بازتوزیع هدفمند

 سعید تجریشی: با توجه به چشم‌انداز شرایط اقتصادی پیش‌رو لازم است که برنامه‌های حمایتی به‌صورت دقیق و هدفمندتر اجرا شوند تا ضمن کاهش هزینه‌های دولت، در حد امکان چتر حمایتی از لحاظ افراد نیازمند تحت پوشش گسترش یابد. در شرایط تحریمی نه‌تنها نیازمند ارائه راهکارهای مناسب برای بهبود معیشت عموم مردم و جلوگیری از وارد آمدن فشار اقتصادی به آنها هستیم، بلکه به دلیل اثرات احتمالی بیشتر بر خانوارهای نیازمند، چاره‌جویی در رابطه با ساماندهی سیاست‌های حمایتی ضروری است. بررسی شاخص‌هایی مانند ضریب جینی، نسبت جمعیت زیر خط فقر و نسبت هزینه‌های دهک‌های مختلف درآمدی نشان از عدم موفقیت سیاست‌های مبارزه با فقر و کاهش درآمد دارد. هدف اصلی سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای، بهبود وضعیت زندگی اقشار کم‌درآمد از طریق اعطای کمک‌های نقدی و غیرنقدی به آنهاست و طبق این منطق بهتر است صرفاً به دهک‌های درآمدی پایین جامعه تعلق بگیرد و به همین دلیل اعطای یارانه کالایی که به همه خریداران کالاها حتی قشر پردرآمد جامعه تعلق می‌گیرد با منطق سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای سازگاری ندارد. از طرف دیگر یکی از اهداف سیاست‌های مالیاتی در کشورهای جهان، بهبود وضعیت بازتوزیعی درآمد بین اقشار مختلف جامعه است و در کشورهای جهان، از سیاست‌های مالیاتی نیز به منظور اعمال سیاست‌های حمایتی استفاده می‌شود. به طور مثال در عموم کشورهای توسعه‌یافته نسبت مالیات پرداختی به کل درآمد در بین دهک‌های مختلف جامعه روند صعودی دارد و قشر ثروتمند درصد بیشتری از درآمد خود را مالیات می‌دهند.

در این نوشته، ابتدا نظام حمایتی و بازتوزیعی در سه بعد نابرابری درآمدی بین دهک‌های مختلف، میزان یارانه و کمک‌های دریافتی و همچنین نسبت مالیات پرداختی به کل درآمد در دهک‌های مختلف درآمدی مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. سپس نظام حمایتی آمریکا و به طور خاص نقش نظام مالیاتی در سیستم حمایتی آمریکا مورد بررسی قرار می‌گیرد و در نهایت پیشنهاد ارتباط سیاست‌های یارانه‌ای و مالیاتی مطرح می‌شود که بدین ترتیب علاوه بر حذف یارانه‌های انرژی (که قشر ثروتمند به صورت مطلق بیشتر از آن منتفع می‌شوند)، سیاست مالیاتی به گونه‌ای تعریف و طراحی می‌شود که یارانه‌هایی به دهک‌های پایین جامعه پرداخت شده و نسبت مالیات پرداختی دهک‌های بالایی جامعه بیشتر از دهک‌های پایینی جامعه شود.

آسیب‌شناسی نظام حمایتی از منظر آمار و ارقام

طبق آمار هزینه و درآمد خانوار سال ۱۳۹۵، هزینه دهک دهم نسبت به دهک اول در این سال و همچنین در دهه اخیر به طور متوسط حدود ۱۴ برابر است که در مقایسه با سایر کشورهای دنیا که عموماً کوچک‌تر از ۱۰ است، عدد بزرگی به حساب می‌آید. معیارهای دیگری نیز برای نشان‌دادن نابرابری در کشور وجود دارد. به طور مثال نسبت ۱۶۸برابری هزینه صدک صدم به صدک اول و ضریب جینی ۳۹درصدی نیز نشان از اختلاف طبقاتی و نابرابری بالا در کشورمان می‌دهند. این آمار و ارقام نشان می‌دهند سیاست‌های حمایتی در کشور نتوانسته وضعیت نابرابری در کشور را در مقایسه با سایر کشورها بهبود بخشد.

