اولین قدم در مهار نوسان‌ها
چرا ثبات سیاست‌های تجاری مهم است؟
«وزیر جدید صنعت قصد دارد تا تعرفه‌ها را به مدت چهار سال ثابت نگه دارد و فقط در موارد ضروری تغییرات صورت گیرد.» خبری که بیش از هر چیز نوید تلاش برای ثبات تصمیم‌گیری در دولت جدید را می‌دهد. اگرچه تعریف حدود «موارد ضروری» خودش تفسیرهای مفصل می‌طلبد.
«وزیر جدید صنعت قصد دارد تا تعرفه‌ها را به مدت چهار سال ثابت نگه دارد و فقط در موارد ضروری تغییرات صورت گیرد.» خبری که بیش از هر چیز نوید تلاش برای ثبات تصمیم‌گیری در دولت جدید را می‌دهد. اگرچه تعریف حدود «موارد ضروری» خودش تفسیرهای مفصل می‌طلبد.
تصمیمات موقتی و ناپایدار، آینده مبهم و نامعلوم و عدم اطمینان از شرایط آتی ریشه حضور در هر عرصه‌ای را سست می‌کند. در فعالیت‌های اقتصادی نیز این قانون صادق است. بازرگان یا فعال اقتصادی که با تصمیمات کوتاه‌مدت مواجه می‌شود عملکرد خود را بر اساس همین بازه محدود می‌کند و در بهترین حالت سرمایه‌ای را به گردش نمی‌آورد و البته هستند کسانی که انتفاع خود را دوره بازگشت کمتری تعریف می‌کنند و نهایتاً مشتری نهایی (مصرف‌کننده) متضرر اصلی این رفتار خواهد شد.
«ثبات» عملکرد در تصمیم‌سازی‌های اقتصادی علی‌الخصوص برای فعالان این بخش نیازی مهم و بنیادین است. در رویکرد کلان نیز پیام مشخصی را به سرمایه‌گذاران عموماً خارجی می‌دهد تا ریسک خود را در تصمیم‌گیری کاهش دهند یا حداقل حساب‌شده‌تر از گذشته پا به عرصه بگذارند.
فعال اقتصادی داخلی هم می‌تواند با اطمینان از دامنه اثر این ثبات، بر گستره تصمیمات خود بیفزاید که حداقل نتیجه آن یک برنامه‌ریزی «میان‌مدت» است.
فاصله گرفتن از شرایط مقطعی و «کوتاه‌مدت» در هر صورتی به نفع اقتصاد کشور است. مواد خام بسیاری از صنایع کشور از مسیر واردات تامین می‌شود که تعرفه این مواد به‌عنوان یکی از مولفه‌های قیمت تمام‌شده نقش موثری در بازار مصرف آن دارد و ثبات آن به‌منزله مهار نوسان این مولفه است. این مساله شامل واردات کالاهای واسطه‌ای برای تولید صادرات‌محور نیز می‌شود.
با این حال این تمام روی خوش ماجرا نیست؛ تعرفه علاوه بر هزینه‌هایی که بر مصرف‌کننده (و البته کل اقتصاد) دارد، درآمدی هم برای دولت محسوب می‌شود. از طرف دیگر از تعرفه به‌عنوان ابزاری برای حمایت از تولید داخلی استفاده می‌شود. به بیان دقیق‌تر ابعاد مساله تاثیر ثبات تعرفه تا زمان بسط نقش «واردات» و بررسی اثر آن بر اقتصاد مشخص نخواهد شد.
ترکیب نوع کالاهای وارداتی در بخش‌های واسطه‌ای، سرمایه‌ای و مصرفی هم تا حدی بازتاب وضعیت (و حتی ساختار) اقتصادی کشور است و هم به‌نوعی جهت‌دهنده آن. به‌طوری که هم وابستگی کشور هدف را نشان می‌دهد و هم روند توسعه اقتصادی و رفتار مصرف‌کننده جامعه آن را. همچنین واردات می‌تواند مقدمه انتقال تکنولوژی، دانش و فرآیندهای تولید به کشور باشد. اگرچه در برخی از کشورها توازن میان واردات و تولید داخل بر اساس مزیت‌های ارزش افزوده محصولات و منابع برقرار می‌شود.
