پرهیز از تعادل‌گریزی
نبایدهای بودجه سال آینده در گفت‌وگو با علی مروی
از نگاه علی مروی، اقتصاددان، باید از بودجه دولت به اندازه خودش انتظار داشت. یعنی به‌زعم وی باید توجه داشت که اهداف و رویکرد چهارگانه مطرح در بخشنامه بودجه (شامل حفظ ثبات اقتصادی کشور، مهار تورم و صیانت از تولید و اشتغال، مقابله فعالانه با تحریم‌ها و تامین معیشت مردم) با همدیگر در یک جا جمع نمی‌شوند.
از نگاه علی مروی، اقتصاددان، باید از بودجه دولت به اندازه خودش انتظار داشت. یعنی به‌زعم وی باید توجه داشت که اهداف و رویکرد چهارگانه مطرح در بخشنامه بودجه (شامل حفظ ثبات اقتصادی کشور، مهار تورم و صیانت از تولید و اشتغال، مقابله فعالانه با تحریم‌ها و تامین معیشت مردم) با همدیگر در یک جا جمع نمی‌شوند. وی توصیه می‌کند دولت برای اینکه نگاه واقع‌بینانه در بودجه داشته باشد دستگاه‌های اجرایی را مجبور کند بودجه‌های پیشنهادی خود را در چهار طبقه مختلف «خیلی ضروری»، «ضروری»، «نسبتاً ضروری» و «اجتناب‌ناپذیر» طبقه‌بندی کنند و سپس یک کمیته متخصص و مجرب این پیشنهادها را ارزیابی کرده تا در نهایت دولت در مصارفش موثرتر عمل کند. در عین حال مروی می‌گوید: «اصلی‌ترین نباید دولت در بودجه این است که دولت سعی کند تعادل سمت مصارف و سمت منابع را به هم نریزد.»
♦♦♦
چهار رویکرد اصلی تعیین‌شده در بخشنامه بودجه سال 98 که اخیراً توسط رئیس‌جمهور به دستگاه‌ها ابلاغ شده، حفظ ثبات اقتصادی کشور، مهار تورم و صیانت از تولید و اشتغال، مقابله فعالانه با تحریم‌ها و تامین معیشت مردم است، به نظر شما اتخاذ این چهار رویکرد چه پیام‌هایی به همراه دارد؟
در مورد اینکه اتخاذ چهار رویکرد مورد اشاره شما در بودجه سال آینده چه پیام‌هایی دارد می‌توان به چند نکته اشاره کرد. اولین پیامی که برای مخاطب چه عام و چه اقتصادخوانده به همراه دارد این است که دولت این اهداف چهارگانه را در برنامه دارد و به عنوان رویکردهای خود در بودجه سال آینده مطرح کرده و می‌خواهد این رویکردها به نوعی خود را در بودجه سال آینده نشان دهند. اما نکته‌ای که ضرورت دارد گفته شود این است که باید از بودجه دولت به اندازه خودش انتظار داشت. یعنی یک بودجه سالانه آن هم در این دوره محدود کمتر از شش ماه آینده باید هم تهیه شود و هم به تایید مجلس شورای اسلامی برسد. خوب است که بگوییم در این بودجه این دغدغه‌ها را داشته باشیم اما باید خیلی واقع‌نگر باشیم و باید توجه کنیم که یکسری از این اهداف چهارگانه با همدیگر در یک جا جمع نمی‌شوند. مثال ساده آن، این است که اگر شما می‌خواهید تامین معیشت مردم را مدنظر قرار دهید در این شرایط ما نیاز به سیاست‌های حمایتی نسبتاً فراگیر و موثر داریم؛ یعنی اکنون دولت باید از پنج، شش دهک پایین جامعه حمایت کند و حمایت دولت هم باید موثر باشد. یعنی این حمایت به گونه‌ای باشد که مطمئن شود تمام دهک‌ها بالای خط فقر بمانند. قاعدتاً اگر این هدف در لایحه بودجه بیاید یک کسری عظیمی به وجود می‌آورد که نتیجه آن افزایش نقدینگی در اقتصاد ایران می‌شود و تورم دوره بعدی را هم به همراه خواهد داشت و مجدداً این تورم حمایت‌ها را از موثر بودن می‌اندازد و همین‌طور اگر سال‌های بعدی بخواهیم تامین معیشت مردم را در بودجه هدف‌گذاری کنیم افزایش نقدینگی را خواهیم داشت و در مارپیچ فزاینده تورم گرفتار می‌شویم و به مسیر ونزوئلایی شدن خواهیم رفت. یعنی اینکه ما بگوییم تامین معیشت مردم را با ثبات اقتصادی و مهار تورم همزمان با هم در بودجه در نظر بگیریم و هدف‌گذاری کنیم اینها غیرواقعی است. اگر مخاطب این بودجه مقداری حرفه‌ای باشد و با حوزه اقتصاد آشنایی قابل توجهی داشته باشد، پیامی که از این بخشنامه می‌تواند بگیرد این است که دولت کارشناسانه به این قضیه نگاه نکرده و متوجه نیست که ظرفیت‌های بودجه چقدر است و اگر بخواهیم واقع‌بینانه به قضیه نگاه کنیم، تحقق یکسری از این اهداف چهارگانه را باید خارج از بودجه سالانه دولت دنبال کنیم.
