سیاستگذار تنها زیر فشار به اصلاحات تن می‌دهد
گفت‌وگو با فرهاد نیلی درباره دلایل و زمینه‌های ترس سیاستمداران از جراحی اقتصادی
فرهاد نیلی معتقد است: «در اکثر مواقع اصلاحات اقتصادی به شکل داوطلبانه انجام نمی‌گیرد. کمتر اصلاحات اقتصادی را می‌توان سراغ گرفت که مصلحان موفق شده باشند آن را به شکلی آرام، بی‌هزینه و بدون فشار به سیاستگذار بقبولانند.» به همین دلیل او از پنج اهرم فشاری یاد می‌کند که در هل دادن سیاستگذار به سمت اصلاحات موثرند: فشار اطلاعاتی، فشار صاحبان کسب‌وکار، فشار مخالفان مشروع سیاسی، فشار مردم و فشار بین‌المللی. به اعتقاد این اقتصاددان، «فوبیای اصلاحات اقتصادی» گریزناپذیر و البته تاحدی مبارک است.
چرا سیاستمداران و سیاستگذاران در حالی که می‌دانند انجام اصلاحات ساختاری برای نجات یک اقتصاد بحران‌زده ضرورت دارد، از انجام این کار هراس دارند؟ فرهاد نیلی معتقد است: «در اکثر مواقع اصلاحات اقتصادی به شکل داوطلبانه انجام نمی‌گیرد. کمتر اصلاحات اقتصادی را می‌توان سراغ گرفت که مصلحان موفق شده باشند آن را به شکلی آرام، بی‌هزینه و بدون فشار به سیاستگذار بقبولانند.» به همین دلیل او از پنج اهرم فشاری یاد می‌کند که در هل دادن سیاستگذار به سمت اصلاحات موثرند: فشار اطلاعاتی، فشار صاحبان کسب‌وکار، فشار مخالفان مشروع سیاسی، فشار مردم و فشار بین‌المللی. به اعتقاد این اقتصاددان، «فوبیای اصلاحات اقتصادی» گریزناپذیر و البته تاحدی مبارک است. چراکه «حال سیاستگذاری که به اصلاحات ساختاری اقتصاد تن می‌دهد، حال کسی است که عزیزترین عزیزانش را به تیغ جراحان سپرده و بیرون اتاق عمل ایستاده است. طبیعی است که چنین فردی با هراس دست و پنجه نرم کند.» نیلی در عین حال تاکید می‌کند که «وضع موجود، یک تعادل سیاسی و اصلاحات اقتصادی به معنای برهم زدن این تعادل است؛ تعادلی که نه‌تنها پایدار است، بلکه سیاستگذار را به عنوان بخشی از خود پوشش می‌دهد. در واقع، سیاستگذار چه بخواهد و چه نخواهد، چه راضی و چه ناراضی، چه به دلخواه و چه به اجبار به وضع موجود تن داده و در صورتی که نیروی بیرونی‌ای وجود نداشته باشد، ادامه وضع موجود را به برهم‌زدن آن ترجیح می‌دهد.»
♦♦♦
اقتصاد ایران با فهرستی طولانی از چالش‌های مزمن درگیر است که تا حدودی حاصل بی‌توجهی دولت‌های قبل و سیاستمداران گذشته است؛ چالش‌هایی که اگر در زمان خود اصلاح می‌شد، ابرچالش‌های امروز را به وجود نمی‌آورد. به نظر می‌رسد امروز هم سیاستمداران جرات انجام اصلاحات اقتصادی را ندارند و فرقی نمی‌کند که این اصلاحات در حوزه ارز باشد، یا یارانه انرژی، یا نظام بانکی. به نظر شما ریشه فوبیای سیاستمداران نسبت به اصلاحات اقتصادی چیست؟
اصلاحات اقتصادی مجموعه تدابیری است که سیاستگذار در قالب نهادسازی، تدوین قوانین و مقررات، و بازنگری در سیاست‌های اقتصادی به‌کار می‌گیرد تا قطار اقتصاد را به ریل فعالیت‌های سالم اقتصادی بازگرداند. یک اقتصاد سالم در چرخه‌ای تعریف می‌شود که در آن ثروت را بنگاه‌های اقتصادی بخش خصوصی، با به‌کارگیری سرمایه فیزیکی و انسانی، خلق می‌کنند. هرچه نیروی کار مهارت بیشتری داشته، از نظر جسمی و روحی سالم‌تر و از نظر ذهنی و فکری توانمندتر و کارآزموده‌تر بوده و انگیزه بیشتری برای درآمدزایی داشته باشد، با بهره‌وری بیشتر در فرآیند خلق ثروت مشارکت و دستمزد بیشتری تحصیل می‌کند. بنگاه بخشی از مازاد ایجادشده را صرف خرید یا اجاره کالاهای سرمایه‌ای می‌کند تا فعالیت تولیدی خود را توسعه دهد. برای این کار صاحب بنگاه باید به آینده چنان امیدوار باشد تا بخشی از بازده «امروز» را صرف توسعه ظرفیت بنگاه کند تا «فردا» تولید بیشتری داشته باشد.