از سوی دیگر واردات می‌تواند از طریق تاثیر بر رقابت‌پذیری کالاهای تولیدی (کیفیت)، نقش مهمی در بازار مصرف و به تبعیت از آن سطح تولید داشته باشد. بر همین مبنا تغییرات تعرفه‌ای به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم عاملی بر کنترل این بخش‌ها می‌شود.
به بیان شفاف‌تر حذف قهری بازار رقابتی با ابزار تعرفه می‌تواند سبب ایجاد بازار انحصاری و کاهش کیفیت محصول تولید داخل نیز شود. این مساله حتی در خصوص محصولات واسطه‌ای که به‌عنوان مواد خام (که در لفظ فارسی به‌غلط اولیه مصطلح شده‌اند) استفاده می‌شوند نیز صادق است. کیفیت پایین مواد خام محصول نهایی را نیز از کیفیت تهی خواهد کرد. همین مساله درباره محصولات صادراتی نیز صادق است. حذف رقیب کاهش کیفیت یا نوآوری را نیز سبب خواهد شد.
اگر این اصل را به‌عنوان آسیب (یا حداقل تهدید) برای محصول داخلی و مصرف‌کننده بپذیریم، عدد بالای تعرفه به‌عنوان یک مانع شناخته شده و می‌تواند عامل تشدید این آسیب تلقی شود. به‌عنوان نمونه با احتساب سال جاری که نزدیک به چهار سال است تغییری در نرخ تعرفه واردات خودرو رخ نداده است. ثباتی که شاید نشان از رضایت دولت از وضعیت فعلی این صنعت است. از تحلیل مساله نسبت به اینکه آیا بازارسازی به‌واسطه فشار بر قدرت خرید مصرف‌کننده رقابتی سالم است یا خیر بگذریم، بحث اعمال این محدودیت از طریق افزایش تعرفه نشان دیگری از نوع سیاستگذاری و رفتار ما در تجارت است. این در حالی است که دولت ایران قصد دارد با برداشتن گام‌های موثر عضویت ناظر خود در سازمان تجارت جهانی را به عضویت دائمی تبدیل کند.
مسیر سخت ثبات
همان‌طور که پیشتر بیان شد رویکرد «ثبات میان‌مدت» چهار‌ساله در اعلان تعرفه، سیگنال مثبتی برای یک فعال اقتصادی است که می‌تواند وی را با اطمینان بیشتری نسبت به برنامه‌ریزی برای دستیابی به ایده‌هایش سوق دهد. بدون شک هر فعال اقتصادی با هدف بنیانگذاری یک سیستم پایدار (Sustainable) وارد یک معامله با افق بلندمدت می‌شود و منابعی را از سرمایه شخصی یا اخذ وجه از سیستم‌های مالی و بانکی به آن اختصاص می‌دهد. تصمیم‌گیری برای بنیان نهادن چنین سیستمی نیازمند ثبات (Stability) در مولفه‌های موثر بر محاسبات است. نمونه‌ای از این مولفه‌ها بحث تعرفه‌های بازرگانی مترتب بر کالاهاست. فارغ از بحث واردات یا صادرات کالای تمام‌شده، مواد خام، ماشین‌آلات، خرید خطوط تولیدی یا تکنولوژی تولید، خطری روند برنامه‌ریزی برای تامین بر مبنای نیازهای سیاسی، اجتماعی و در نهایت تصمیمات خلق‌الساعه اقتصادی را بر حسب شرایط وقت کشور تهدید نمی‌کند. ضمن اینکه ثبات در مولفه‌ها میزان سوداگری از طریق رانت اطلاعاتی را به حداقل ممکن می‌رساند. رانتی که به‌موجب آن عده‌ای را به نزدیکی با مراکز تصمیم‌ساز تشویق می‌کند و کم‌اثر شدن آن موجب اعتماد بیشتر سرمایه‌گذاران به نظام اقتصادی کشور خواهد شد.
