چرا سیاستمداران به توصیه‌های اقتصاددانان عمل نمی‌کنند؟
اعتبار از دست رفته
برای اصلاح یارانه انرژی تلاش‌های بسیاری شده است، اما هر بار شاهد آن بوده‌ایم که این طرح‌های اصلاحی موفق نبوده یا حداقل به اهداف اصلی مورد نظر نرسیده‌اند. بارزترین مثال در این زمینه طرح هدفمندی یارانه‌هاست که با وجود کاهش مصرف انرژی در بازه کوتاه بعد از اجرای آن، بعد از چند سال نه‌تنها اثرات اولیه از بین رفت بلکه تامین مالی یارانه مستقیم که در این طرح پیش‌بینی شده بود تبدیل به معضلی بزرگ برای دولت شد.
وحید دهقانی: شاید روزی نباشد که اخبار اقتصادی را دنبال کنید و خبری مربوط به یارانه‌ها نیابید؛ در ضمن، هر وقت که از یارانه‌ها صحبت شود، غیرممکن است که از مشکلات نظام یارانه‌ای و لزوم اصلاح آن سخنی به میان نیاید. در میان یارانه‌های پرداختی دولت یارانه انرژی به دلیل حجم بالای آن همیشه بیشتر مورد توجه بوده است. محاسبه مجموع یارانه قیمتی انرژی در سال ۲۰۱۳ که تفاوت قیمت فروش انرژی در داخل در مقایسه با قیمت آزاد همان حامل انرژی در خلیج فارس است نشان می‌دهد که دولت ایران نزدیک به ۲۰ درصد از تولید ناخالص داخلی خود و هم‌اندازه بودجه دولت را سالانه صرف یارانه انرژی می‌کند که این مقدار در بین کشورهای جهان بیشترین سهم برای یارانه است (نیلی ۱۳۹۷). این حجم بالای یارانه موجب مشکلات زیادی از جمله بالا بودن مصرف انرژی در ایران به نسبت میانگین جهانی، عدم سرمایه‌گذاری در صنعت انرژی و سرمایه‌گذاری بر تکنولوژی‌های انرژی‌بر، افزایش قاچاق سوخت و تخریب محیط زیست شده است.
برای اصلاح یارانه انرژی تلاش‌های بسیاری شده است، اما هر بار شاهد آن بوده‌ایم که این طرح‌های اصلاحی موفق نبوده یا حداقل به اهداف اصلی مورد نظر نرسیده‌اند. بارزترین مثال در این زمینه طرح هدفمندی یارانه‌هاست که با وجود کاهش مصرف انرژی در بازه کوتاه بعد از اجرای آن، بعد از چند سال نه‌تنها اثرات اولیه از بین رفت بلکه تامین مالی یارانه مستقیم که در این طرح پیش‌بینی شده بود تبدیل به معضلی بزرگ برای دولت شد. بسیاری از اقتصاددانان معتقدند که دلیل اصلی عدم موفقیت این طرح توجه نکردن به سایر مشکلات اقتصاد ایران و اجرا نکردن دیگر اصلاحات در کنار این طرح است. به بیان دقیق‌تر، این اقتصاددانان بیان می‌کنند که اصلاح یارانه انرژی باید در چارچوب یک بسته اصلاحی که شامل طیف وسیعی از اصلاحات به خصوص اصلاح رابطه بودجه با نفت و عدم‌مداخله دولت در بازارهاست، انجام شود. در این صورت، سوالاتی که اینجا پیش می‌آید این است که انجام این اصلاحات چقدر زمان خواهد برد؟ و ترتیب انجام این اصلاحات چگونه باید باشد؟ کدام یک از این اقدامات باید با هم انجام شود و کدام یک پس از بقیه؟ باید توجه داشت که بسیاری از این اصلاحات سال‌های متمادی به تعویق انداخته شده یا اساساً جلوی آنها گرفته شده است.
اقتصاد سیاسی اصلاحات
نکته مهمی که در پاسخ به سوالات بالا باید به آن توجه کرد این است که برای انجام آنها صرفاً نباید توجه خود را به جنبه‌های فنی و کارشناسی قضیه محدود کنیم، بلکه باید به جنبه‌های سیاسی یا به بیان دیگر برندگان و بازندگان این سیاست‌ها و توانمندی دولت برای همراه کردن مردم با این اصلاحات نیز توجه کرد؛ در غیر این صورت نمی‌توان پاسخی دقیق به سوالات مذکور داد. بررسی سوابق کشورها در عرصه اصلاحات اقتصادی بیانگر این حقیقت است که بسیاری از کشورها به دلایل قیود سیاسی مجبور شده‌اند یا از انجام این اصلاحات دست بکشند یا اینکه با ترتیباتی خاص که متفاوت از برنامه اولیه‌ای که از نظر کارشناسان اقتصادی بهینه بوده است، آنها را پیاده‌سازی کنند. در این میان تجربه کشورهای آمریکای لاتین که با بحران‌های زیادی روبه‌رو بوده‌اند و گونه‌های مختلف اصلاحات در آنها انجام شده، بسیار آموزنده است.