برای چرخش روان‌تر و کاراتر این چرخ، دولت باید بازار کالاهای مالکیت‌پذیر را از نظر اندازه و عمق توسعه دهد. اندازه بازار از طریق توسعه تجارت افزایش می‌یابد. سیاست‌های تجاری برون‌گرا اندازه بازار را چنان توسعه می‌دهند که سرمایه‌گذاری‌هایی که در مقیاس فعلی بازار توجیه ندارند، در بازارهای به اندازه کافی بزرگ‌تر توجیه‌پذیر شوند. معنای افزایش عمق بازار هم آن است که کالاها و خدمات با تنوع بیشتری تولید شوند تا حق انتخاب مصرف‌کننده افزایش یابد. همچنین برای تسهیل مبادله شرکت‌کنندگان با درجات متفاوت ریسک‌پذیری، ابزارهای متناسبی موجود باشند تا مبادله کم‌هزینه‌تر انجام شود.
در این چرخه دولت چهار نقش بر عهده دارد: اول، بازارها را توسعه دهد تا صرفه ناشی از مقیاس، بنگاه‌ها را به سرمایه‌گذاری ترغیب کند. مضافاً، از رقابت منصفانه در بازارها اطمینان حاصل کرده و با تنظیم بازار، از حقوق مصرف‌کننده محافظت کند. دوم، با ثبات‌سازی، حال را قاعده‌مند و آینده را اطمینان‌بخش کند تا خانوارها به توسعه سرمایه انسانی نیروی کار کنونی و آتی ترغیب شوند و بنگاه‌ها انگیزه سرمایه‌گذاری پیدا کنند. دولت همچنین باید نسبت به تولید کالاهایی که مطلوبیت اجتماعی بالایی داشته ولی بازارپذیر نیستند، یعنی کالاهای عمومی، اهتمام ورزد. این کالاها زیرساخت سخت و نرم‌افزاری تکمیل سرمایه خصوصی هستند و بهره‌وری تولید را افزایش می‌دهند. همچنین، وقتی بنگاه‌ها به تولید بیشتر، متنوع‌تر، در مقیاس گسترده‌تر و باکیفیت‌تر تشویق می‌شوند، افزایش درآمد ناشی از توسعه تولید به نابرابری می‌انجامد. بنابراین دولت از طریق اخذ مالیات، نابرابری ناشی از خلق ثروت را تعدیل و تولید کالاهای عمومی مورد نیاز اقتصاد را تامین مالی می‌کند. در آخر، دولت موظف است کسانی را که از چرخه فعالیت اقتصادی بیرون افتاده یا ظرفیت درآمدسازی خود را از دست داده‌اند از طریق سیاست‌های کارآمد حمایتی، از فقر نجات دهد.
اگر در یک اقتصاد این چرخه کار کند، قطار اقتصاد روی ریل قرار گرفته و شرط لازم برای رشد باثبات اقتصادی فراهم شده است. ولی اینکه اقتصاد چقدر رشد می‌کند، به کیفیت ریل، لوکوموتیو و لوکوموتیوران وابسته است که وارد آن بحث نمی‌شویم. زمانی که قطار اقتصاد در ریل قرار نداشته باشد -اعم از اینکه از ریل خارج شده یا از ابتدا در چنین ریلی قرار نگرفته باشد- اصلاحات اقتصادی ضرورت می‌یابد تا چرخه فعالیت اقتصادی را به مسیر سالم خود برگرداند.
به دلایل مختلف ممکن است قطار اقتصاد از ریل فعالیت اقتصادی سالم خارج شود. بسته به تعداد واگن‌هایی که از این ریل خارج شده باشد، قلمرو اصلاحات اقتصادی بیشتر یا کمتر می‌شود. اگر تعداد این واگن‌ها زیاد باشد، تنوع و پیچیدگی اصلاحات اقتصادی بیشتر و اصلاحات پردردتر می‌شود. همچنین اگر چرخه فعالیت اقتصادی در یک اقتصاد مدت بیشتری تعطیل یا منحرف شده باشد، بازگرداندن آن به ریل پرهزینه‌تر خواهد بود و با مقاومت بیشتری روبه‌رو می‌شود.
پس از این مقدمه که قدری طولانی شد، ریشه‌های فوبیای سیاستگذار از اصلاحات را اجمالاً بیان می‌کنم تا در ادامه به هریک بپردازم. اصلاحات در سرشت خود فرآیندی مخاطره‌آمیز است. هزینه‌های اصلاحات نقد و منافع آن نسیه است. همچنین برای سیاستگذاری که با وضع موجود خو گرفته، اصلاحات سرزمین ناشناخته‌هاست. به‌علاوه، سیاستگذاری که فاقد پشتیبانی حزبی است، نگران آن است که در صورت مبادرت به اصلاحات، در برابر شماتت و بازخواست گروه‌ها و مراکز قدرتی که وضع موجود را نمایندگی می‌کنند، بی‌پشت و پناه بماند. مضافاً، سیاستگذار مآل‌اندیش، انتظار دارد برای مبادرت به اصلاحات پشتیبانی شود تا ریسک اصلاحات را تحمل کند. اما اگر کسی به او جایزه ندهد، ممکن است باقی گذاردن نام نیک از خود، به او انگیزه کافی برای برداشتن ریسک
اصلاحات را ندهد.