به نظر شما دولت با این بخشنامه بودجه در حال ارسال این پیام است که دستگاه‌های اجرایی کمربندهایشان را محکم ببندند؟
ببینید هرچند این‌طور است اما به طور کلی باید گفت اصلاً نیازی به ارسال پیام نبوده است. در همین یک سالی که در آن به سر می‌بریم تخصیص بودجه به دستگاه‌ها خیلی کمتر از میزان مصوب شده بود و محکم بستن کمربندهای دستگاه‌های اجرایی نیازی به سیگنال رئیس‌جمهور نداشت. حتی اگر در سال‌های گذشته سازمان برنامه و بودجه یک‌درصدی از بودجه مصوب دستگاه‌ها را اختصاص می‌داد اکنون آن رقم تخصیص داده‌شده سازمان برنامه و بودجه هم توسط خزانه بررسی و بازنگری می‌شود. یعنی همان تخصیصی که تا سال‌های گذشته به طور کامل توسط خزانه پرداخت می‌شد هم‌اکنون ممکن است به صورت کامل یا نقدی پرداخت نشود. دستگاه‌های اجرایی هم این مساله را متوجه شده‌اند. دولت اگر می‌خواهد کار اثربخشی کند، به نظرم باید دستگاه‌های اجرایی را مجبور کند بودجه‌های خود را که می‌خواهند پیشنهاد دهند در چهار طبقه مختلف دسته‌بندی کنند. مثلاً طبقه اول می‌تواند طبقه اقلام خیلی ضروری باشد، طبقه دوم اقلام ضروری است، طبقه سوم اقلام نسبتاً ضروری عنوان بگیرد و طبقه چهارم هم اقلام اجتناب‌ناپذیر نامیده شوند. آن‌وقت، هنگامی که این بودجه پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی به سازمان برنامه و بودجه می‌رسد فرصت زمانی نسبتاً کافی برای ممیزی پیشنهادهای دستگاه‌ها در چهار طبقه مذکور توسط یک کمیته متخصص و مجرب در نظر بگیرند. اکنون هم در این بخشنامه اشاره شده که تا یک مدت زمانی مهلت است دستگاه‌ها پیشنهاد خود را بدهند و اگر این کار را نکنند سازمان برنامه و بودجه خودش باید اقدام کند. پس از این مرحله همان‌طور که اشاره کردم یک کمیته حرفه‌ای و تخصصی تشکیل شود و آن پیشنهادها را ممیزی کند و اقلام این گروه‌ها را بررسی کنند، چون ممکن است دستگاه‌های اجرایی اکثر هزینه‌های پیشنهادی خود را در طبقه بسیار ضروری قرار دهند اما این گروه حرفه‌ای وظیفه دارد که این بودجه‌های پیشنهادی را ممیزی کند و بر اساس ممیزی این گروه مجرب و تخصصی دولت در لایحه خود بودجه دستگاه‌ها را پیشنهاد دهد، منتها نکته در این است که این بار دولت می‌تواند سناریو داشته باشد و بداند که اگر شوک‌های تحریمی یا شوک‌های دیگری به سمت درآمدها و منابع وارد شد از کجا باید صرفه‌جویی را در بودجه آغاز کند که تبعات کمتری برای اقتصاد کشور و دستگاه‌های اجرایی به همراه داشته باشد. به نظرم باید این کار انجام شود. اگر رئیس‌جمهور در پیام خود چنین مواردی را مورد اشاره قرار می‌داد یا اکنون در قالب بخشنامه‌ای دستگاه‌ها موظف به انجام این کار شوند و بعد کمیته‌ای ارزیابی آن را انجام دهد به نوعی می‌توان امیدوارتر نسبت به دنبال کردن چهار رویکرد مورد اشاره شد.
