روزمرگی بودجه، بودجه روزمره

دولت دوم حسن روحانی در مردادماه سال 1396 فعالیت خود را آغاز کرد. انتظار بر این بود که دولت با درس گرفتن از تجربیات دور اول خود به امور مالی و بودجه‌ای کشور سروسامان دهد. در دور اول دولت یازدهم شاهد تغییرات اصلاحی در امور بودجه‌ریزی کشور نبودیم. طلیعه دولت که با انتخاب روسای دستگاه‌های دست‌اندرکار سیاست‌های مالی (مانند وزارت اقتصاد و سازمان برنامه و بودجه) شروع شده، نویدبخش انجام اصلاحات ساختاری در نظام بودجه‌ریزی کشور نیست. در ادامه ضمن اشاره به وضعیت مالی پنج‌ماهه سال جاری دولت به‌اختصار شواهد مورد ادعای خود را ارائه می‌کنیم.

1- عملکرد بودجه دولت در پنج‌ ماه نخست سال 1396

دولت در پنج‌ ماه نخست امسال 86 هزار میلیارد تومان منابع وصول کرده درحالی‌که مصارف آن طی همین مدت 103 هزار میلیارد تومان بوده است. بنابراین دولت در این مدت 17 هزار میلیارد تومان کسری داشته است. این کسری از طریق تنخواه بانک مرکزی و حساب تمرکز درآمد شرکت‌های دولتی و سپرده آنها تامین شده است. بر اساس قانون بودجه ارقام مصوب منابع و مصارف طی پنج ماه 144 هزار میلیارد تومان بوده است که ارقام محقق‌شده نشان می‌دهد طی این مدت کمتر از 60 درصد منابع محقق شده است. جزئیات منابع و مصارف دولت در پنج‌ماهه سال جاری به شرح زیر بوده است.

1-1- منابع عمومی

منابع عمومی دولت شامل مالیات‌ها، سایر درآمدها (مانند سود سهام شرکت‌های دولتی، درآمد حاصل از فروش کالاها و خدمات، درآمد حاصل از جرایم و خسارات و درآمدهای متفرقه)، فروش نفت خام، فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه، فروش شرکت‌های دولتی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی است.

منابع عمومی دولت در پنج ‌ماه سال جاری با 57 درصد تحقق 86 هزار میلیارد تومان بوده است. میزان، درصد تحقق و سهم اجزای منابع در جدول یک آمده است. بیشترین میزان تحقق مربوط به مالیات‌ها (76 درصد) و فروش نفت خام (70 درصد) بوده است. همین دو قلم نیز بیشترین سهم را از منابع عمومی دارد (مالیات‌ها 43 درصد و فروش نفت خام 39 درصد). البته استفاده از منابع صندوق توسعه ملی نیز 80 درصد محقق شده اما اولاً این منابع به مصارف خاصی اختصاص می‌یابد (مانند تقویت بنیه دفاعی، اجرای شیوه‌های نوین آبیاری، هزینه‌های صداوسیما و...)، ثانیاً سهم ناچیزی از منابع عمومی دارد.

1-2- مصارف عمومی

مصارف عمومی دولت شامل سه جزء اساسی هزینه‌ها (جاری)، اعتبارات عمرانی و بازپرداخت بدهی‌های دولت است. هزینه‌های جاری عمدتاً شامل حقوق و دستمزد و اضافه‌کار و پرداخت‌های رفاهی، یارانه‌ها و سود اوراق تعهدزاست. در پنج‌ماهه سال جاری از حدود 27 هزار میلیارد تومان اعتبار پرداختی بابت حقوق و دستمزد کارکنان (بدون اضافه‌کاری و اعتبارات رفاهی) 11 هزار میلیارد تومان آن مربوط به کارکنان آموزش‌وپرورش است. در همین مدت حدود 13 هزار میلیارد تومان یارانه پرداخت شده است. پرداخت بابت طرح‌های عمرانی کمتر از پنج هزار میلیارد تومان بوده است. میزان تحقق هزینه‌های جاری 89 درصد و اعتبارات عمرانی تنها 15 درصد بوده است. همچنین هزینه‌های جاری بیش از 91 درصد مصارف و اعتبارات عمرانی تنها چهار درصد مصارف را به خود اختصاص داده است (جدول 2).

1-3- بررسی ترازهای بودجه‌ای

بررسی ترازهای بودجه‌ای در پنج‌ماهه سال جاری نشان می‌دهد که درآمدها کفاف انجام هزینه‌های جاری دولت را نداده و دولت با 42 هزار میلیارد تومان کسری روبه‌رو بوده است. در این مدت دولت 33 هزار میلیارد تومان سرمایه‌های ملی را به فروش رسانده اما تنها حدود پنج هزار میلیارد تومان از آن را برای تبدیل مجدد به سرمایه به طرح‌های عمرانی اختصاص داده است (جدول 3). نکته مهم‌تر اما این است که دولت مالیات‌ها و سایر درآمدها، فروش نفت و فروش اوراق مشارکت و اسناد خزانه (یعنی کل منابع خود) را به انجام هزینه‌های جاری اختصاص داده اما بازهم با کسری مواجه بوده است! دولت برای جبران این کسری و همچنین اختصاص اعتبار به طرح‌های عمرانی و بازپرداخت تعهدات مجبور به استفاده از منابع بانک مرکزی و منابع شرکت‌های دولتی شده است.