در دهه‌های گذشته، تعداد ابرچالش‌هایی که اقتصاد ایران با آن درگیر بوده، به‌طور مستمر افزایش یافته است. فکر می‌کنید کدام‌یک از مشکلات مزمن‌شده اقتصاد ایران محصول ناآگاهی و ترس سیاستمداران از اصلاح و تغییر و تلاش دائمی برای تعویق بحران است و در چه مواردی به اصلاحات نیاز داریم؟
دریافت این موضوع که اقتصاد ایران مدتی است پشت خاکریز ابرچالش‌ها زمین‌گیر شده به فراست زیادی احتیاج ندارد. البته من ادبیاتی که بار سیاسی آوار شدن ابرچالش‌ها بر سر اقتصاد را متوجه دولت یازدهم و دوازدهم می‌داند منصفانه نمی‌دانم. اقبال بد این دولت‌ها آن بود که تعدادی از چالش‌های مزمن و دیرپای اقتصادی کشور، که برخی از آنها - مانند بی‌انضباطی مالی و پولی، تورم مزمن و افتادن بختک پوپولیسم بر سیاستگذاری اقتصادی - حتی از اوایل دهه 1350 به تدریج رو به وخامت گذاشته و مدت‌ها پیش از مرز هشدار گذشته بودند، در زمان این دو دولت از آستانه خطر گذشتند و با توجه به درجه پیچیدگی و فربگی و آثار سراسری بر اقتصاد، ابرچالش نام گرفتند. از سوی دیگر، آنچه در اقتصاد محقق می‌شود برآیند عملکرد همه قوای حاکمیت است؛ در حالی که بنا به تعریف، دولت تنها بخش پاسخگوی حاکمیت در برابر عملکرد اقتصاد است. این عدم تناسب در تراز اختیارات با مسوولیت‌ها ممکن است ارزیابی‌ها را به گمراهی بکشاند.
فراتر از این دو توضیح ضروری برای قضاوت عملکرد سیاستگذار، باید اعتراف کرد که تعلل و مماشات‌ها در این دوره، صبر و قرار را حتی از صبوران ربود و در غیاب توضیح قانع‌کننده برای تعلیل این همه دست روی هم گذاشتن، منتظران اصلاحات را کلافه، ناامید و در آخر سرخورده کرد. بی‌عملی در مدیریت یارانه انرژی که همچون سیاه‌چاله‌ای منابع کمیاب اقتصاد را می‌بلعد، اصرار بر سیاست‌های اشتباه پولی و ارزی، تاخیر در تعیین تکلیف زیان انباشته در ترازنامه‌های بانکی، پاس‌کاری بی‌حاصل در جمع کردن موسسات اعتباری غیرمجاز، تعلل در جاری کردن بدهی دولت به بانک‌ها و پیمانکاران، عدم اهتمام به بهبود حکمرانی در حوزه محیط زیست به‌خصوص آب و آلودگی هوا، فهرست ناکرده‌ها را طولانی و انتظار اقدامات امیدبخش را بی‌فرجام گذاشته است.
با توجه به اینکه درباره وجود ایرادات خطرناک در اقتصاد ایران تردیدی وجود ندارد، چرا دولت هیچ انگیزه‌ای برای انجام این اصلاحات ندارد؟
طی چند سال گذشته بر اساس مطالعات گسترده و نظام‌مند، متکی بر مبانی نظری متقن و بررسی‌های تجربی قابل اعتماد بر مبنای آمارهای روزآمد، کاستی‌ها و اشکالات اقتصاد کشور در زنجیره‌های علت و معلولی به هم پیوسته، شناسایی و چالش‌ها و ابرچالش‌ها دسته‌بندی و اولویت‌بندی شدند. چنین مطالعاتی سیاستگذار را از سردرگمی بیرون آورده و در یک نگاه 360درجه‌ای، او را به درستی بر جایگاه دیده‌بانی اقتصاد نشاند تا با بصیرت، از چنبره روزمرگی رهایی یابد و در مدیریت اقتصاد، امور عاجل را با امور دارای اهمیت اشتباه نگیرد و در قضاوت نسبت به کارکرد اقتصاد، معلول را به‌جای علت ننشاند.
علاوه بر این آسیب‌شناسی، برای مواجهه با مشکلات در سه افق بسیار کوتاه‌مدت (تا سه ماه)، کوتاه‌مدت (تا یک‌سال) و میان‌مدت (تا پنج‌سال) را‌هکار ارائه شد؛ راهکارها در محدوده حل انفرادی مشکلات (تعادل جزئی) و حل جمعی آنها (تعادل کلی) به سیاستگذار ارائه شدند. بنابراین در ریشه‌یابی علل ناکامی‌های سیاستگذار در حل مشکلات اقتصاد کشور، من وزن چندانی به ناآگاهی نمی‌دهم. از منظر یک اقتصادخوان، دستور کار اصلاحات، کفایت نظری، تجربی و سیاستی بسته‌های سیاستی، توالی اقدامات، شناسایی ریسک‌های پیش رو و چگونگی مواجهه با آنها را قابل قبول می‌دانم. قصه بود یا نبود انگیزه برای اصلاحات را باید جداگانه پی گرفت.
در انجام هرگونه اصلاحات اقتصادی سه پیش‌شرط «دانستن، خواستن و توانستن» مطرح است. آیا می‌توان بخشی از فوبیای سیاستمداران نسبت به هرگونه جراحی اقتصادی را ناشی از آگاهی آنها نسبت به «نتوانستن»هایشان دانست؟ چون به هر حال فرض بر این است که راس هرم دولت بهتر از سایرین می‌داند که ظرفیت انجام اصلاحات بزرگ اقتصادی -به هر دلیل- در نظام حکمرانی کشور وجود ندارد بنابراین ترجیح می‌دهد اصلاً وارد آن نشود. چقدر با این دیدگاه موافقید؟
من اطلاع کافی از علت پس زدن اصلاحات توسط سیاستگذار ندارم. ولی اگر پاسخ سوال شما مثبت باشد، جای خوشحالی فراوان است چون نشان می‌دهد سیاستگذاری اقتصادی در ایران پس از دهه‌ها، از تله جهل مرکب بیرون آمده که دستاورد بزرگی است. در غیاب اطلاع کافی برای پاسخ به سوال شما، به‌جای ریشه‌یابی علل رها شدن ابرچالش‌های اقتصاد ایران در زمین سیاستگذاری، برحسب انتساب آنها به ندانستن، نتوانستن یا نخواستن سیاستگذار، ترجیح می‌دهم عجالتاً از چنین تفکیکی اجتناب کرده و برای سهولت، بلاتکلیفی چالش‌ها و دست روی دست گذاشتن سیاستگذار را یک‌جا ریشه‌یابی کنم.