با وجود اینکه هزینه سرانه دهک اول و دهم تفاوت قابل ملاحظه‌ای با یکدیگر داشتند اما از نظر دریافت کمک از سازمان‌های اجتماعی و خیریه چنین تفاوت معناداری مشاهده نمی‌شود. همان‌طور که در شکل 1 مشاهده می‌شود، تنها ۲۸ درصد از خانوارهای روستایی دهک هزینه‌ای اول از کمک‌های سازمان‌های اجتماعی و خیریه منتفع می‌شوند. این درحالی ‌است که هفت درصد از خانوارهای روستایی دهک هزینه‌ای دهم نیز از این کمک‌ها بهره‌مند می‌شوند در حالی که چنین نیازی ندارند.

در مورد برخورداری از یارانه‌های آشکار و پنهان نیز همین مساله صادق است. به طور مثال اعطای یارانه نقدی ثابت ۴۵۵۰۰تومانی به همه دهک‌ها، نشان از برابر و ناعادلانه بودن پرداخت یارانه نقدی به دهک‌های مختلف دارد. علاوه بر نبود رویکرد بازتوزیعی مناسب در دریافت کمک‌های اجتماعی و خیریه‌ای و یارانه‌های آشکار، یارانه‌های پنهانی که دولت به دهک‌های مختلف پرداخت می‌کند نیز رویکردی کاملاً برعکس اهداف بازتوزیعی دارد. به‌طوری که مطابق شکل 2، به دلیل مصرف بیشتر برق، آب و بنزین در دهک‌های هزینه‌ای بالاتر و یارانه‌های دولت به این موارد، میزان یارانه پنهان دهک‌های بالاتر از این موارد و به خصوص بنزین بسیار بالاتر است. در مورد برق به دلیل وجود قیمت‌های تصاعدی وضعیت نسبتاً بهتر است هرچند بین ۹ دهک هزینه‌ای اول حتی در مورد یارانه پنهان برق نیز تفاوت معناداری مشاهده نمی‌شود. این مساله نشان می‌دهد از نظر یارانه‌های پنهان نیز به ضرر نظام بازتوزیع مطلوب عمل می‌شود. علاوه بر اینکه دریافت کمک‌های اجتماعی و خیریه‌ای و یارانه‌ها توزیع مناسبی ندارد، توزیع نرخ مالیات پرداخت‌شده در تمام دهک‌ها تقریباً یکنواخت است. همان‌طور که در شکل 3 ملاحظه می‌شود در کشور ما نرخ موثر مالیات برای دهک هزینه‌ای اول و دهم بسیار شبیه یکدیگر است. این مساله نشان می‌دهد از ابزار مالیاتی نیز برای بازتوزیع بهتر بهره‌برداری نشده است. علت این مساله این است که دهک‌های بالای درآمدی، درآمدهای متنوعی دارند که از آنها مالیات گرفته نمی‌شود و باعث می‌شود عملاً نرخ موثر مالیاتی برای این دهک حتی کمتر از دهک اول نیز بشود. این در حالی است که در بسیاری از کشورهای دنیا نرخ مالیاتی موثر قشر پردرآمد با نرخ موثر قشر کم‌درآمد تفاوت معناداری دارد تا بتوانند اهداف بازتوزیعی را نیز محقق کنند. به طور مثال در کشور آمریکا دهک‌های پایین درآمدی نه‌تنها مالیاتی پرداخت نمی‌کنند بلکه نرخ مالیات موثرشان منفی است بدین معنا که کمک دریافت می‌کنند و هرچه به سمت دهک‌های ثروتمندتر حرکت می‌کنیم نرخ موثر مالیاتی بیشتر می‌شود. لازم به ذکر است کشور آمریکا جزو کشورهایی نیست که مسائل بازتوزیعی در آن اهمیت درجه اول داشته باشد و ضریب جینی بالایی دارد اما با وجود این صعودی بودن نرخ موثر مالیات در آن مشاهده می‌شود و احتمالاً در کشورهای اروپایی این رابطه صعودی با شدت بیشتری مشاهده می‌شود.