1-4- دلایل عدم تحقق منابع و مصارف

عدم تحقق منابع چند دلیل اصلی دارد: 

1- دقت پایین برآورد ارقام موقع تهیه لایحه بودجه

2- رسیدگی مجلس در جهت افزایش ارقام‌، نه ایجاد انضباط مالی

3- کسری بودجه ساختاری دولت و اشراف نداشتن آن بر میزان اعتبار مورد نیاز واقعی دستگاه‌های اجرایی 

4- وابستگی بودجه دولت به متغیرهای بیرونی و خارج از کنترل (مانند قیمت و صادرات نفت و نرخ تسعیر ارز). 

یکی از اجزای معیوب نظام بودجه‌ریزی کشور وجود ابزاری به نام تخصیص است. درحالی‌که در دنیا چیزی شبیه به این نداریم و ارقام مصوب مجلس همان ارقام تخصیص است و چنانچه ارقام بودجه محقق نشد دولت مجبور به ارائه لایحه اصلاحی یا متمم است اما در کشور ما ابزار تخصیص حاشیه اطمینانی برای عدم تحقق منابع است و لذا دست دولت و مجلس برای درج ارقام غیرواقعی در بودجه باز است. به‌عبارت‌دیگر مجلس و دولت با علم به اینکه در صورت عدم تحقق منابع اعتباری برای مصارف اختصاص نخواهد یافت اقدام به افزایش غیرواقعی ارقام می‌کنند زیرا دولت با انتظارات دستگاه‌های اجرایی برای افزایش اعتبار آنها روبه‌رو است و نمایندگان مجلس نیز از طرف مردم حوزه‌های انتخابیه خود برای اجرای پروژه‌های عمرانی تحت فشار هستند. از طرف دیگر مطالبات دستگاه‌های اجرایی بابت برخی مطالبات کارکنان (مانند پاداش پایان خدمت) یا افزایش مطالبات پیمانکاران به دلیل عقب افتادن پروژه‌های عمرانی کسری پنهان بودجه را به دنبال دارد و همه اینها باعث فشار در جهت افزایش اعتبارات و مخارج دولت است. دولت به حجم و محدوده وظایف خود و هزینه تمام‌شده آن واقف نیست و برخی ردیف‌ها و دستگاه‌های اجرایی در طول زمان نه در چارچوب وظایف و ماموریت‌های دولت بلکه بنا به برخی ملاحظات و تصمیمات موردی وارد بودجه دولت شده است. 

از این‌رو دولت نه به وظایف واقعی خود (با توجه به منابعی که می‌تواند تجهیز کند) واقف است و نه می‌داند با چه تعداد و چه کیفیتی از دستگاه‌های اجرایی باید آنها را اجرا کند و نه به قیمت تمام‌شده وظایف و ماموریت‌های خود واقف است. به همین دلیل باوجود تعدد دستگاه‌های اجرایی که عهده‌دار وظایف دولت هستند نمی‌تواند مقاومتی در برابر نیازهای اعتباری آنها کند. وابستگی بودجه به نفت نیز به دلیل ورود متغیرهای خارج از کنترل دولت مانند قیمت نفت خام یا نرخ تسعیر ارز باعث نوسانی و متزلزل شدن منابع عمومی دولت می‌شود.

2- عملکرد چهارساله بودجه دولت روحانی

شاخص‌ها نشان از عملکرد بهتر بودجه‌ای دولت روحانی نسبت به دولت احمدی‌نژاد ندارد (جدول 3). دولت احمدی‌نژاد در طول دوره هشت‌ساله خود 73 درصد منابع عمومی را صرف هزینه‌های جاری کرده در حالی که دولت روحانی در دوره اول دولت خود 79 درصد از منابع را صرف هزینه‌های جاری کرده است. سهم درآمدهای عمومی (مالیات‌ها و سایر درآمدها) در تامین هزینه‌های جاری برای هر دو دولت 67 درصد بوده است و نشان می‌دهد عملکرد دو دولت در تامین هزینه‌های جاری از مالیات‌ها و سایر درآمدها یکسان بوده و هر دو در تامین 100‌درصدی هزینه‌های جاری از درآمدهای عمومی ناکام بوده‌اند. 

دولت احمدی‌نژاد در دوره هشت‌ساله خود به طور متوسط 22 درصد منابع عمومی را صرف اجرای طرح‌های عمرانی کرده است در حالی که دولت روحانی با صرف 15 درصد منابع عمومی به طرح‌های عمرانی عملکرد ضعیف‌تری داشته است. دولت احمدی‌نژاد 56 درصد فروش سرمایه‌های ملی (نفت خام) را صرف طرح‌های عمرانی (با هدف ایجاد سرمایه‌های مولد) کرده اما دولت روحانی 44 درصد از فروش نفت خام را به طرح‌های عمرانی اختصاص داده است. سرانجام اینکه عملکرد دولت روحانی در ایجاد درآمدهای پایدار (یعنی افزایش سهم مالیات‌ها و سایر درآمدها در منابع عمومی) و کاهش سهم منابع ناپایدار (کاهش سهم فروش نفت، فروش شرکت‌های دولتی و فروش اوراق مالی در منابع عمومی) بهتر از دولت احمدی‌نژاد نبوده است.

نتیجه‌گیری

دولت در حوزه بودجه‌ریزی عملکرد بهتری در شاخص‌های بودجه‌ای نسبت به دولت قبل نداشته و در چهار سال گذشته طرح یا برنامه‌ای برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی و کاهش مشکلات بودجه‌ریزی نداشته است. تثبیت مدیریت فعلی سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد دولت قصد تداوم مسیر گذشته را دارد. در واقع دولت شناخت درستی از مشکلات بودجه‌ریزی کشور ندارد و در این حوزه دچار روزمرگی شده است. بنابراین به‌رغم ایجاد امید در بین کارشناسان با وجود احیای سازمان برنامه و بودجه در عمل امیدی به اصلاح امور در این حوزه در دوره دوم دولت نیز وجود ندارد.