اصلاحات در درون یک تعادل سیاسی معنی پیدا می‌کند. برای آسیب‌شناسی اصلاحات در هر کشور، از جمله ایران، باید تعادل سیاسی حاکم بر وضع موجود را در مقایسه با اصلاحات آنالیز کرد. در یک تعادل سیاسی، ترجیحات، تصمیمات و اقدامات سیاستگذار برآیند قدرت ذی‌نفعان اقتصاد است. در واقع در هر اقتصادی، سیاستگذار در حرکت‌ها و توقف‌ها، در جزم‌ها و تردیدها، در سکوت‌ها و فریادها، چنین تعادلی را نمایندگی می‌کند.
لذا در سه‌گانه «دانستن، توانستن و خواستن» که به خوبی به آن اشاره کردید، اقناع سیاستگذار لازم ولی به شدت ناکافی است. برای تصمیم‌گیری در مورد مبادرت به اصلاحات، به دانش تفصیلی او نیز نیازی نیست. دانش اجمالی برای آنکه بداند اقتصاد به چه سمتی می‌رود کفایت می‌کند. توانایی البته شرط لازم است. سیاستگذار باید مستظهر به سرمایه قانونی، سیاسی و اجتماعی کافی برای مبادرت به اصلاحات باشد. شهامت اقدام و خواستن هم سومین شرط لازم است ولی نباید حصول این شرط را در خلأ ارزیابی کرد. ریسک اصلاحات معمولاً بالاست و سیاستمدار ریسک‌پذیر به ندرت در مسند امور می‌ماند. لذا بدون سرمایه سیاسی کافی که حیات سیاسی سیاستگذار را در برابر ریسک عدم موفقیت در حصول به نتایج محافظت کند، سیاستگذار ممنتوم لازم برای کلید زدن اصلاحات را از کف داده و در برابر موج مقاومت‌ها کم می‌آورد.
اشاره کردم که اصلاحات اقتصادی مجموعه‌ای از تدابیر است. اما این تدابیر در مقایسه با تداوم وضع موجود ارزیابی می‌شوند، نه در خلأ. بنابراین اگر در مورد اصلاحات اقتصادی یک کشور خاص صحبت می‌کنیم، این اصلاحات در مقایسه با «ادامه وضع موجود» معنی پیدا می‌کنند. اگر از ضرورت ترک تصدی‌های دولت و اهتمام آن به فعالیت‌های حاکمیتی صحبت می‌کنیم؛ اگر از ضرورت انضباط مالی و پولی و پیش‌بینی‌پذیری بودجه‌ای حرف می‌زنیم؛ اگر بر افزایش پایه مالیاتی و لغو معافیت‌ها پافشاری می‌کنیم؛ اگر از عدم امکان ادامه ارزان‌فروشی انرژی سخن می‌گوییم؛ اگر بر استقلال بانک مرکزی در تعیین نرخ بهره پافشاری می‌کنیم؛ اگر از اصلاح پارامتریک نظام بازنشستگی کشور دفاع می‌کنیم؛ همه در مقایسه با ادامه وضع موجود سنجیده می‌شوند. به عبارت دیگر، همواره باید یک وضعیت مرجع را ملاک ادامه وضع موجود بدانیم. یعنی نشان دهیم که در سناریوی اصلاحات سیاستی پیشنهادی، در مقایسه با ادامه وضع موجود، روند متغیرهای مهم اقتصادی به کدام سمت می‌رود.
ارزش اجتماعی اصلاحات اقتصادی همواره در مقایسه با ادامه وضع موجود مورد ارزیابی «هزینه و فایده» قرار می‌گیرد. در کوتاه‌مدت، اصلاحات اقتصادی از جنس هزینه هستند و منافع آنها در بلندمدت قابل مشاهده می‌شود. اینکه این «بلندمدت» چقدر «بلند» باشد، به نوع اصلاحات اقتصادی بستگی دارد، اما کمتر اصلاحاتی را می‌توان سراغ گرفت که در کوتاه‌مدت همه را منتفع کند.
اصلاحات اقتصادی به دلیل آنکه در تقابل با وضع موجود قرار می‌گیرد، همواره برندگان و بازندگانی دارد. از آنجا که وضع موجود هم برندگان و بازندگانی دارد، اصلاحات اقتصادی مجموعه برندگان و بازندگان را عوض می‌کند. معمولاً برندگان وضع موجود -حداقل در کوتاه‌مدت- جزو بازندگان اصلاحات اقتصادی خواهند بود و بازندگان وضع موجود -در بلندمدت یا میان‌مدت- جزو برندگان اصلاحات اقتصادی. لذا در کوتاه‌مدت اصلاحات اقتصادی نمی‌تواند همه را منتفع کند. از اینجا می‌توان متوجه شد که اصلاحات اقتصادی را بدون موازنه سیاسی محیط بر فضای تصمیم‌گیری در مورد اصلاحات نمی‌توان تحلیل کرد.
