عبور از سیاستمداری تجربی

آیا کسی هست که برای مدیریت محتوای یخچالش سراغ نرم‌افزار خاصی برود یا تخصص خاصی را فرابگیرد؟ البته که نه، چون مدیریت محتوای یخچال را با نیم‌نگاهی می‌توان انجام داد و هر وقت دیدیم که چیزی کم است به سرعت از سوپرمارکت آن را خریداری می‌کنیم و اگر چیزی هم فراموش شد جای غصه چندانی ندارد زیرا حداکثر آن است که یک نوبت صبحانه مثلاً بدون پنیر یا کره می‌خوریم. اما مدیریت انبار ایران‌خودرو که هزاران قطعه در آن وارد و خارج می‌شود با چشم مقدور نیست بلکه نیازمند نرم‌افزار انبارداری و کسب تخصص مربوطه است. به همین قیاس، برای مدیریت کل اقتصاد و اساساً حکمرانی دانش اقتصاد به‌کار می‌آید زیرا این علم، اصولی در اختیار حکمران قرار می‌دهد که با استفاده از آن بتواند رفتار عاملان اقتصادی را فهم و تحلیل و مطابق آن، برنامه‌ریزی و سیاستگذاری کند.

آیا این به معنای آن است که اقتصاددانان، لزوماً باید سیاستگذار باشند؟ پاسخ اینجانب به این سوال منفی است و دلایل خود را در ادامه تشریح می‌کنم. به باور من علم اقتصاد دانش پیچیده‌ای است که تمام تلاش خود را می‌کند که با استفاده از معدود اطلاعات موجود، حداکثر بهره‌برداری را کرده و تشخیص دهد که اولاً سیاست‌های موجود چه اثراتی دارد و ثانیاً چه راه‌های بهبودی وجود دارد. از این‌رو دغدغه اصلی و مهم یک اقتصاددان که در دولت حضور دارد کسب اطمینان از درک تبعات سیاست‌های موجود و اطمینان نسبت به صحت و درستی یک سیاست جایگزین است. طبیعی است که وجود چنین فهم و درکی شرط اصلی و لازم برای سیاستگذاری و حکمرانی است اما نکته مهم این است که به هیچ وجه شرط کافی نیست!

به عنوان مثال، اینکه فرد بداند انجام چه ورزشی هنگام صبح به رفع کمردرد وی کمک می‌کند تضمین‌کننده انجام ورزش هر صبحگاه نیست. مساله سخت در هر صبحگاه غلبه بر تنبلی برای بیرون رفتن و انجام ورزش پیشنهادی است. به همین قیاس دانستن سیاست درست برای اجرای آن کافی نیست بلکه مساله بزرگ‌تر غلبه بر موانع اجرای یک سیاست درست است. معمولاً شرایط این‌گونه نیست که یک سیاست درست با حمایت همه‌جانبه و قاطع تصویب شود و به اجرا درآید. معمولاً هر سیاستی محل مناقشه می‌شود. اولاً کسانی خواهند بود که در درستی آن سیاست جایگزین تردید می‌کنند و همیشه نمی‌توان همه را قانع کرد. ثانیاً معمولاً کسانی هستند که از تداوم وضع موجود منتفع می‌شوند و انگیزه دارند که در تصویب و اجرای یک سیاست جایگزین اختلال کنند. معمولاً جامعه و دستگاه‌های اجرایی یک اینرسی برای تداوم وضع موجود دارند و نسبت به تغییر بیمناک هستند. برای همین نسبت به حمایت از سیاست درست جدید تردید می‌کنند. معمولاً اتفاقاتی که همزمان با یک مساله رخ می‌دهد می‌تواند اثرات مشوق یا بازدارنده نسبت به آن سیاست مطلوب داشته باشد.