به نظر شما دولت در تهیه ارقام و جداول بودجه چقدر نگاه واقع‌بینانه خواهد داشت؟
در مورد اینکه چقدر ممکن است نگاه دولت در تهیه ارقام و جداول لایحه بودجه سال آینده واقع‌بینانه باشد باید بگویم اتفاقاً آن چهار رویکرد و هدفی که دولت در بخشنامه خود به دستگاه‌های اجرایی مورد اشاره قرار داده این پیام را به مخاطب اقتصادخوانده می‌دهد که دولت چندان هم نگاه واقع‌بینانه ندارد. اینکه دولت بخواهد واقع‌نگر باشد واقعاً خوب است. یکی از الزامات این امر این است که ردیف‌های جداول بودجه سال بعد در چهار رنگ مختلف متناظر با چهار طبقه‌ای که در پاسخ به سوال قبل عنوان کردم، ارائه شوند. مثلاً رنگ سبز رنگ خیلی ضروری باشد و در طبقه اول قرار بگیرد، رنگ آبی موارد ضروری باشد که در طبقه دوم قرار بگیرد، مثلاً رنگ زرد هم موارد نسبتاً ضروری باشد و رنگ نارنجی هم به طبقه موارد اجتناب‌پذیر اختصاص پیدا کند. بودجه باید چنین اقلامی درباره دستگاه‌های اجرایی داشته باشد. برای اینکه از اهمیت این پیشنهاد مطلع شوید مثالی می‌زنم. در مقاطعی پیش آمده که مثلاً دستگاهی به واسطه رابطه خوب با مدیران ارشد سازمان برنامه و بودجه یا به هر دلیل دیگری ناگهان می‌تواند صددرصد و بعضاً حتی بیشتر از صد درصد بوجه تعیین‌شده را بگیرد و در واقع همه بودجه مصوب به آن دستگاه تخصیص داده می‌شود و از سوی دیگر شما می‌بینید که دولت پول کم آورده که مثلاً پول کشاورزان و گندم‌کارانی را که به دولت گندم فروخته‌اند بدهد و آنها دست به اعتصاب زده‌اند و دولت در معرض این خطر قرار گرفته که سیلوهای گندم خالی بماند. خب این ناگوار است، چراکه دولت در این شرایط خطرناک ناگهان مجوز چاپ اوراق بدهی را از مجلس یا شورای سه قوه با اتکا به فشاری که پیش آمده، می‌گیرد که اوراق بدهی هم به معنای بدهکارتر کردن دولت آتی و آیندگان است و در آینده تبعات ناگواری به همراه خواهد داشت. همان‌طور که در مقاطعی از گذشته این اتفاقات پیش آمده ممکن است در آینده هم مجدداً چنین اتفاقاتی رخ دهد.