یکی از مهم‌ترین و بنیادی‌ترین عوامل حضور کوتاه‌مدت سرمایه در پروژه‌های کشور در نظر گرفتن ریسک‌های محتمل آینده و بهتر بگوییم عدم اطمینان به ثبات رفتاری دولت‌ها و ثبات است. این موضوع از یک‌سو، موجب تحمیل ضرر به فعالان اقتصادی شناسنامه‌دار و گشایش عرصه برای فعالیت‌های غیرقانونی نظیر قاچاق و افزایش مشاغل غیر‌مولد شده و از سوی دیگر، افزایش رتبه عدم شفافیت اقتصاد ایران را به دنبال دارد. به‌طوری که ایران در سال 2016 از بین 167 کشور رتبه 131 را کسب کرده است. اینها همگی سیگنال‌های منفی است که در صورت عدم رفع و رجوع، اثر سوئی بر آینده اقتصاد ایران خواهد داشت. ایجاد ثبات در تعرفه شاید اولین قدم در نوسان‌گیری از محاسبات اقتصادی است.
با این حال این تصمیم به شرط و شروطی مبارک است که مولفه‌های موثر و مرتبط با آن نیز مدیریت شود. در اولین نگاه ثبات تعرفه زمانی گام مثبت تلقی می‌شود که به‌نوعی در تناسب عادلانه به نفع مصرف‌کننده باشد. عدالتی که در جهت قیمت‌گذاری واقعی در بازار رقابتی است. لازمه این مورد بازنگری در تعرفه‌هاست. در حال حاضر برخی تعرفه‌های بالا به نام حمایت از تولید داخل به ضرر مصرف‌کننده تمام شده است. این مساله هم به علت عدم توان خرید مصرف‌کننده حق انتخاب بر مبنای کیفیت را از وی گرفته است و هم اینکه به‌واسطه نیاز بازار مصرف، به قاچاق کالا از مبادی غیررسمی و تخلفات گمرکی (در قالب کم‌اظهاری یا خلاف اظهار) منجر می‌شود. در مقابل تعرفه برخی کالاهایی که به‌عنوان ماده خام (اولیه) تولید داخلی به حمایت نیاز دارد بالاست. برای حل این معضل قدم اول پیش از اقدام برای ثبات تعرفه‌ها، واقعی‌سازی نرخ‌های تعرفه با جلسات کارشناسی با فعالان واقعی بخش خصوصی است. تصمیم‌گیری دولتی پشت درهای بسته اگرچه شاید با اهداف ملی و دلسوزانه باشد اما مطمئناً فاصله معنی‌داری با واقعیت جاری حاکم بر کسب‌وکار و بازار مصرف خواهد داشت.
ذکر این نکته ضروری است که راه اخذ نظر از فعالان واقعی بخش خصوصی کسب تحلیل‌های کارشناسی از تشکل‌های اقتصادی و اتاق‌های بازرگانی است. البته این هم به شرطی است که جلسات تحلیلی وارد مباحث تعارف و آسیب‌های مشترک جلسات در کشور نشده و با یک روند فرسایشی از اصل مساله فاصله نگیرد. آنچه نهایتاً با شکایات لفظی (غر زدن) طرفین نسبت به هم پیگیری و با رفع مسوولیت همکاری، به‌اتفاق نظر در نتیجه معنی نشود. این روند البته با توجه به چالش همیشگی میان واردکنندگان و تولیدکنندگان در توضیح دلایل اهمیت نرخ ابزاری تعرفه مسیر سخت و پرفراز و نشیبی خواهد بود. از سوی دیگر در نقل از وعده وزیر صنعت، معدن و تجارت کلمه‌ای وجود دارد به لفظ «موارد ضروری»، لفظی که ضمن خطر تفسیر‌پذیری و احتمال پیامدهای منجر به عدم شفافیت، نقض غرضی جدید برای تحقق هدف یعنی «ثبات» عملکرد خواهد بود. این مهم با توجه به استفاده ابزاری از تعرفه در ساماندهی بازار محصولات داخل قابل تامل است. آنچه از سوی ذی‌نفعان واقعی (و نه سوداگران خلأهای قانونی) بهره‌بردار از تجارت خارجی موجب نگرانی است، همین تفاسیر به رای و نقاطی است که می‌تواند در آینده موجب دور زدن اصل قانون و منافذی برای تولید رانت شود. در دوره‌های مختلف بارها مشاهده شده که این کلمات قابل تفسیر زمینه‌سازی گنجاندن بندها و تبصره‌هایی در اصل قانون و در نهایت با راهکارهای بالادستی یا مدیریت سلیقه‌ای، تخلف به نفع شخص یا گروه خاص یا حداقل به ضرر اکثریت ذی‌نفعان را موجب شده است. تصمیمات یک‌شبه‌ای که سود به جیب سوءاستفاده‌کننده روان داشته و حقانیت تصمیم را زیر سوال برده است.