شواهد بالا نشان می‌دهد نه‌تنها نظام مالیاتی در کشور نتوانسته است اهداف بازتوزیعی را برآورده کند، بلکه نظام یارانه‌ای و حمایتی نیز صرفاً معطوف به حمایت از فقرا و افراد کم‌درآمد نبوده است. بدین ترتیب لازم است این سیاست‌ها به نحوی بازطراحی شوند که منجر به حمایت بهتر از قشر نیازمند جامعه و همچنین بازتوزیع بهتر درآمد در جامعه شوند. بدین منظور ابتدا تجربه سیاست حمایتی در کشور آمریکا به اختصار مورد بررسی قرار می‌گیرد و در انتها دلالت‌هایی برای ایران پیشنهاد می‌شود.

کلیت نظام حمایتی در آمریکا و دلالت‌هایی برای ایران

سیاست‌های حمایتی در آمریکا به دو دسته سیاست‌های پرداخت نقدی و سیاست‌های کالایی قابل تقسیم است. دو مورد از مهم‌ترین سیاست‌های حمایتی نقدی عبارت‌اند از حمایت موقت از خانواده‌های نیازمند (TANF)1 و درآمد اضافه آسایش خاطر (SSI)2. سومین مورد و بزرگ‌ترین برنامه بازتوزیعی نقدی در آمریکا، اعتبار مالیاتی خانوارهای کم‌درآمد دستمزد‌بگیر است (EITC)3 که تمرکز اصلی این گزارش است و در انتهای این بخش مورد بررسی قرار می‌گیرد.

TANF برنامه حمایتی مخصوص خانواده‌های کم‌درآمد تک‌سرپرست است که برنامه نسبتاً کوچکی است و حجم حدود ۱۵ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۱ را دربر می‌گرفته است. مقدار این کمک‌هزینه در ایالت‌های مختلف آمریکا بین ۲۰۰ تا ۱۴۰۰ دلار در ماه متغیر است و با افزایش درآمدهای خانوار کم‌درآمد مقدار آن کاهش می‌یابد. نکته قابل توجه در خصوص این حمایت این است که افراد بیش از ۶۰ ماه در طول زندگی خود نمی‌توانند از این حمایت بهره‌مند شوند و لازم است بعد از نهایتاً ۲۴ ماه دریافت این حمایت ماهانه، مشغول به کار شده باشند یا مهارت‌های مربوط به اشتغال را کسب کرده باشند.

SSI نیز برنامه‌ای است که به افراد معلول و نابینا کمک نقدی به صورت ماهانه پرداخت می‌کند. این برنامه برای افرادی است که امکان بهره‌مندی از بیمه معلولیت و تامین اجتماعی را نداشته‌اند. در سال ۲۰۱۰، حدود ۴۸ میلیارد دلار از مخارج دولت به این برنامه اختصاص داشته است.

سیاست‌های حمایت کالایی نیز در آمریکا، چهار دسته مهم دارد که عبارت‌اند از یارانه غذایی4، کمک‌هزینه درمانی5، مسکن عمومی6 و برنامه‌های مکمل غذایی7.