از نگاه شما دولت در تنظیم لایحه بودجه چه کارهایی را نباید انجام دهد تا وضع اقتصاد را از اینکه هست بی‌ثبات‌تر نکند؟
در مورد اینکه دولت در تهیه و اجرای بودجه سال آینده چه کارهایی را نباید انجام دهد یا نبایدهای بودجه باید اشاره کنم که اصلی‌ترین نباید دولت در بودجه این است که دولت سعی کند تعادل سمت مصارف و سمت منابع را به هم نریزد. یعنی مثلاً در سیاست‌های حمایتی نباید آنقدر فشارها بر بودجه زیاد باشد که منابع این حمایت‌ها و اجرای این سیاست‌ها از بودجه یک‌ساله دولت باشد. منابع اینها باید از محل‌های دیگر تامین شود که حالا در مورد محل این منابع باید بحث کرد که چه محل‌هایی قابل پیشنهاد است که یک بخش آن اصلاح قیمت حامل‌های انرژی خواهد بود. البته اگر اصلاح قیمت حامل‌های انرژی به درستی اجرا شود آنقدر منابع آزاد می‌کند که دغدغه ما را از محل تامین معیشت خصوصاً در سیاست‌های حمایتی کامل پاسخ بدهد یا اینکه سیاست‌های ارزی را اصلاح کند و سامانه نیما را از آن حالت دستوری خارج کند یا ارز ترجیحی را حذف کند و اگر حذف هم نمی‌کند صرفاً یکی دو قلم کالای واقعاً ضروری را مشمول نرخ ترجیحی کند. خب وقتی اینها اجرایی شود یکسری منابع برای دولت به همراه خواهد داشت. بنابراین این اولین ملاحظه است. دومین ملاحظه این است که نباید در تخصیص بودجه دستگاه‌ها آن طبقه‌بندی چهارگانه مورد اشاره مورد غفلت قرار بگیرد؛ یعنی یک تبعیض و بی‌عدالتی بین دستگاه‌ها در تخصیص بودجه برقرار شود که عملاً این باعث خواهد شد دستگاه‌ها در این رقابت بیفتند که برای جذب بودجه بیشتر تلاش و برای چانه‌زنی بیشتر برنامه‌ریزی کنند. در واقع اگر قرار باشد آن طبقه‌بندی چهارگانه‌ای که مثال زدم مورد توجه قرار نگیرد، اصلاً خود دستگاه‌ها به شرایط ویژه کشور توجهی نخواهند داشت و دولت حتماً باید هم در بودجه‌ریزی و هم در تخصیص‌ها این مورد را لحاظ کند که ابتدا منابع ما باید به سمت مصارف خیلی ضروری برود و وقتی ما مطمئن می‌شویم که مصارف خیلی ضروری پوشش داده شده می‌توان برای مصارف ضروری هم منابعی را اختصاص داد و بعد که مطمئن شدیم منابع برای مصارف ضروری داریم می‌توانیم به مصارف نسبتاً ضروری فکر کنیم. نهایتاً اینکه دولت خیلی از مواقع ممکن است ببیند که نمی‌تواند سمت مصارف را کنترل کند، چراکه هم اقتصاد سیاسی سنگینی در این بخش حاکم است و هم لختی‌ها و اصطکاک‌های بوروکراتیک و غیرضرور و فسادی که بعضاً در لایه‌های پایین‌تر قرار دارد همه باعث این می‌شوند که مصارف به صورت ناخواسته بالا برود و این‌طور مواقع اگر دولت می‌گوید که می‌خواهم تعادل را برقرار کنم به سمت تمهید منابع قدم برمی‌دارد. تمهید منابع هم که محدودیت‌هایی دارد؛ بخش نفت که دست دولت نیست و بخش مالیات می‌ماند که دولت باید در این زمینه اقدامی کند. در این مورد این نگرانی وجود دارد که دولت این تعادل را با فشار بر سازمان امور مالیاتی با وصول مالیات بیشتر جبران کند که این فشار عملاً به فعالان تولیدی و محیط کسب‌وکار کشور منتقل می‌شود.
یعنی همین الان فعالان اقتصادی در فضای کسب‌وکار کشور به واسطه شیوه سنتی مالیات‌ستانی و شیوه سنتی تعامل سازمان تامین اجتماعی با آنها و مسائل دیگری مانند شوک ارزی و سیاست‌های ارزی دولت که اصطکاک‌های زیادی برای تولیدکننده‌ها به وجود آورده تحت فشار هستند. بحث طولانی شدن میانگین زمانی ترخیص کالا از گمرک هم که فشار دیگری را اضافه کرده است. همه اینها به اندازه کافی و خیلی بیشتر از حد معمول به فعال اقتصادی و تولیدکننده فشار می‌آورد. آن‌وقت در این شرایط که این همه فشار بر بخش تولید وجود دارد اگر فشار مضاعف دیگری به تولیدکننده‌ها وارد شود عملاً روند تعطیلی برخی کسب‌وکارها شدت بیشتری خواهد گرفت. به همین دلیل باید حتماً این موضوع مورد توجه دولت باشد که به هیچ وجه سعی نکند آن کسری مورد اشاره را با اعمال فشار به سازمان مالیاتی کشور برای وصول درآمدهای مالیاتی بیشتر پوشش بدهد. حالا نهایتش خیلی هم فشار وارد شد دولت می‌تواند در اسرع وقت با سرعت بیشتری قانون مالیات بر مجموع درآمد فرد را به نحوی تصویب کند که اصابت آن به یک یا دو دهک بالای درآمدی خانوار باشد و اصلاً به هیچ وجه نباید این اتفاق به بنگاه‌های اقتصادی و تولیدی کشور اصابت کند.