البته پرواضح است بحث اینجا بر تاثیر این موارد بر ثبات و امنیت اقتصادی و مدیریت نوسانات ریسک‌های طبیعی تجارت متمرکز است و متفاوت از اصلاحاتی است که به کسب تجارب صحیح و خطا در قوانین صورت گرفته است. در نهایت از آنجا که ساختار تعرفه‌گذاری کشور متناسب با سیاستگذاری آن، در هر کشور متفاوت است، مهار تعرفه به‌عنوان یک مانع قانونی در واردات باید حساب شده و با در نظر گرفتن نقش‌های دیگر آن باشد. در سال 95 دولت درآمدی بالغ بر ۱۸۱ هزار میلیارد ریال از حقوق و عوارض گمرکی داشت که نسبت به مدت مشابه سال قبل نزدیک به ۶۱ درصد افزایش داشت. این بدان معنی است که درآمد گمرک یکی از موارد جایگزین درآمد نفتی در بودجه محسوب می‌شود. از این‌رو دولت روی این درآمد برای تامین بودجه حساب ویژه‌ای باز کرده است. نکته مهمی که باید مورد توجه قرار گیرد اهمیت درآمد گمرکی و پیش‌بینی رفتار دولت در برابر ثبات میان‌مدت آن است. میانگین موزون تعرفه گمرکی که حاصل توازن واقع میانگین تعرفه‌ها بر مبنای ارزش واردات است در ایران به حدود 15 درصد می‌رسد، در حالی که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته این رقم به‌مراتب کمتر است. برای ترکیه در همسایگی ما این رقم پنج است. این نشان می‌دهد ایران بیش از بسیاری از کشورها تعرفه را به‌صورت ابزار کنترلی (و درآمدی) استفاده می‌کند.
در کنار مدیریت تعرفه‌های گمرکی نکته مهمی که قابل توجه است؛ شناسایی گلوگاه‌هایی است که سوداگران کالای قاچاق از آن بهره می‌برند. این گلوگاه‌ها نه‌فقط مبادی فیزیکی که جنبه‌های قانونی و روندهای اجرایی را نیز در‌بر می‌گیرند. اهمیت موضوع از اینجاست که معمولاً سوداگران حوزه قاچاق کالا قیمت‌گذاری کالاهای خود را بر مبنای تعرفه انجام می‌دهند و از آنجا که خود تعرفه را پرداخت نمی‌کنند بیشتر ضرر نصیب بازرگانان شناسنامه‌دار و ثبت‌شده خواهد شد.