یارانه غذایی به افراد کم‌درآمد کوپن‌هایی اعطا می‌کند که می‌توانند برای خرید مواد غذایی ضروری در خرده‌فروشی‌های خاص از آنها استفاده کنند. حدود ۷۲ میلیارد دلار از مخارج دولت در سال ۲۰۱۱ مربوط به این محل بوده است. افرادی که کمتر از ۱۳۰ درصد خط فقر آمریکا در ماه درآمد دارند، مشمول این کوپن‌ها می‌شوند و هرچه درآمد افراد افزایش می‌یابد میزان کوپن غذایی آنها کاهش می‌یابد. همچنین افراد مشمول موظف‌اند برای درخواست شغل ثبت‌نام کرده و هر شغلی را که به آنها پیشنهاد می‌شود قبول کنند.

کمک‌های درمانی افراد کم‌درآمد دومین دسته حمایتی کالایی محسوب می‌شود که با حدود ۳۹۰ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۱ بزرگ‌ترین برنامه رفاهی مربوط به اقشار خاص در آمریکا محسوب می‌شود.

مسکن دولتی سومین برنامه حمایتی کالایی در آمریکاست که در دو دسته اصلی قابل تقسیم‌بندی است. دسته اول تامین مسکن در پروژه‌های مسکن دولتی در ساختمان‌های بزرگ برای افراد کم‌درآمد است و دسته دوم، برنامه کوپن فصل ۸ 8 است که طبق آن افراد می‌توانند از بازار اجاره خصوصی، با استفاده از کوپن دریافتی منزل اجاره کنند. این دو یارانه به افرادی تعلق می‌گیرد که کمتر از ۵۰ درصد درآمد میانه افراد در منطقه شهری را دارند و با افزایش درآمد، میران یارانه پرداختی کاهش می‌یابد. در سال ۲۰۱۲، حدود ۴۸ میلیارد دلار از هزینه‌های دولت به این مساله اختصاص داشت که یک‌سوم آن ساخت پروژه‌های مسکن دولتی و دوسوم آن مربوط به یارانه اجاره مسکن بوده است.

علاوه بر موارد فوق، برنامه‌های تغذیه‌ای متنوعی در آمریکا اجرا می‌شود که یکی از مهم‌ترین‌های آن، برنامه غذایی مکمل مخصوص خانم‌ها، نوزادان و کودکان است که با هدف بهبود سلامت نوزادان و رشد جنین پرداخت می‌شود و شامل کودکان زیر پنج سال و مادران باردار و شیرده می‌شود. در سال ۲۰۱۱ حدود ۹ میلیون نفر مشمول این حمایت بودند که هزینه‌ای حدود هفت میلیارد دلار برای دولت در پی داشته است. برنامه صبحانه و ناهار مدارس که غذای رایگان یا با قیمت پایین‌تر و با کیفیت مناسب برای کودکان فراهم می‌کند نیز یکی دیگر از برنامه‌های از این دست است که به کودکان خانواده‌هایی که کمتر از ۱۳۰ درصد از خط فقر فدرال دریافتی دارند داده می‌شود و در سال ۲۰۱۰، حدود ۴۰ میلیون وعده به صورت روزانه به افراد مشمول داده می‌شد و هزینه‌ای حدود ۱۴ میلیارد دلار برای دولت داشته است.

یکی از مهم‌ترین برنامه‌های حمایتی دولت آمریکا، اعتبار مالیاتی افراد دستمزدبگیر است که با دو هدف بازتوزیع منابع به افراد کم‌درآمد و ترغیب این افراد به افزایش عرضه نیروی کار پرداخت می‌شود. این برنامه از سال ۱۹۷۶ آغاز به کار کرد و به مرور زمان رشد کرد و در سال ۲۰۱۰ حدود ۴۵ میلیارد دلار برای آن اعتبار پرداخت شده است که آن را تبدیل به بزرگ‌ترین برنامه نقدی ضدفقر در آمریکا کرده است. بیش از ۹۰ درصد مزایای این طرح به افراد با درآمدهای زیر ۳۰ هزار دلار اختصاص یافته است. خانواده‌هایی مشمول این اعتبار می‌شوند که دستمزدی بیش از صفر و کمتر از حدود ۴۲ هزار دلار داشته باشند و در صورتی که تعداد فرزندان بیشتری داشته باشند، میزان اعتبار و سقف حمایتی افزایش می‌یابد و در صورتی که خانواده‌ای فرزندی نداشته باشد، این اعتبار حدود ۱۵ درصد اعتباری است که یک خانواده دارای یک فرزند دریافت می‌کند. این اعتبار برای همه خانواده‌ها قابل بازپرداخت است و حتی اگر مالیاتی را نباید بدهند به صورت یارانه به آنها اعطا می‌شود.

