طوفانی که بخش خصوصی را زمین‌گیر می‌کند

این روزها اولین کار فعال اقتصادی جست‌وجو در اخبار است. سایت‌ها را بازدید می‌کند، کانال‌های تلگرامی را جست‌وجو می‌کند، به دوست و آشنا هم پیغام می‌دهد: «چه خبر؟»

این روزها اصل جست‌وجو بر یک محور است: «محدودیت‌های جدید سیاستگذاری». هر فعال اقتصادی هر روز صبح که از خواب بیدار می‌شود بر خود فرض می‌گیرد که یک آیین‌نامه از سوی یکی از سازمان‌های اجرایی یا نظارتی صادر شده و او باید خود را با آن وفق دهد. این اصل وجود دارد مگر خلافش ثابت شود.

فعالان اقتصادی می‌دانند از آنجا که قوانین حتی با قید فوریت از مسیر قوه مقننه می‌گذرند، تصویب آن نیازمند صرف زمان، کار کارشناسی و در بدترین حالت تطبیق و آماده‌سازی است. با این حال وضع آیین‌نامه‌های قوه مجریه تعریفی ندارد. سرعت تولد و مرگ آنها به سرعت تشخیص مدیران و اقناع سطوح عالی از وزرا تا معاون اول و رئیس‌جمهور و غالباً مبتنی بر آزمون و خطاست. اگرچه اعتبار این آیین‌نامه‌های اجرایی محدود به مفاد قوانین است و حد اعتبار آنها در عدم مخالفت با مصوبات مجلس اما نه دوندگی در نهادهای ناظر و قضایی مانند دیوان عدالت اداری برای ابطال آنها آسان است و نه اطمینانی به طول عمر آیین‌نامه‌ها. نه‌تنها هر دولتمردی با تکیه بر صندلی تصمیم می‌تواند ساخته سلف خود را به توپ ببندد (که غالباً می‌بندد)، حتی خود فرد نیز به تشخیص حاصل از آزمون و خطا یا تغییر شرایط و رفع و رجوع نیاز تصمیم به حذف، اضافه یا اصلاح آیین‌نامه‌ها می‌گیرد.

این وسط ذی‌نفع (مخاطب) آیین‌نامه است و ساختاری که هر روز باید با این آیین‌نامه‌ها کوک شود.

در کشور ما تبلور و تبخیر آیین‌نامه‌ها یک رویکرد اجرایی سنتی است. هر که بر مسند می‌نشید به صلاحدید خود یا تحلیل کارشناسان مورد اعتمادش لیستی بلندبالا از «آنچه باید بشود» را در قالب آیین‌نامه صادر می‌کند و فهرستی دیگر از «آنچه نباید ادامه یابد» را تحت عنوان آیین‌نامه‌های ملغی اعلام می‌کند. بدیهی است چنین رویکردی به شدت وابسته به ظرف زمان است. با این حال در سال جاری و به سبب شرایط خاص و ویژه اقتصادی سرعت تولد و مرگ آیین‌نامه‌ها به شدت بالاست. همین مساله سبب شده این روزها استرس «چگونگی» تطبیق با قانون در گام‌به‌گام حرکت فعال اقتصادی دیده شود.

نشانه‌های نابسامانی در روند اجرایی از ماه‌ها پیش نمود پیدا کرد، زمانی که در بحران ارزی دولت سعی داشت با استفاده از ابزار اجرایی و ایجاد گلوگاه، بر عرضه و تقاضای ارز اثر بگذارد. سیل آیین‌نامه‌ها؛ چه آن تعداد که به صورت مستقیم و از مسیر بانک مرکزی ارز را هدف گرفته بود و چه مواردی که غیرمستقیم و با هدف تحت تاثیر قرار دادن جریان کالا از مسیرهای دیگر نظیر وزارت صمت و گمرک بر روند تقاضا تعبیه شده بود به سمت فعالان اقتصادی روانه شد. در همان زمان از سوی برخی فعالان اقتصادی، تحلیلگران و اقتصاددانان نسبت به وقوع بی‌ثباتی ناشی از این رویکرد در بازار هشدار داده شد. هشدارهای آن زمان متاثر از سیگنال‌هایی بود که چه در عمل و فضای اجرایی و چه در مطالعات آکادمیک خود را نمایش می‌داد.

آیین‌نامه‌ها (سیاستگذاری و اجرا) یکی از مهم‌ترین مولفه‌های محیط خارجی است که در تصمیم‌گیری و تعیین استراتژی توسط کسب‌وکارها در نظر گرفته می‌شود. علم به قوانین به تصویر کردن فضای فعالیت و تشخیص حدود قانونی برای صاحبان کسب‌وکار کمک می‌کند. آنهایی که زمین بازی را می‌شناسند فعالیت خود را کارا و اثربخش پیش می‌برند. از طرف دیگر فعالیت جاری نیز در حدود قوانین و در قدمی نزدیک‌تر آیین‌نامه‌هاست. فعال اقتصادی هر قدمی برمی‌دارد بر اساس چارچوبی است که دولت در نقش رگولاتور برایش معین کرده است در غیر این صورت باید در انتظار تبعاتش باشد.

سرعت تولید، تغییر، تبدیل و ملغی شدن بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌ها سبب می‌شود فعال اقتصادی نتواند خود و فعالیت خود را با آن منطبق سازد. یا ناخواسته دچار خطا می‌شود یا از ترس نلغزیدن تصمیم می‌گیرد فعالیت خود را به حداقل ممکن برساند.