خطر بالقوه ثبات تعرفه
ثبات تعرفه به‌عنوان ابزار کنترلی خطر بالقوه دیگری را نیز گوشزد می‌کند و آن استفاده از ابزارهای دیگر در مدیریت و کنترل واردات است. اگر قرار باشد تحدید نوسان در تعرفه ورود کالاها، استفاده از موانع غیر‌تعرفه‌ای نظیر سهمیه‌بندی واردات را جایگزین کند شرایط به‌مراتب پیچیده‌تر می‌شود که سم مهلکی برای آینده اقتصادی ماست. موانع غیر‌تعرفه‌ای همانند قوانین خلق‌الساعه، دستورالعمل‌های بدون کارشناسی، تبصره‌ها و قوانین ضعیف اما با دامنه کاربرد وسیع، شفافیت بسیار کمتری دارند. هدف قوانین وضع‌شده بر مدیریت واردات کالا باید ضمن پشتیبانی از تولید داخل، حمایت از شهروندان کشور به‌عنوان مصرف‌کننده نیز باشد تا وی بتواند با هر شرایط اقتصادی به کالای با‌کیفیت دست پیدا کند. اگرچه فضای رقابتی به‌نوعی حمایت از تولید محسوب می‌شود. بر این اساس موانع چه تعرفه‌ای و چه غیر‌تعرفه‌ای علیه حقوق مصرف‌کننده، تیشه‌ای به ریشه تولید صادرات‌محور است که ضعف‌های آن در بازار رقابتی را برای مدتی پشت حمایت دولتی پنهان می‌کند. به‌نوعی می‌توان تعدیل تعرفه‌ها با هدف ایجاد بازار رقابتی را به‌عنوان اثر مثبتی بر صنایعی دانست که قصد صادرات به بازارهای جهانی دارند. به دلیل اثرپذیری صادرات بخش صنعت از موانع تجاری، سیاستگذاری باید به‌گونه‌ای باشد که واردات بخش صنعت به سمت کالاهای مولد سوق پیدا کند. تجارت یک رویه دوسویه برای همه طرف‌های ذی‌نفع است. دیدگاه‌های شبه‌مرکانتیلیسم که با هدف کنترل واردات و بالا بردن مازاد تراز پرداخت‌ها از دخالت دولت در اقتصاد و تجارت از موانع تعرفه‌ای و غیر‌تعرفه‌ای (سهمیه‌بندی) استفاده می‌کند کمکی به ارتقای تجارت به سود کالای ایرانی در بازارهای جهانی نخواهد کرد. این مساله به‌خصوص در راستای پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی به‌صورت دائم بسیار بااهمیت است. ما برای صدور تولیدات دارای ارزش افزوده خود و همچنین پرهیز از خام‌فروشی منابع نیازمند تمرکز بر تولید با مطلوبیت جهانی هستیم. دستیابی به هدف مطلوب در ثبات میان‌مدت تعرفه از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت نیازمند همراهی تمام بدنه اقتصادی کشور اعم از بخش خصوصی و دولت است. همان‌طور که به‌تفصیل در بالا بیان شد اخذ نظرات کارشناسی فعالان بخش خصوصی از مسیر تشکل‌های اقتصادی و علی‌الخصوص اتاق بازرگانی یک اصل است. به دور از این مقدمه و بدون تعدیل نرخ‌های تعرفه نه منافع اقتصادی و صنعتی کشور حفظ می‌شود و نه حقوق مصرف‌کننده.
سوای گام‌هایی که از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت در تثبیت تعرفه برداشته می‌شود، در کنار وزارت اقتصاد و بالاخص گمرک کشور که ناظر بر حسن اجرای این اقدام است، در قدم دوم باید توجه داشت ارگان‌ها و وزارتخانه‌های موثر بر ایجاد موانع تجاری یا تسهیل روند آن باید هماهنگ عمل کنند. وزارت جهاد کشاورزی که به‌واسطه طرح انتزاع وظایف بازرگانی در بخش کشاورزی و به‌خصوص صنایع غذایی را بر عهده دارد نیز موظف به اتخاذ یک استراتژی میان‌مدت برای این حوزه است. این مهم به‌خصوص در صادرات مواد غذایی تولیدی صنایع تبدیلی، واردات مواد خام تولید این صنایع، توسعه صنایع دانش‌بنیان و کشت فراسرزمینی و همچنین واردات نهاده‌های دام (خوراک دام و طیور) و کشاورزی (نظیر کود و بذر و سم) بسیار مورد توجه است. در بخش سلامت (دارو و تجهیزات پزشکی) و مواد غذایی چه به لحاظ تنظیم بازار از مسیر صدور مجوز و چه به لحاظ نظارت‌های بهداشتی ارگان‌های مرتبط با وزارت بهداشت، درمان و آموزش (و در راس آن سازمان غذا و دارو) نیز در تثبیت این استراتژی دخیل هستند. سازمان ملی استاندارد نیز در روند تجارت یک سازمان نظارتی است که باید مورد توجه قرار گیرد. در یک نمای کلی و به لحاظ پیچیدگی روند گردش کار تجاری در ایران تقریباً سایر بخش‌های دولت نیز در بحث واردات یا صادرات دخیل هستند. از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و آموزش و پرورش تا سازمان ملی استاندارد این مساله گسترش دارد.