ساختار این مالیات برای فردی که دو فرزند دارد به صورت شکلی است که به ازای درآمدهای کمتر از ۱۳۰۹۰ دلار، ۴۰ درصد از درآمد فرد به صورت اعتبار مالیاتی لحاظ می‌شود. به ازای ۴۰۰۰ دلار بعدی، اعتبار اضافه به وی پرداخت نمی‌شود. برای درآمدهای بیش از ۱۷۰۹۰ تا ۴۱۹۵۲ دلار، به ازای هر دلار درآمد اضافه، ۲۱ درصد آن یعنی ۲۱ سنت از اعتبار پرداختی به وی کاسته می‌شود تا به صفر برسد و برای درآمدهای بالاتر از آن با توجه به اینکه فرد از قشر کم‌درآمد خارج شده است، اعتباری به وی پرداخت نمی‌شود.

بدین ترتیب با استفاده از این مکانیسم هم به اقشار کم‌درآمد کمک می‌شود و هم این افراد انگیزه‌مند می‌شوند کار کنند و درآمد داشته باشند.

جمع‌بندی و توصیه سیاستی برای ایران

همان‌طور که مشاهده شد نظام حمایتی در آمریکا، شش محور اصلی دارد که بزرگ‌ترین محور حمایت نقدی، اعتبار مالیاتی افراد کم‌درآمد است. با توجه به اینکه یکی از اهداف نظام مالیاتی، بازتوریع است و باید این بازتوزیع به نحوی صورت بگیرد که منجر به کاهش انگیزه قشر کم‌درآمد نشود، با استفاده از الگوی این نوع اعتبار مالیاتی می‌توان در ایران نیز بین نظام مالیاتی و حمایتی ارتباط برقرار کرد به نحوی که هم حمایت‌های انجام‌شده به صورت هدفمندتر و دقیق‌تر اصابت کنند و هم ابعاد بازتوزیعی نظام مالیاتی تامین شود. این اقدام مزایای متعددی دارد از جمله بهره‌گیری نظام رفاهی از بانک اطلاعاتی نظام مالیاتی، کاهش هزینه‌های اجرایی، اصابت دقیق‌تر به گروه هدف و بهبود وضعیت بازتوزیعی. با توجه به وضعیت کنونی نابرابری و فقر در ایران و عدم کارایی سیاست‌های مالیاتی و حمایتی به منظور بهبود وضعیت بازتوزیعی در کشور، پیشنهاد می‌شود در اصلاحیه مالیات‌های مستقیم، سیاست‌های یارانه‌ای و حمایتی نیز در سیاست‌های مالیاتی تجمیع شود و حمایت‌ها به صورت هدفمند از کانال سیاست‌های مالیاتی و هماهنگ با آنها صورت بگیرد. این تجمیع و ارتباط بین سیاست‌های حمایتی و مالیاتی در برنامه‌های حمایتی اغلب کشورهای جهان از جمله آمریکا و انگلستان مشاهده می‌شود که منجر به جلوگیری از هدررفت منابع و بهبود وضعیت بازتوزیعی سیاست‌های مالیاتی می‌شود.

پی‌نوشت‌ها:

1- Temporary Assistance for Needy Families  / 2- Supplemental Security Income  / 3- Earned Income Tax Credit  / 4- Food Stamp  / 5- Medicaid  / 6- Public housing  / 7- Nutritional Programs  / 8- Section 8 vouchers