و این بعد سیاسی چگونه بر اصلاحات اقتصادی تاثیر می‌گذارد؟
بعد سیاسی اصلاحات اقتصادی هنگام وزن‌کشی قدرت برندگان و بازندگان اصلاحات وارد عمل می‌شود. وقتی می‌خواهیم میزان پایداری وضع موجود را بسنجیم، باید به چند مولفه توجه کنیم. اولاً وضع موجود معمولاً یک تعادل است. اگر تعادل نبود، وضع موجود نبود و اصلاً محقق نمی‌شد. همین‌که وضع موجود محقق شده و در جهان خارج وجود دارد، نشان می‌دهد که یک تعادل است؛ و معمولاً یک تعادل پایدار است. اگر این تعادل پایدار نبود، اصلاً بحث در مورد اصلاحات اقتصادی موضوعیت پیدا نمی‌کرد و با تغییرات مختصری می‌شد از آن خارج شد.
اصلاحات اقتصادی معمولاً وقتی مطرح می‌شود که برون‌رفت از وضع موجود -که نامطلوب است- پرهزینه، پردردسر و چالش‌برانگیز باشد. وضع موجود یک تعادل است و تعادل یعنی برآیندی از نیروهای قدرتمندی است که ادامه وضع موجود را ترجیح می‌دهند. اگر غیر از این بود، تعادل پایدار نمی‌ماند. با این حساب، برون‌رفت از وضع موجود و حرکت به سمت اصلاحات اقتصادی در صورتی اتفاق می‌افتد که وزن‌های سیاسی تغییر کند و کفه نفع‌برندگان از اصلاحات سنگین‌تر شود.
البته نباید فرض کرد که هر نوع به هم زدن تعادل سیاسی نفع‌برندگان از وضع موجود، لزوماً به اصلاحات می‌انجامد، چراکه ممکن است ما را به آنارشی برساند. اگر گذار از شرایط موجود به اصلاحات اقتصادی به‌خصوص در دوران انتقال به خوبی مدیریت نشود، ممکن است ما را به هرج‌ومرج برساند. بنابراین به هم زدن آرایش وزن‌کشی نیروهای سیاسی و تعادل قدرت‌های سیاسی، شرط لازم اصلاحات اقتصادی است، نه شرط کافی آن. شرط کافی مدیریت مناسب دوران گذار است تا به‌جای آنارشی ما را به وضع مطلوب سناریوهای اصلاحات اقتصادی برساند.
سوال شما در واقع این بود که سیاستگذار برای تحقق اصلاحات اقتصادی چقدر انگیزه دارد، چقدر دانایی دارد و چقدر توانایی. به دلیل تنوع حوزه‌های تصمیم‌گیری و دلایل دیگر، دانایی شأن مشاوران سیاستمدار است نه خود او. توانایی هم به سرمایه قانونی، سیاسی و اجتماعی در اختیار سیاستمدار بستگی دارد. اما در مورد انگیزه و علاقه سیاستمدار به اصلاحات، به جرات می‌توان گفت که در اکثر مواقع اصلاحات اقتصادی به شکل داوطلبانه انجام نمی‌گیرد. کمتر اصلاحات اقتصادی را می‌توان سراغ گرفت که مصلحان موفق شده باشند آن را به شکلی آرام، بی‌هزینه و بدون فشار به سیاستگذار بقبولانند. در واقع از آنجا که اصلاحات اقتصادی باید به فضای سیاستگذاری تحمیل شود، کمتر موردی را می‌توان سراغ گرفت که سیاستگذار به طیب خاطر و بر اساس انتخاب داوطلبانه خود به آن تن دهد.
چرا؟
علتش همان گزاره قبلی است که اشاره کردم. وضع موجود یک تعادل است و این تعادل اگر سیاستگذار را همراه خود نداشت، اصولاً ایجاد نمی‌شد. به عبارت دیگر، اگر قرار بود سیاستگذار اپوزیسیون وضع موجود باشد که دیگر سیاستگذار نمی‌ماند. وقتی سیاستگذار اپوزیسیون وضع موجود نباشد که نیست، معنایش این است که از وضع موجود راضی است. بنابراین سیاستگذار به انتخاب خود به اصلاحات اقتصادی تن نمی‌دهد و این اصلاحات باید به او تحمیل شود.
به‌طور کلی اصلاحات اقتصادی بنا به سرشت خود، معمولاً تحت اجبار و در نتیجه تن دادن به مجموعه‌ای از فشارها صورت می‌گیرد. تجربه موفق اصلاحات در آسیای شرقی و جنوب شرقی، اروپای شرقی، و تا حدی آسیای جنوبی، و ناکامی‌های اصلاحات در آمریکای لاتین و خاورمیانه، گواه این ادعاست. درباره این فشارها در ادامه به تفصیل بحث خواهم کرد، اما در هر حال، اصلاحات اقتصادی در صورتی انجام می‌شود که سیاستگذار محدودیت‌هایی را که قبلاً متوجه آنها نشده بوده، به عیان ببیند و بر اساس آن محدودیت‌ها دریابد که ادامه وضع موجود ممکن نیست.