همان‌طور که ذکر شد هماهنگی این بخش‌ها در تعیین استراتژی به‌منظور پیشگیری از جایگزینی موانع غیر‌تعرفه‌ای که در روند پیچیده و بوروکراتیک تجارت در ید قدرت آنهاست توصیه می‌شود. چراکه در صورت عدم توجه به سازوکار تاثیرگذاری این بخش‌ها در عمل بحث ثبات تعرفه در قید «موارد ضروری» دچار توقف یا خطا خواهد شد. همچنین در صورت عدم فشار بر این قید ممکن است موانع دیگری از طریق بخشنامه و محدودیت ایجاد شود که بر عدم شفافیت و پیچیدگی روند بیفزاید. در یک جمع‌بندی کلی ارزش «ثبات» تعرفه در کنار و بعد از «تعدیل» منطقی آن تکمیل خواهد شد. البته در کنار اتخاذ سیاست‌های «تعدیل و تثبیت» تعرفه که به‌صورت هماهنگ و مکمل پیش می‌روند این نکته را نیز باید مورد توجه قرار داد که کشـش قیمتـی تقاضـای صـادرات ایـران نسبتاً بزرگ برآورد می‌شود. به‌طوری که قـدرت رقابـت صـادرکنندگان ایرانـی در بازارهـای خارجی بر سر قیمت، بالاست در حالی که شاید بخش اصلی محدودیت اصلی رشد صادرات بخش عرضه است. از این‌رو در کنار مدیریت تعرفه که تاثیر مستقیم بر صادرات دارد حذف محدودیت‌ها و افزایش مشوق‌های مرتبط می‌تواند تاثیر مستقیمی بر این رشد داشته باشد. این در حالی است که سیاستگذار بایـد میان سیاسـت رقابـت قیمتـی و افـزایش عرضـه صادرات تعادل را برقرار کند.
از طرف دیگر در صورت ساماندهی سودآوری واردات با ابزار تعرفه و حذف رانت نیز می‌توان سازوکاری را در نظر گرفت که سرمایه انباشت‌شده از این مسیر به تولید منتقل شود. به‌طور کلی باید میان سیاست‌های ناظر بر مدیریت واردات با هدف حمایت از صنایع نوپا و سیاست‌ها و ابزارهای تجاری با هدف توسعه فضای رقابتی و رقابت‌پذیری صنایع داخلی، تفکیک قائل شد و آن را به‌صورت یک بسته سیاستی دید.
این سیاست بر مبنای توسعه اقتصادی کشور در کنار سایر سیاست‌های موثر نظیر تمرکز بر رابطه بین تعرفه و نرخ ارز به‌جای تکیه صرف بر تعرفه‌های اسمی، تدوین استراتژی در تعریف سیاست‌های صنعتی و تجاری و جذب سرمایه‌گذاری و توجه به ارتباط بین نهادها، چرخه ارزش افزوده تولید و علی‌الخصوص توجه به لجستیک می‌تواند عامل ایجاد پایداری سیستماتیک در اقتصاد شود. در نهایت اینکه تحلیل مکملی نیز به لحاظ آکادمیک وجود دارد: «ثبات» تعرفه کالای وارداتی فرصتی را پدید می‌آورد تا رفتار بازار نسبت به تعرفه کالاها قابل شناسایی، ردیابی و تحلیل شود و این به دلیل نوسان کم و وجود زمان کافی برای بررسی واکنش‌های منطقی نسبت به سیاست اتخاذشده خواهد بود.
