خط‌قرمزهای مالی دولت

در مجموعه قوانین موجود کشور احکام و تکالیفی درباره تهیه و تصویب بودجه وضع شده است. از مهم‌ترین این احکام می‌توان به احکام و تکالیفی درباره زمان تقدیم لایحه، ارائه گزارش عملکرد مواد قانون برنامه توسعه، درآمدها و هزینه‌ها، طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، هدفمند کردن یارانه‌ها، حذف ردیف‌های بودجه‌ای با ساختار حقوقی نامشخص و ردیف‌های متفرقه اشاره کرد. رعایت اصول بودجه‌ریزی نیز منجر به تهیه بودجه‌ای واجد اصول و استانداردهای علمی شده و در نهایت شفافیت و پاسخگویی را به همراه خواهد داشت. عوامل محدودکننده بودجه علاوه بر قوانین و مقررات کشور، عملکرد بودجه دولت در سال گذشته و سال جاری و همچنین تحریم‌های آمریکا علیه کشور است. در گزارش حاضر به اختصار به برخی از این محدودیت‌های بودجه‌ای (نبایدهای بودجه) اشاره می‌کنیم.

1- بودجه خوش‌بینانه و غیرواقعی

 رکود تورمی: پیش‌بینی‌ها نشان می‌دهد که امسال و سال آینده نرخ رشد اقتصادی منفی و تورم بالاست (به گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس و صندوق بین‌المللی پول مراجعه شود). در این شرایط با کنترل هزینه‌های جاری از طریق برقراری انضباط مالی و در عین حال با اختصاص منابع به طرح‌های مولد عمرانی و بهره‌برداری از این‌گونه طرح‌ها می‌توان تا حدودی پیامدهای بروز رکود تورمی در کشور را کنترل کرد.

 قیمت نفت: قیمت نفت در بازارهای جهانی در ماه‌های اخیر روند رو به رشدی داشته است اما با توجه به پیش‌بینی ادامه بحران (بین ایران و آمریکا) در سال بعد امکان تطبیق بازارها با شرایط جدید از طریق کاهش التهابات و جو روانی حاکم بر بازار و از طرف دیگر افزایش عرضه نفت از سوی آمریکا و متحدان آن وجود دارد. در نتیجه کاهش قیمت‌های نفت نسبت به نرخ‌های فعلی محتمل است. بنابراین لازم است در پیش‌بینی بودجه ارقام واقع‌بینانه‌تری برای استفاده از عواید نفتی در بودجه در نظر گرفته شود.

 برآورد غیرواقع‌بینانه نرخ ارز: در حالی که نرخ ارز در بازار در سال جاری حدود 14 هزار تومان برای هر دلار است، تعیین نرخ ارز پایین‌تر (مثلاً پنج هزار تومان) برای دلار در سال آینده نشان از غیردقیق بودن برآوردهای بودجه‌ای دارد. تفاوت دو نرخ فوق به معنی پنهان‌کاری و غیرشفاف بودن بودجه دولت است و توزیع رانت برای افراد و بخش‌های خاص و به دنبال آن فساد گسترده را به همراه دارد.

2- استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای مصارف دولتی: با توجه به کاهش سهم دولت از عواید نفت احتمال دست‌اندازی دولت به منابع صندوق توسعه ملی وجود دارد. این اقدام خلاف اساسنامه صندوق و سیاست‌های کلی کشور است. ضمن آنکه تجربه سال‌های نه‌چندان دور وفور عواید نفتی در دولت اسبق و همچنین تجربه تاریخی کشور نشان می‌دهد که به صرف تزریق پول به اقتصاد رشد اقتصادی و اشتغال پایدار ایجاد نخواهد شد.

3- بررسی بودجه بدون دریافت گزارش عملکرد آن: اختصاص اعتبار به دستگاه‌های اجرایی مستلزم در اختیار داشتن عملکرد دستگاه‌های اجرایی در زمینه انجام وظایف، نیل به هدف‌های مقرر در قانون، نحوه هزینه‌کرد اعتبارات و... است. معمولاً در ایام بودجه گزارش‌های مستند و تفصیلی از عملکرد دستگاه‌ها اخذ نمی‌شود و مردم نیز در جریان این اطلاعات قرار نمی‌گیرند.

4- چانه‌زنی: برخی دستگاه‌ها که نتوانسته‌اند بودجه دستگاه متبوع خود را در لایحه پیشنهادی دولت افزایش دهند در ایام بررسی لایحه در مجلس از طریق چانه‌زنی با نمایندگان به دنبال افزایش اعتبارات دستگاه خود هستند. این موضوع علاوه بر زیر سوال رفتن اقتدار و اعتبار دولت می‌تواند زمینه‌ساز برخی فسادها نیز باشد.

5- تبصره‌ها: درج احکام ماده واحده در بودجه کشور یکی از مهم‌ترین مشکلات بودجه‌ریزی کشور است که زمان زیادی از وقت هیات دولت و نمایندگان مجلس شورای اسلامی به این امر اختصاص می‌یابد. به‌رغم تصویب و اجرای قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (شامل سه قانون در سال‌های 1366، 1380 و 1393) و قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه (1395)، باز هرسال احکام بسیاری از سوی دولت در لایحه درج و از طریق مجلس تصویب شده است. این احکام در حوزه‌های مختلف مانند تامین اجتماعی، حقوق و دستمزد، سیاست‌های پولی و مقررات بانکی، تعیین تکلیف برای منابع شرکت‌های دولتی و برداشت از این منابع، ایجاد تکالیف جدید برای شرکت‌های دولتی (که منجر به افزایش بدهی دولت به این شرکت‌ها و در نهایت با بدهی شرکت‌ها با بانک‌ها و بانک مرکزی تهاتر شده و در نتیجه به افزایش پایه پولی و تورم می‌انجامد)، تعیین تکلیف برای صندوق‌های بازنشستگی و در نتیجه دامن زدن به ورشکستگی آنها... بوده است. بسیاری از این احکام قانونگذاری ضمن بودجه است که با اصول و معیارهای بودجه‌ریزی و حتی قانون‌نویسی نیز مغایر است.