اصلاحات سریع در مقابل اصلاحات تدریجی
در دهه‌های ۷۰ و ۸۰ میلادی، کشورهای آمریکای لاتین1 بسیاری از این اصلاحات را به صورت همزمان و سریع2 اجرا کردند و اکثراً شاهد بیکاری بالا و مشکلات تراز پرداخت‌ها بودند. توضیح اولیه برای اجرای همزمان اصلاحات این بود که سیاستمداران اعتقادی به پیشنهادهای ارائه‌شده توسط اقتصاددانان نداشتند. اما این توضیح نمی‌تواند به طور کامل توجیه‌کننده این پدیده باشد زیرا تجربه شکست‌های مختلف به سیاستمداران این پیام را می‌رساند که راه درست چیست. ادبیات اقتصاد سیاسی توضیحات علمی برای این قضیه ارائه داده است. یک توضیح جایگزین که منطقی‌تر به نظر می‌رسد این است که سیاستمداران به دلیل مواجهه با محدودیت‌های سیاسی مجبور به انجام همزمان اقدامات اصلاحی شده‌اند.
می‌دانیم که دولت برای انجام هر مرحله از اصلاحات نیاز دارد تا حمایت سطح مشخصی از مردم یا گروه‌های ذی‌نفع را جلب کند، در این صورت ممکن است اجرای تدریجی اصلاحات با این ریسک مواجه شود که در هر مرحله توسط متضرران احتمالی متوقف شود. در این شرایط ممکن است که دولت با کنار هم قراردادن چند سیاست اصلاحی تلاش کند متضرران از یک سیاست را از طریق سیاست دیگری منتفع کند تا بتواند حمایت بخش بزرگی از جامعه را برای انجام اصلاحات به دست آورد. برای درک بهتر موضوع شرایطی را در نظر بگیرید که دولت قصد دارد مجموعه اصلاحاتی انجام دهد که به طور قطع پس از انجام کامل وضعیت همه بهتر خواهد شد، اما در صورت ادامه شرایط موجود وضعیت همه بدتر خواهد شد. از نظر فنی بهتر است که دولت این اصلاحات را به صورت تدریجی انجام دهد. در این میان گروه‌های ذی‌نفعی3 نیز وجود دارند که هر کدام از سیاست خاصی منتفع می‌شود و از سیاست دیگری متضرر و هر یک از این گروه‌ها این قدرت را دارد که از ادامه اصلاحات جلوگیری کند. در واقع هر گروه توانایی وتو4 کردن روند اصلاحات را دارد.
در نتیجه اگر اصلاحات به صورت تدریجی انجام شود، گرچه همه ابتدا با انجام اصلاحات موافقت خواهند کرد اما در مراحل بعد گروه‌هایی که اصلاحات مدنظرشان انجام شده به دلیل اینکه می‌دانند که در مراحل بعدتر نفعی از اصلاحات نمی‌برند و صرفاً متضرر خواهند شد، مانع ادامه یافتن روند اصلاحات می‌شوند. در حقیقت، گروه‌هایی که از مراحل اولیه منتفع می‌شوند انگیزه خواهند داشت تا روند اصلاحات را در میانه راه ناتمام بگذارند تا در ادامه راه از انجام دیگر اقدامات متضرر نشوند و به اصطلاح تا جای ممکن سود خود را حداکثر کنند. در این شرایط دولت که از این قضیه مطلع است، می‌تواند با کنار هم قرار دادن اقدامات مختلف و اجرای همه آنها به صورت همزمان اصلاحات را به طور کامل انجام دهد گرچه این کار به نسبت حالت بهینه که اصلاحات تدریجی است، هزینه‌ای به جامعه مترتب می‌کند ولی از انجام نیمه‌کاره اصلاحات و حالت موجود بهتر است.
به عنوان یک مثال، بسته اصلاحی دولت می‌تواند شامل دو اقدام اصلاح مالی (کاهش هزینه‌های دولت) و اصلاح یارانه انرژی باشد. با کاهش هزینه‌ها دولت دیگر اقدام به چاپ پول به منظور تامین کسری بودجه نمی‌کند در نتیجه نقدینگی کم شده و همان‌گونه که همگی می‌دانیم تورم کاهش می‌یابد. در اثر اصلاح یارانه انرژی نیز مشکلاتی که در ابتدا نام برده شدند حل خواهند شد. پس در نتیجه این دو اصلاح وضع همه بهتر خواهد شد. ممکن است در صورتی که دولت ابتدا دست به اصلاح مالی زند و سپس قصد اصلاح یارانه انرژی را داشته باشد، گروه‌هایی مانند صنایع یا صنوفی که از کاهش تورم منتفع شده‌اند ولی نمی‌خواهند قیمت انرژی زیاد شود تا هزینه آنها بالا رود دولت را از انجام عمل دوم منصرف کنند. در این صورت انجام همزمان هر دو اقدام منجر به نتیجه بهتری خواهد شد.
