولت‌های پیشین در این زمینه به کار خواهد آمد. اما چه فاکتورهایی باید مقایسه شود؟ آنچه یک حاکمیت و در بطن آن یک دولت را موفق نشان می‌دهد 1- شکوفایی اقتصادی،

2- انسجام اجتماعی و 3- اداره موفق سیاسی است. ظرفیت پایین حکمرانی یا اجرا می‌تواند در هر سه محور یا یکی از سه محور اتفاق بیفتد و برداشت شهروندان یا نخبگان را از کارآمدی دولت‌ها تحت تاثیر قرار دهد. ظرفیت حکمرانی به توانمندی یک دولت در پیاده‌سازی اهداف سیاستی‌اش گفته می‌شود. سوالاتی از این دست به ظرفیت حکمرانی دولت و در نام دیگر «کارآمدی» آن دلالت دارند: آیا دولت می‌تواند مالیات‌ستانی کند؟ آیا دولت به فرض خواست، توانایی اصلاح نظام بانکی را دارد؟ آیا دولت قادر است شرایط قانونی و شفافیت لازم را برای واگذاری دارایی‌های شرکتی خود به بخش خصوصی و تبدیل آنها به جریان درآمدی را فراهم کند؟ آیا دولت می‌تواند قوانین ناظر بر انتخابات را به‌روز کند؟ ویژگی مشترک همه این سوالات این است که اولاً یک «هدف» یا «خواست» سیاستی را مشخص می‌کنند، ثانیاً از امکان دستیابی به آن سخن می‌گویند. اگر دولتی خواست‌های متعدد را - چه در دوره انتخابات، چه در زمانی که در قدرت است- مطرح کند اما نتواند آنها را تحقق دهد جامعه نسبت به کارآمدی‌اش بی‌اعتماد می‌شود.

چوب‌خط تطابق عملکرد و انتظارات و عملکرد و اسناد بالادستی را پیش‌فرض‌های جامعه در مورد اهداف سیاسی بهینه و اعلام‌های سیاستگذار تعیین می‌کند. اصلاح رویکرد برون‌نگری با مصادیقی نظیر پیوستن و استفاده از معاهدات بین‌المللی مانند برجام یا جذب سرمایه خارجی، تغییر در آزادی‌های اجتماعی و فردی مانند دسترسی آزاد به اینترنت، اعلام نرخ ثابت ارز ۴۲۰۰تومانی و توانایی در حفاظت از آن، گسترش توریسم و ایجاد اشتغال، حذف دهک‌های پردرآمد از نظام یارانه‌ای، اهداف غیرواقعی گسترش بیمه سلامت یا احصا و تقویم و مدیریت بدهی و دارایی دولت؛ اهدافی سیاستی بودند که در دوره انتخابات یا در سال‌های فعالیت دولت روحانی اعلام شدند و تحقق پیدا نکردند. عدم تحقق اهداف سیاستی می‌تواند ناشی از عملکرد ضعیف سیاستگذار یا شوک‌های بیرونی باشد. عملکرد ضعیف در جایی مانند تقویم و احصای بدهی /دارایی دولت، که منحصراً در اختیار قوه مجریه است وزن بیشتر و در جایی مانند رفع تحریم که متاثر از عملکرد سایر بازیکنان بین‌المللی است وزن کمتری دارد. اما هنگامی که تعداد اهداف تامین‌نشده زیاد و حوزه آنها گسترده می‌شود، جامعه به این جمع‌بندی می‌رسد که دولتمردان ناکارآمدند. برای جامعه تفاوتی ندارد که هدف‌گذاری غلط بوده یا در همه زمینه‌ها دولت با بداقبالی مواجه شده، بلکه نتیجه‌گرایانه می‌بیند نمی‌تواند به اظهارات یک دولت اعتماد کند.