همه این امور نشان‌دهنده آن است که اجرای یک سیاست درست خود نیازمند مهارت‌هایی است که لزوماً دانش‌آموختگان اقتصاد آنها را ندارند و برای کسب این مهارت‌ها و توانمندی‌ها تربیت نمی‌شوند. به عنوان مثال، چانه‌زنی، لابی‌گری و ائتلاف‌سازی از جمله مهارت‌هایی است که برای جا انداختن یک سیاست جدید به شدت لازم است. انجام مانورهای سیاسی در یک ساختار سیاسی-اجتماعی خاص تنها با شناخت عمیق آن ساختار، هنجارها و ارزش‌های حاکم و درک فرصت‌ها و سوراخ‌هایی ممکن است که تحصیل اقتصاد به کسب آنها کمک چندانی نمی‌کند. این مهارت‌ها و توانمندی‌ها امروزه در قالب دوره‌های سیاستگذاری عمومی آموزش داده می‌شود. در اقتصاد، افراد آموزش می‌بینند که سیاست درست را تشخیص دهند ولی تعهدی برای به اجرا درآوردن آن ندارند. در سیاستگذاری عمومی افراد تربیت می‌شوند که پیاده‌سازی و اجرای یک سیاست را هدف اصلی خود قلمداد کنند و مهارت غلبه بر موانع مختلف اجرای یک سیاست درست را کسب کنند. اقتصاددانان مامور به وظیفه (یافتن سیاست درست و ارزیابی اشکالات و اثرات سیاست موجود) هستند اما فارغ‌التحصیلان رشته سیاستگذاری می‌آموزند که مامور به نتیجه باشند! طبیعی است که کسی می‌تواند هم و غم خود را اجرای یک سیاست درست قرار دهد که نسبت به درستی یک سیاست خاطرجمع باشد. به همین دلیل در رشته سیاستگذاری چند درس اقتصادی گذاشته می‌شود تا افراد با مبانی آن آشنا شده و توان مفاهمه با اقتصاددانان را پیدا کنند. از این‌رو در یک حالت ایده‌آل، اقتصاددانان برای سیاستگذاری مزیت نسبی ندارند بلکه این فارغ‌التحصیلان رشته سیاستگذاری هستند که مزیت لازم را برای این کار کسب می‌کنند. اقتصاددانان باید سیاست‌پژوه و سیاست‌ساز باشند ولی اجرای آن را به دیگران بسپارند.

در عمل و در عالم واقع آنچه رخ می‌دهد آن است که سیاستمداران در مقام سیاستگذار می‌نشینند. سیاستمداران به شکل غریزی و ضمنی برخی مهارت‌هایی را که به شکل رسمی در سیاستگذاری عمومی آموزش داده می‌شود فرامی‌گیرند و با سعی و خطا مهارت‌های مذاکره، لابی‌کردن، ائتلاف‌سازی، پیکارهای تبلیغاتی و... را کمابیش کسب می‌کنند. مشکل وقتی ایجاد می‌شود که سیاستمدارانی که در مقام سیاستگذاری می‌نشینند می‌خواهند نسبت به درستی یک سیاست اقتصادی اطمینان کسب کنند اما مبانی لازم برای این تشخیص را ندارند. دانش اقتصادی، متاسفانه دانشی نیست که افراد با روزنامه خواندن بتوانند حداقل اطلاعاتی را کسب کنند. کسب شناخت و بینش اقتصادی منوط به شرکت در دوره‌های آموزشی نسبتاً طولانی و انجام نوعی ممارست ذهنی است. سیاستمداران عموماً حوصله شرکت در چنین دوره‌هایی را ندارند و معمولاً به ضرورت آن پی نمی‌برند. همین امر موجب می‌شود مفاهمه لازم میان سیاستمداران و اقتصاددانان شکل نگیرد. اقتصاددانان در متقاعد کردن سیاستمداران برای انجام کارهای سخت ناتوان هستند و سیاستمداران نسبت به اقتصاددانان بدبین. در چنین فضایی البته گلایه‌های دوسویه زیاد مطرح می‌شود.