اینجا ممکن است با یک گره مدیریتی مواجه شویم؛ به این معنا که بسیاری از اوقات، ممکن است سیاستگذار متوجه محدودیت‌های موجود در فضای اقتصاد نباشد. بنابراین ارائه صحیح و شفاف اطلاعات -به شکلی که نتوان از آن گریخت یا انکارشان کرد- باعث می‌شود سیاستگذار با محدودیت‌هایی که از مواجهه با آنها پرهیز داشته، روبه‌رو شود.
یکی از فشارهایی که پیشتر به آن اشاره کردم، فشار اطلاعاتی است؛ فشار اجتماعی ناشی از سنگینی سایه تحلیل‌هایی که فضای سیاستگذاری را با محدودیت‌هایی مواجه می‌سازد که گریزی از آنها نیست. این اتفاق در صورتی رخ می‌دهد که سیاستگذار با یک جامعه بالغ روبه‌رو باشد و آن جامعه، ابزار اطلاع‌رسانی به سیاستگذار را به گونه‌ای در اختیار داشته باشد که سیاستگذار نتواند از مواجهه با واقعیت فرار کند. در این صورت وقتی با محدودیت‌ها مواجه شود، مجبور است به گزینه‌هایی تن دهد که در غیر آن صورت به آنها تن نمی‌داد. اصولاً فشاری که برای اصلاحات اقتصادی لازم است، سیاستگذار را مجبور به اتخاذ سیاست‌ها و تصمیماتی می‌کند که در شرایط عادی و فراغ بال، آنها را اتخاذ نمی‌کرد. بنابراین اولین مورد از مجموعه فشارهایی که سیاستگذار اقتصادی را مجبور به اصلاحات می‌کند، فشار اطلاعاتی از جانب انسان‌های فکور، نخبگان و رسانه‌ها به گونه‌ای است که سیاستگذار را در سه‌کنج تصمیم‌گیری قرار داده و او را ناچار از اخذ تصمیمات سخت ولی ضروری می‌کند.
بعد از فشار اطلاعاتی می‌توان به فشار صاحبان کسب‌وکار اشاره کرد. اگر بیزینس‌من‌ها، بخش خصوصی خالق ثروت و کسانی که موتور اقتصاد را به حرکت درمی‌آورند از صدایی قوی برخوردار باشند و مجامع، مراجع و مجاری‌ای داشته باشند که از طریق آنها حرف خود را به شکلی رسا، گریزناپذیر و بدون مماشات به سیاستگذار تحمیل کنند و این چکش را بر میز سیاستگذاری بکوبند که «وضع موجود قابل ادامه نیست» در آن صورت ممکن است سیاستگذار تن به اصلاحات بدهد.
فشار سوم از ناحیه مخالفان مشروع سیاسی است. یکی از مهم‌ترین کارهایی که مخالفان می‌توانند انجام دهند، این است که از طریق فشار سیاسی به سیاستگذار، وزنه اجتماعی اصلاحات را سنگین کنند. آنها می‌توانند هزینه اجتماعی و /یا سیاسی ادامه وضع موجود را برای سیاستگذار بالا برده و او را مجبور کنند که برخی اصلاحات اقتصادی را انجام دهد. این فشار ممکن است از طریق احزاب و رسانه‌ها -یا هر طریق دیگری که نیروهای مخالف سیاسی مشروع قادر به اعمال آن باشند- ایجاد شود. مخالفان سیاسی این فشار را به شکل مخالفت مدنی به سیاستگذار وارد کرده و او را مجبور به انجام اصلاحات اقتصادی می‌کنند.
فشار چهارم از ناحیه مردم است. مردم با ترتیب دادن اشکالی از اعتراض می‌توانند درخواست خود برای اصلاحات اقتصادی را به گوش سیاستگذار برسانند. این روش البته معمولاً پرهزینه، پرخطر و کم‌فایده است؛ وقتی مردم نتوانسته باشند صدای خود را از طریق رسانه‌ها، احزاب، مخالفان سیاسی، نیروهای فکور و نخبگان جامعه به گوش سیاستگذار برسانند، بدیهی است که مخالفت‌های اجتماعی کنترل‌ناپذیر، بسیار پرهزینه و کم‌فایده خواهد بود و نمی‌توان آن را توصیه کرد. مشکل دیگر مردمی کردن تقاضا برای اصلاحات، ممزوج شدن آن با پوپولیسم است که اصلاحات را برای مدت‌ها به آرشیو می‌فرستد.
فشار پنجم فشار جامعه بین‌المللی است که علاقه‌مندم راجع به آن توضیح بیشتری بدهم. برخلاف تصور غالب در فضای سیاسی-اجتماعی ما که فشار جامعه بین‌المللی مغایر استقلال کشور تلقی می‌شود، این فشار بخشی گریزناپذیر از حیات سیاسی کشورها در نظم بین‌المللی است. البته این نظم، نامتقارن، به شدت غیرمنصفانه و برخلاف ظاهر آن، ایدئولوژیک است، ولی بخشی از واقعیت امروز دنیاست. زیست کشورها در این نظم حکم می‌کند که بازیگران صحنه بین‌المللی رفتارهایی پیش‌بینی‌پذیر داشته باشند.