رخدادهای بعد از نوسانات ارزی و بی‌نظمی در صدور و لغو آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌ها نشان می‌دهد ما در حوزه مدیریت روندها و رویکردها در شرایط بحرانی ضعیف و آسیب‌پذیریم.

این مساله با توجه به تجارب متعدد ما از انقلاب، جنگ و تحریم که با صرف هزینه و زمان بسیار در دوران‌های مختلف کسب شده قابل پذیرش نیست.

در تحلیل مشکلات اقتصادی و ارائه راهکار برای کلیدواژه «اصلاحات اقتصادی» تمام خبرگان، تحلیلگران و فعالان اصلاح رویکرد دولت در ارائه بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌ها را از اولین گام‌ها می‌دانند که البته از پایه‌ای‌ترین و مهم‌ترین قدم‌ها در «تسهیل فضای کسب‌وکار» است.

تسهیل فضای فعالیت به حدی برای توسعه و حتی حفظ مزیت‌های کسب‌وکار کشور اهمیت دارد که بارها و بارها مورد درخواست فعالان و تشکل‌های اقتصادی، در راس آن اتاق بازرگانی و تاکید و حمایت قوای سه‌گانه حاکمیتی کشور قرار گرفت. قانونی که در جمع‌بندی محتوای مواد خود تاکید دارد فضای کسب‌وکار باید از «ثبات نسبی» به‌ عنوان یک اصل برای توسعه اقتصادی کشور برخوردار باشد.

تغییرات مداوم قانونی و چارچوب‌های اجرایی فعال اقتصادی را با معادلات چندمجهولی روبه‌رو می‌کند. این مساله به‌ قدری فضای کسب‌وکار را آشفته می‌کند که در شش دوره طرح ملی پایش کسب‌وکار که توسط اتاق‌های بازرگانی، تعاون و اصناف کشور انجام شده است «بی‌ثباتی سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اجرایی ناظر به کسب‌وکار»، در همه دوره‌ها جزو پنج مانع اصلی نامناسب موجود در فضای کسب‌وکار عنوان شده است.

 اصلاح رویکرد دولت در به‌کارگیری قوانین، تفسیر آن و البته ارائه مکرر آیین‌نامه‌های (بعضاً متناقض یا متضاد) به ‌قدری برای فعالان اقتصادی حیاتی است که در «قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار» مصوب اسفندماه سال 90 اصلاح قوانین، مقررات، بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و رویه‌های اجرایی مخل کسب‌وکار، از سازوکارهایی نظیر «شورای گفت‌وگو» در آن پیش‌بینی شده است. پیش از آن نیز بر اساس برنامه پنجم توسعه سازوکار کمیته ماده 76 شکل گرفت تا به شناسایی سیستماتیک قوانین، بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌های مخل تولید و کسب‌وکار به ‌عنوان یک معضل و مانع بزرگ جریان سالم اقتصادی پرداخته شود. با این حال مشخص است که شناسایی بخشنامه‌ها، قوانین و آیین‌نامه‌های مخل کسب‌وکار یک «معلول» است، اصل صورت مساله رویکرد نادرست اجرایی و سیاستگذاری غلط و مبتنی بر آزمون و خطاست که مدام به تولید و بازتولید قوانین و بخشنامه‌ها می‌انجامد.

در طوفان آیین‌نامه‌ها فعال اقتصادی نه می‌تواند برای فردای خود برنامه‌ریزی و تجهیز کند و نه حتی توان مدیریت عملیات جاری خود را دارد. او نه‌تنها امکان تعریف و تدوین استراتژی پیدا نمی‌کند که حتی فرصت سنجش جریان متداول و بازبینی اهداف را پیدا نمی‌کند. در باتلاق قوانین اسیر می‌شود و در بدترین وضعیت به ایجاد رکود یا حتی تخلف متهم خواهد شد. این مساله توان جذب سرمایه و سرمایه‌گذار را هم از او می‌گیرد.

از بعد دیگری نیز این تعدد و تکثر آیین‌نامه‌ای به سلامت اقتصاد ضربه می‌زند. اگرچه تاکید می‌شود این رویکرد برای افزایش قدرت نظارتی و با هدف پوشش خلأهای اجرایی است اما تجربه عملی ثابت می‌کند همین تکثر، پتانسیل بازتولید فساد است. تعدد آیین‌نامه‌ها خود می‌تواند با وجود تبصره‌های متعدد و تفاسیر به رای مختلف علاوه بر ایجاد منافذ قانونی امکان اتخاذ رویکرد یکپارچه را از نهادهای ناظر و قضایی سلب و فضا را غیرشفاف، غبارآلود، ناپایدار و بی‌ثبات و در نتیجه آن مستعد تولید رانت و فساد ‌کند. اتصال برخی افراد به مراکز قدرت و مراجع تصمیم‌ساز رانت اطلاعاتی را ممکن می‌سازد که در اقتصادهای دولتی به دلیل تصدی‌گری برخی نهادهای رگولاتور محتمل‌تر است.

همین مساله سبب می‌شود در پاسخ به این پرسش که «آیا در فضای کسب‌وکار امروز بنگاه‌ها فرصت تطبیق‌پذیری با این همه آیین‌نامه را پیدا می‌کنند؟» باید پرسید: «آیا دستگاه‌های اجرایی می‌توانند خود را برای اعمال این حجم از آیین‌نامه‌ها، قوانین و بخشنامه‌ها تطبیق دهند؟ آیا نظام‌های نظارتی و قضایی می‌توانند بر این حجم آیین‌نامه‌های متعدد و بعضاً متضاد تسلط یابند تا از حسن اجرای آنها مطمئن شوند؟»