به نظر شما راه‌های جبران کسری‌های ناشی از بازگشت تحریم در اقتصاد ایران چه هستند و چگونه می‌توان به آنها اتکا کرد؟
می‌توان این راهکارها را این‌طور لیست کرد. اولین راهکار این است که دولت قیمت حامل‌های انرژی را اصلاح کند که از محل آن کلی منابع آزاد می‌شود و آن وقت دولت می‌تواند آن منابع را به سیاست‌های حمایتی خود اختصاص دهد و علاوه بر این، می‌تواند به پرداخت بدهی خود به شبکه بانکی اختصاص دهد و چون با اجرای سیاست اصلاح حامل‌های انرژی منابع قابل توجهی به دست دولت می‌رسد، می‌تواند حتی سیاست‌های افقی و عمودی ویژه حمایت از تولید را برای تحریک تقاضا و برای خروج از رکود اجرا کند. دومین راهکار این است که دولت اصلاح سیاست‌های ارزی را کلید بزند. اکنون دولت از کلیه درآمدهای بالقوه که می‌تواند در قالب فروش ارز به قیمت آزاد به دست آورد، بی‌بهره است. دولت در حال حاضر ارز ترجیحی می‌دهد که به نظر من توجیهی ندارد و حتی اگر هم دولت خیلی روی آن اصرار دارد حداقل یکی دو قلم باشد و به هیچ وجه بیشتر از این نباشد. علاوه بر این، دولت می‌تواند سامانه نیما را از حالت دستوری خارج کند و اصلاً دولت باید به سمت بازار یکپارچه شناور مدیریت‌شده ارزی حرکت کند. یعنی اصلاً تفکیک بازار اسکناس از بازار حواله به هیچ وجه کار قابل دفاعی نیست و باید اینها در هم ادغام شوند، منتها نرخ بازار هم به هیچ وجه نباید دستوری باشد و باید به صورت شناور تعیین شود؛ منتها بانک مرکزی باید تضمین کند که نوسانات نرخ ارز در کریدوری مشخص محدود می‌شود؛ یعنی یک کف و سقفی را در نظر بگیرد و زمانی که نرخ مثلاً به سقف می‌رسد بانک مرکزی ارز خود را در بازار عرضه کند و زمانی هم که نرخ به کف تعیین‌شده می‌رسد خود بانک مرکزی ارز از بازار بخرد تا ذخایر خودش را افزایش دهد؛ یعنی از خود همین عملیات هم کلی منابع برای بانک مرکزی پدید خواهد آمد. منتها اگر به صورت صحیح اجرا شود. بانک مرکزی گاهی این موضوع را به درستی متوجه نشده و مثلاً در یک ماه گذشته عوض اینکه خودش ارز بخرد اطلاعیه داده که بانک‌ها ارز بخرند. وقتی این‌چنین بازار یکپارچه شناور مدیریت‌شده ارزی راه بیفتد نهایتاً احتمالاً نرخ ارز حول 11، 12 هزار تومان نوسان خواهد کرد؛ اما اکنون دولت بخشی از ذخایر ارزی خود را با دلار 4200 تومان مصرف می‌کند یا در سامانه نیما بخشی از منابع با دلار هشت یا حداکثر 9 هزارتومانی خرج می‌شود که این مابه‌التفاوت کلی منابع ایجاد می‌کند. راهکار سوم اینکه مالیات بر مجموع درآمد افراد را خیلی سریع در دستور کار خود قرار دهد اما محل اصابت آنها به درآمد خالص را باید به گونه‌ای کند که تنها به دهک‌های 9 و 10 درآمدی باشد. یک حساب سرانگشتی نشان می‌دهد که با نرخ‌های استاندارد دولت می‌تواند از این محل هم میزان قابل توجهی درآمد داشته باشد. اینها همه مواردی است که کمک می‌کند سمت منابع بودجه دولت تقویت شود و در سمت مصارف هم که توضیح دادم چطور می‌توان اقدام کرد.