چوب‌خط بعدی، مقایسه عملکرد دولت‌ها با یکدیگر است. جدول زیر شاخص‌های اصلی اقتصاد کلان را برای ایران نشان می‌دهد. هرقدر این شاخص‌ها باثبات‌تر و به لحاظ اقتصادی بهینه‌تر باشند، عملکرد دولت موفق‌تر خواهد بود. به عنوان مثال تورم در دوره خاتمی به طور متوسط 9 /14 درصد با انحراف معیار 4 /3 درصد بوده؛ به این معنا که در مقایسه با هر چهار دولت بعد از جنگ اولاً میزان آن کنترل‌ شده و برای آحاد اقتصادی ریسک در پیش‌بینی تورم پایین بوده است. دو دسته شاخص‌های کلان برای مقایسه عملکرد دولت‌ها وجود دارد: «اهداف میانی» (مانند کسری بودجه و نرخ رشد نقدینگی) نتیجه بلاواسطه عملکرد سیاستگذارند و «اهداف نهایی» (مانند تورم، رشد اقتصادی و بیکاری) برآیندی از تحقق اهداف عمومی و شوک‌هایی که سیاستگذار تجربه می‌کند. جدول زیر نشان می‌دهد دولت روحانی در مقایسه با پیشینیان در شاخص‌های کلان اقتصادی بهتر عمل نکرده است. به صورت نسبی ضعیف‌ترین حوزه عملکرد دولت بر اساس شاخص‌های کلان، حوزه رشد با میانگین 6 /2 درصد و 6 /6 درصد نوسان و بهترین حوزه نرخ‌های بیکاری و اشتغال است. در زمینه اهداف میانی مانند نرخ رشد نقدینگی، پایه پولی و کسری بودجه عملکرد دولت روحانی با سایر دولت‌ها تفاوت معناداری ندارد.

چه چیز باعث می‌شود نگاه ما به عملکرد دولت روحانی سخت‌گیرانه‌تر باشد؟ پاسخ این سوال را باید در دو محور انتظارات و رفاه محسوس آحاد اقتصادی جست‌وجو کرد. در حوزه انتظارات، دولت روحانی چه در انتخابات ۹۲ و چه در انتخابات ۹۶ با صف‌آرایی ژنرال‌ها و با ادبیاتی فرای ادبیات اقتصادی و سیاست خارجی دولت خاتمی وارد کارزار وعده‌های سیاستی شد. امید به تغییر از مسیر سازوکارهای عقلایی و تجربه‌شده دنیا انتظاری بود که به صورت فراگیر در میان همه آحاد اقتصادی شکل گرفت. بنابراین عملکرد اقتصادی، اجتماعی یا سیاسی در محدوده بین عملکرد دولت خاتمی و احمدی‌نژاد عملکرد مورد پیش‌بینی آحاد اقتصادی نبود. به‌علاوه برخلاف روند توسعه‌ای تجربه‌شده در دولت خاتمی، متوسط درآمد سرانه جامعه در سال‌های ۱۳۸۹ تا 13۹۷ افزایش نیافت. همچنین نرخ بیکاری 6 /11 درصد در دوره روحانی معادل 96 /2 میلیون نفر و در دولت احمدی‌نژاد معادل 71 /2 میلیون نفر است. گرچه نرخ بیکاری ثابت بوده و حتی اشتغال افزایش داشته اما اولاً تعداد بیکاران افزایش یافته و ثانیاً مشاهده‌ای وجود ندارد که نشان دهد این بهبود بازار اشتغال ناشی از سیاست‌های فعال یا منفعل دولت در بازار کار بوده است.

هنگامی که از ظرفیت حکمرانی صحبت می‌کنیم، باید منصفانه دقت کنیم که عوامل موثر بر «خواست سیاستی» و «ظرفیت پیاده‌سازی» این خواست چگونه تعیین می‌شوند. اگر واقع‌گرایانه بیندیشیم ساختار قانون اساسی ایران و وجود نهادها و سازمان‌های فراقوه‌ای، ساختاری را پدید آورده که بخشی از ظرفیت حکمرانی را در بستر پایدار نهادهای فراقوه‌ای شکل می‌دهد و بخشی از آن را در اختیار دولت می‌گذارد. این ابهام در حوزه اختیارات دولت -چه در توانایی دولت در انتخاب اهداف سیاستی و چه در پیاده‌سازی اهداف- ارزیابی عملکرد و کارایی دولت‌ها را دشوار می‌سازد. زیرا به عنوان مثال در مورد مدیریت فضای سیاسی یا آزادی‌های اجتماعی یا رویکرد برون‌نگری اقتصاد، رابطه شفافی میان قوه مجریه، قوه مقننه و نهادهای فراقوه‌ای قابل رویت و رصد نیست. اینکه «اهدافی که قوه مجریه بر اساس آنها منتخب ملت می‌شود، با اهدافی که در حقیقت دنبال می‌کند، چه میزان مطابقت دارد؟» همواره بی‌پاسخ می‌ماند. مساله دیگر آن است که شهروندان هنگامی که توانایی تمییز نقش قوه مجریه و نهادهای فراقوه‌ای را نداشته باشند، لاجرم ناکارآمدی قوه مجریه در انتخاب و دستیابی به اهداف را به کل مجموعه منتسب می‌دانند. به‌علاوه همواره این احتمال وجود دارد که دولت‌ها نقص‌های خود را به گردن این حاشیه عدم شفافیت سیاسی بیندازند، یا به عکس قربانی عدم استقلال در انتخاب اهداف میانی سیاستی شوند.