زمانی قرائت‌ها از مدیریت اقتصادی متنوع و واگرا بود. چین تا اواخر دهه 1970، منزوی بود و با مبانی اقتصاد بیگانه. اتحاد جماهیر شوروی تا 1990، انرژی نهفته در جغرافیای عظیمی از جهان را در توهم سوسیالیسم مدفون کرده بود. بدبینی نسبت به مفاهیم بنیادین اقتصاد مانند قیمت، بازار، تعادل، رقابت، سود، کارایی، و هزینه فرصت، میراث شوم آن دوران است. با چرخش تاریخی چین از سیطره نفرت نهفته در مائوئیسم، به عقلانیت دنگ شیائوپینگ، و پس از آن فروپاشی کمونیسم در شوروی و آسیای میانه و اروپای شرقی، آن قرائت‌ها رنگ باخت و شرق و غرب، فارغ از دیدگاه سیاسی، در واقعیت‌گرایی و احترام به خرد جمعی به همگرایی رسید.
امروز جامعه بین‌المللی درباره اصلاحات اقتصادی تقریباً به یک اجماع همه‌گیر رسیده است. به همین دلیل است که می‌بینید به عنوان مثال فشاری که امروزه برای اصلاحات اقتصادی به یونان وارد می‌شود، از داخل آن کشور نیست. اتفاقاً در داخل یونان، مردم و سیاستمداران دوست دارند مالیات ندهند، بدهی‌هایشان بخشوده شود، بودجه انبساطی داشته باشند، نرخ‌های بهره پایین باشد، تعرفه‌ها را پایین بیاورند و واردات بیشتری داشته باشند. اما فرانسه و آلمان و بقیه کشورهای اروپایی اجازه نمی‌دهند چنین وضعی ادامه پیدا کند. یونان نمی‌تواند از یک طرف چنین وضعی را ادامه دهد و همچنان عضو اتحادیه پولی اروپا بماند و از یورو به عنوان واحد پولی خود استفاده کند. مشابه این مساله با درجاتی خفیف‌تر درباره ایتالیا، ایرلند و اسپانیا هم وجود دارد. همچنین نحوه مواجهه اتحادیه اروپا با انگلستان در ماجرای برگزیت هم درس‌های آموزنده‌ای دارد که جای طرح آن در این مصاحبه نیست. هم‌اکنون اردن، تونس، پاکستان، آرژانتین و شمار دیگری از کشورها در اجابت به فشارهای بین‌المللی ناگزیر از اصلاحات اقتصادی شده‌اند تا از فشار کسری بودجه و کسری تراز پرداخت‌ها، هزینه سنگین سرویس کردن بدهی‌ها، اتلاف منابع عمومی در یارانه‌ها، سیستم حمایت اجتماعی ناکارآمد، بازده پایین پروژه‌های سرمایه‌گذاری عمومی و مانند اینها خلاصی یابند. منظورم این است که فشار جامعه بین‌المللی از کشورها می‌خواهد وضعیت اقتصاد خود را پیش‌بینی‌پذیر کرده و ریسک‌هایی را که ممکن است به سایر کشورها تحمیل کنند، کاهش دهند. همین فشار است که از کشورها می‌خواهد در تولید رشد اقتصادی منطقه‌ای و جهانی مشارکت کرده و به کاهش تورم جهانی کمک کنند.
برآیند پنج فشاری که مطرح کردم، چیزی است که سیاستگذار را به سمت اصلاحات اقتصادی هل می‌دهد. بنابراین فکر می‌کنم «فوبیای اصلاحات اقتصادی» گریزناپذیر و البته تاحدی مبارک است. حال سیاستگذاری که به اصلاحات ساختاری اقتصاد تن می‌دهد، حال کسی است که عزیزترین عزیزانش را به تیغ جراحان سپرده و بیرون اتاق عمل ایستاده است. طبیعی است که چنین فردی با هراس دست و پنجه نرم کند.
دولت‌ها در ایران همواره کوتاه‌مدت بوده‌اند و از آنجا که وابستگی حزبی یا جناحی روشنی نداشته‌اند، حداکثر پس از هشت سال از جریان اصلی سیاست خارج شده‌اند. این کوتاه‌مدت و غیرحزبی بودن چگونه بر خودداری سیاستمداران از انجام اصلاحات اقتصادی تاثیر گذاشته است؟
فشاری که برای اصلاحات اقتصادی به سیاستگذار وارد می‌شود، گریزناپذیر و بخشی از دینامیکی است که برای انجام این اصلاحات باید شکل بگیرد. به عبارت دیگر، اصلاحات اقتصادی در دینامیکی شکل می‌گیرد که برآیند این فشارهاست و اگر این فشارها نباشد، هیچ سیاستمداری به حرف مصلحان اقتصادی گوش نمی‌دهد. اصولاً حرف زدن صرف، مشکلی را حل نمی‌کند و هرجا می‌بینید سیاستگذاران به حرف مصلحان اقتصادی گوش می‌دهند، به دلیل آن است که فشار سیاسی را از ناحیه حزب مخالف، رسانه‌ها یا مراکز فکری بیرون از قدرت احساس می‌کنند. اینها سیاستگذارانی هستند که مجبورند گزارش عملکردشان را به شکل شفاف به اطلاع عموم برسانند و ضمناً فشار جامعه بین‌المللی را هم روی دوش خود حس می‌کنند. به همین دلیل است که به حرف مصلحان اقتصادی تن می‌دهند.
اصلاحات اقتصادی در فشار شکل می‌گیرد ولی باید این فشار را مدیریت کرد. اگر این فشار به درستی وارد شود و بتوان کاری کرد که سیاستگذار از زیر بار آن شانه خالی نکند و فارغ نشود، می‌توان امیدوار بود تصمیماتی که در مواقع دیگر از نظر او موجه به نظر نمی‌رسیده، زیر این فشار برای سیاستگذار توجیه پیدا کند.