6- کسری بودجه: دو نوع کسری بودجه داریم: 1- کسری عملیاتی بودجه که به معنی فزونی هزینه‌های جاری بر درآمدهای عمومی (مالیات‌ها و سود سهام دولت و نظایر آن) است، 2- کسری بودجه غیرنفتی که به معنی فزونی مخارج (جاری و عمرانی) بر درآمدهای غیرنفتی است. هر چند با توجه به کاهش شدید صادرات نفتی و وابستگی زیاد بودجه به آن انتظار کسری بودجه (در هر دو شکل آن) ممکن نیست اما رعایت ترازهای مصوب از سوی دولت و نظارت مجلس بر آن حداقل انتظار است.

7- استقراض بیشتر (انتشار اسناد خزانه و...): هر چند انتشار اوراق مالی تعهدزا از سوی دولت در شرایط و ادوار خاص برای تامین کسری بودجه دولت مجاز است اما استفاده از این اوراق در بودجه دولت در سال‌های اخیر به جزء ثابت منابع عمومی تبدیل شده است. بازپرداخت این اوراق نیز جدی گرفته نشده و گاهی با انتشار مجدد اوراق مالی دیگری انجام می‌شود. همچنین تمام منابع حاصل از فروش اوراق مالی یا بازپرداخت آن در بودجه نشان داده نمی‌شود (بخشی از ارقام در تبصره‌ها درج می‌شود اما در سرجمع منابع و مصارف بودجه درج نمی‌شود).

تامین مالی از طریق بدهی مستلزم پیش‌بینی هزینه‌های انتشار آن (مانند بازپرداخت اصل و سود اوراق) است. منطق اقتصادی حکم می‌کند که تنها مخارجی را که به موجب آنها کارایی اقتصاد به میزان این هزینه‌ها افزایش یابد می‌توان از طریق ایجاد بدهی تامین مالی کرد. بررسی اوراق بدهی دولتی در سال‌های اخیر نشان می‌دهد که بسیاری از این اوراق برای تامین مالی هزینه‌های جاری منتشر شده که قابلیت بازپرداخت بدهی از طریق افزایش کارایی را ندارد. در کنار این مساله حجم بالای اوراق بدهی دولتی می‌تواند موجبات ناپایداری مالی دولت را فراهم کرده و بار مالی زیادی را به دولت‌های بعدی منتقل کند.

8- ردیف‌های متفرقه: به‌رغم انتقال بخشی از اعتبارات متفرقه به ردیف‌های اصلی در قانون بودجه سال 1397، همچنان 25 درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در این سال در بخش ردیف‌های متفرقه قرار دارد. چنین ردیف‌هایی به دلیل نامشخص بودن اطلاعاتی از قبیل نوع طرح، سال شروع، سال خاتمه، موقعیت جغرافیایی و... باعث مخدوش شدن نظام اطلاعاتی بودجه و کاهش شفافیت بودجه شده و به حقوق تصویبی و نظارتی مجلس شورای اسلامی در بودجه خدشه وارد می‌کند.

9- کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی: در شرایطی که بودجه دولت همواره با مشکل کمبود منابع و کسری بودجه روبه‌رو بوده، دست‌ودلبازی دولت در بذل و بخشش به برخی اشخاص حقیقی و حقوقی که مشخص نیست عهده‌دار چه قسمتی از وظایف بخش عمومی هستند، توجیه‌پذیر نیست.

10- درآمد اختصاصی دستگاه‌ها: در قانون بودجه 1397 دستگاه‌ها مجاز نیستند تمام یا اکثر درآمدهای اختصاصی خود را صرف هزینه‌های جاری (عمدتاً پاداش و مزایا به کارکنان خود) کنند، بلکه باید بخشی از آن را صرف طرح‌های عمرانی کنند. اما به نظر می‌رسد نیاز است نظارت بیشتری بر مصرف اختصاصی دستگاه‌های اجرایی صورت گیرد، به طوری که این مصارف موجب تفاوت فاحش در حقوق و مزایای کارکنان دستگاه‌های دارنده درآمد اختصاصی و دستگاه‌های فاقد آن نشود.

11- طرح‌های مطالعاتی و اجرایی: معمولاً در قانون بودجه جداولی مشتمل بر ده‌ها طرح عمرانی درج شده که در آن اعتبار هر طرح مشخص نیست و اعتبار چندین طرح به صورت سرجمع مشخص شده است. به عنوان مثال در جدول 20 لایحه بودجه سال 1397 تعداد 293 طرح (به تعداد نمایندگان!) شامل مطالعه و احداث با اعتباری معادل 20 میلیارد تومان درج شده بود (که البته در قانون به 313 طرح افزایش یافت). بسیاری از این طرح‌ها شامل احداث راه‌آهن یا سد است که هریک به‌تنهایی به اعتباری چند صدمیلیاردتومانی نیاز دارد. برخی از این طرح‌ها «مطالعه و اجراست» به این معنی که نتیجه مطالعه چه مثبت باشد، چه منفی، در هر صورت طرح اجرا خواهد شد!