وقتی شرایط چنین است، حضور اقتصاددانان در مقام سیاستگذاری ناگزیر می‌شود یعنی اقتصاددان ترجیح می‌دهد که سیاستمداری را تجربه کند و مهارت‌های آن را به تدریج فراگیرد و این را گزینه آسان‌تری نسبت به متقاعد کردن سیاستمداری می‌یابد که هیچ درک و شناختی از اقتصاد و علم اقتصاد ندارد. اقتصاددانان به جای آنکه مهارت‌های نظری خود را تقویت کنند و دانش روزآمدتری داشته باشند ترجیح می‌دهند وارد سیاست شوند و یادگیری از جنس دیگری پیدا کنند. نتیجه این حضور اقتصاددانان در مقام سیاستگذاری آن شده که اقتصاددانان حوزه اقتصاد سیاسی را توسعه دهند که دغدغه‌های نظری را با دغدغه‌های عملی پیوند می‌زند.

در اقتصاد سیاسی، اقتصاددانان به این سوال مهم و عملی می‌پردازند که چطور می‌شود سیاستمداران عافیت‌طلب را به اقدامات سختی که منافع بلندمدتی دارد ترغیب کرد و چه عواملی موجب می‌شود تا جامعه علیه سیاست‌های اصلاحی که به نفع خودشان است رای دهند و تظاهرات کنند. سوالاتی مثل اینکه چگونه سیاست‌هایی که به نفع عده کمی و به زیان عده زیادی است به تصویب و اجرا می‌رسد یا ملغی نمی‌شود. سیاست‌های اصلاحی را با چه سرعت و توالی باید به اجرا درآورد که مفید به نتیجه باشد و کار در میانه راه متوقف نشود. این قبیل سوالات همگی سوالاتی است که نشانگر دغدغه‌های عملی اقتصاددانانی است که دستی در اجرا داشته‌اند و تنها به چاپ مقاله نیندیشیده بلکه پیوسته نیم‌نگاهی به عالم واقع داشته‌اند.

همچنین انتظار می‌رود با توسعه ادبیات «نظریه بنگاه» در حوزه اقتصاد خرد، دستاوردهایی حاصل شود که چشم اقتصاددانان را به سیاست‌ورزی‌های درون‌سازمانی و توطئه‌سازی‌های بوروکراتیک باز کند. واقعیت آن است که وقتی اقتصاددانان از دانشگاه وارد عرصه اجرا می‌شوند با جهان سازمانی و پیچیدگی‌های روابط سازمانی مواجه می‌شوند که افراد دیوان‌سالار (بوروکراتیک) آن را آفریده‌اند. دیوان‌سالارها روابط پیچیده‌ای را خلق می‌کنند تا بتوانند مسیر خود را به‌رغم خواست مدیران ارشد پیش ببرند. تا پیش از این، ذهن اقتصاددانان نسبت به تحلیل این مسائل نظری خالی بود اما ادبیات نظریه بنگاه کمک خواهد کرد تا این ابعاد نیز بیش از پیش برای اقتصاددانانی که وارد عرصه عمل می‌شوند روشن شود.

آیا ناگزیریم به یکی از این دو فرجام تن دهیم؟ به اعتقاد اینجانب نه! ما باید به سمت تربیت سیاستمداران حرفه‌ای برویم که توان برقراری ارتباط با اقتصاددانان و فهم دیدگاه آنها را دارند. ما باید از سیاستمدار تجربی به سمت مدارس حکمرانی حرکت کنیم. در عین حال مهارت‌های ارتباطی اقتصاددانان را تقویت کنیم تا مفاهمه و گفت‌وگوی سیاست‌ساز یا سیاست‌پژوه و سیاستگذار تسهیل شود و حضور اقتصاددانان به مقام فن‌سالاری (تکنوکراسی) محدود شود.