چرا سیاستگذار ایرانی هیچ یک از پنج فشاری را که به آنها اشاره کردید احساس نمی‌کند یا به اندازه کافی احساس نمی‌کند؟
یک دلیل این است که بخش خصوصی نقشی در تصمیم‌سازی ایفا نمی‌کند. بنگاه‌های اقتصادی که واقعاً خصوصی نیستند، تریبونی برای اعلام مواضع اقتصادی خود ندارند؛ در موارد نادری هم که چنین تریبونی وجود داشته باشد، سیاستگذار الزامی برای گوش دادن به حرف آنها در دستورکار خود نمی‌بیند.
دلیل دیگر آن است که تنش‌های سیاسی فراوان، سنگین و بی‌وقفه در محیط بین‌المللی علیه ایران، انگیزه‌ای برای همراه کردن اقتصاد داخلی با نظم بین‌المللی برای سیاستگذار نمی‌گذارد. در مواردی هم که سیاستگذار به این کار اهتمام می‌کند، مانند الزامات برنامه اقدام مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، خود را فاقد سرمایه سیاسی لازم برای اجماع‌سازی بیرون دولت می‌یابد. از این‌رو قطع ارتباط با دنیای خارج، وزن سیاسی همگرایی با اقتصاد بین‌المللی را برای سیاستگذار عملاً به صفر میل داده است.
در حوزه نخبگان هم، گروهی از اقتصاددانان علاقه‌مند ولی فاقد تجربه سیاستگذاری، بحث در مورد سیاست‌های اقتصادی را به تکرار آزاردهنده تعداد محدودی گزاره سلبی فارغ از زمان، تقلیل داده‌اند که هرگاه ابر و باد و مه و خورشید و فلک در کار می‌شوند تا سیاستگذار به اصلاحاتی ولو جزئی در حوزه ارزی، پولی، مالی، انرژی، دست بزند، فارغ از آموزهای اقتصادی، نسبت به تضعیف استقلال و امنیت و کیان کشور هشدار می‌دهند و بدون پیشنهاد سناریوی سیاستی جایگزین، دل نازک سیاستگذار را چنان می‌لرزانند که قلم را بر زمین گذاشته و از فکر اصلاحات هم توبه کند.
متشکرم. اگر نکته‌ای ناگفته باقی ماند، بفرمایید.
آنچه تا اینجا گفتم، به‌طور مختصر شامل این چهار بند است:
1- انجام اصلاحات اقتصادی موکول به آن است که فایده اصلاحات در نظر سیاستگذار بیش از هزینه‌اش باشد. این مقایسه هزینه و فایده در یک تعادل سیاسی معنا می‌یابد.
2- اصلاحات اقتصادی در مقایسه با وضع موجود ارزیابی می‌شود. بنابراین اگر سوال این باشد که سیاستگذار چه زمانی به اصلاحات اقتصادی تن می‌دهد، پاسخ این است: زمانی که فایده اصلاحات اقتصادی «در مقایسه با ادامه وضع موجود» بیشتر از هزینه‌اش باشد.
3- وضع موجود یک تعادل سیاسی و اصلاحات اقتصادی به معنای برهم زدن این تعادل است؛ تعادلی که نه‌تنها پایدار است، بلکه سیاستگذار را به عنوان بخشی از خود پوشش می‌دهد. در واقع، سیاستگذار چه بخواهد و چه نخواهد، چه راضی و چه ناراضی، چه به دلخواه و چه به اجبار به وضع موجود تن داده و در صورتی که نیروی بیرونی‌ای وجود نداشته باشد، ادامه وضع موجود را به برهم زدن آن ترجیح می‌دهد.
4- کار مصلحان اقتصادی آن است که بسته سیاستی اصلاحات اقتصادی را به گونه‌ای تنظیم کنند که تصمیماتی که در وضع موجود موجه است، در وزن‌کشی سیاسی-اجتماعی، ناموجه به نظر برسند و تصمیمات ناموجه، موجه در نظر آیند. در واقع مصلحان اقتصادی باید کاری کنند که بسته اصلاحات اقتصادی برای سیاستگذار یک بسته موجه به نظر برسد. منظور از موجه چیست؟ یعنی نفع سیاسی اصلاحات اقتصادی در مقایسه با ادامه وضع موجود بیشتر از هزینه‌اش باشد. این اتفاق چه زمانی رخ می‌دهد؟ وقتی که آرایش سیاسی به نفع اصلاحات اقتصادی شکل بگیرد. و چه زمانی آرایش سیاسی به نفع اصلاحات تغییر می‌کند؟ وقتی که پنج منشأ فشاری که پیشتر به آنها اشاره کردم، کفه اصلاحات را به لحاظ سیاسی برای سیاستگذار سنگین‌تر کنند.
سیاستگذار تنها زیر فشار به اصلاحات تن می‌دهد، بنابراین فشار باید به گونه‌ای به سیاستگذار وارد شود که او انجام اصلاحات اقتصادی را موجه بیابد. اگر این اتفاق افتاد و سیاستگذار برای انجام اصلاحات اقتصادی آماده شد، آنگاه مصلحان اقتصادی باید فرآیند عبور از «تعادل وضع موجود» به «تعادل جدید اقتصادی» را در دوران گذار به گونه‌ای مدیریت کنند که به آنارشی نینجامد. اینکه تنظیم این فرآیند چگونه باید باشد، بحث جداگانه‌ای می‌طلبد.