تحت این شرایط بوده است که بسیاری از دولت‌های آمریکای لاتین دست به اصلاحات گسترده و همزمان زدند. لازم به ذکر است که اصلاح سریع در این فرآیند به معنی انجام چند اقدام در بازارهای مختلف کنار یکدیگر است نه انجام یک اقدام مانند افزایش شدید قیمت بنزین در یک دوره کوتاه. حال باید دید که آیا شرایطی که باعث انجام اصلاحات سریع می‌شود در ایران نیز برقرار است؟ در ایران هیچ یک از دولت‌ها دست به انجام اصلاحاتی مانند آنچه در آمریکای لاتین اتفاق افتاده است نزده‌اند. اما در ایران اصلاحات اساسی همیشه به تعویق افتاده است، یکی از دلایلی که برای این تعویق بیان شده است این است که مخالفت گروه‌های سیاسی اجتماعی مختلف یکی از عوامل اصلی تعویق اصلاحات است (البته این بحث نیاز به بررسی دقیق‌تر دارد). به این ترتیب به نظر می‌رسد که یکی از راه‌حل‌های پیشبرد اصلاحات در آینده طراحی بسته اصلاحی سریع باشد که هم گروه‌های ذی‌نفع را راضی کند و هم وضع اقتصادی را بهبود بخشد.
تاثیر اعتبار سیاستگذار در روند اصلاحات
مطمئناً بارها برای شما اتفاق افتاده است که از افراد مختلف شنیده باشید که دولت یا به معنی عام‌تر حاکمیت، صرفاً شعار می‌دهد و در عمل کاری اساسی برای بهبود اوضاع اقتصادی انجام نمی‌دهد. یک نمود این قضیه می‌تواند معرفی شعار سال باشد که برای مدت کوتاهی ساختارهای مختلفی برای تحقق شعار سال و انجام اقداماتی برای محقق شدن آن شکل می‌گیرد اما پس از مدتی شاهد آن هستیم که اتفاق خاصی نمی‌افتد. این موضوع نشان‌دهنده کمبود اعتبار5 دولت نزد مردم برای انجام اصلاحات است. در انجام اصلاحات اقتصادی اینکه دولت بتواند بخش خصوصی به معنی تمام کسب‌وکارهای غیردولتی را با خود همراه کند و آنها را قانع کند که اصلاحات همیشگی است و با اهداف موقت از جمله رای آوردن در انتخابات یا جذب حمایت‌های دیگر انجام نشده است، بسیار مهم است.
مرور تاریخ تحولات اقتصادی نشان می‌دهد که موارد زیادی وجود داشته است که دولت یک اصلاح اقتصادی مانند آزادسازی تجاری یا کاهش تورم را شروع کرده است اما به دلیل اینکه بخش خصوصی باور نداشته است که اصلاحات ادامه پیدا خواهد کرد، دولت به نتیجه مطلوب خود نرسیده است. تبیین چرایی این پدیده یکی از موضوعات مطرح در ادبیات اقتصاد سیاسی بوده است. در اینجا این سوال پیش می‌آید که آیا دولت باید تلاش کند اعتبار خود را نزد بخش خصوصی افزایش دهد یا اینکه باید دست به اقدام دیگری بزند؟ در صورتی که مشکل از نبود اعتماد به دولت است، دولت چگونه باید مقبولیت خود را افزایش دهد؟ و نهایتاً اینکه بی‌اعتباری دولت نزد بخش خصوصی به طور کلی چه پیامدهایی دارد؟
هم از لحاظ تئوریک و هم از نظر تجربی، کمبود اعتبار دولت نزد بخش خصوصی می‌تواند هزینه‌های زیادی داشته باشد. به عنوان مثال، حالتی را در نظر بگیرید که دولت درصدد کاهش تورم و کنترل حجم پول است، در صورتی که بخش خصوصی باور داشته باشد که کاهش حجم پول ادامه پیدا نخواهد کرد، ممکن است قیمت‌ها و دستمزدها در سطحی بالاتر از مقداری که متناسب با حجم پول آینده است تعیین شوند. در نتیجه ممکن است کاهش واقعی حجم پول منجر به تقویت رکود در اقتصاد شود. در مورد آزادسازی تجاری نیز اگر انتظار بخش خصوصی این باشد که تعرفه‌ها در آینده دوباره افزایش خواهد یافت، صادرکنندگان تلاش خواهند کرد که بیش از حد از خارج استقراض کنند6 که باعث خواهد شد شاهد کمبود شدیدی در حساب جاری باشیم. یا در زمینه اصلاح بازار انرژی، ممکن است دولت به بخش خصوصی بگوید که درآمد حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی را به تولیدکنندگان خواهد داد اما بخش خصوصی به دلیل عدم اعتماد به دولت در مورد ادامه این پرداخت، با انجام اصلاحات مخالفت کند. کمبود اعتبار به حدی می‌تواند مشکل‌زا باشد که حتی بهترین دولت‌های طرفدار اصلاحات را نیز از ادامه اصلاحات بازدارد.
تشخیص سیاست مناسب در صورت کمبود اعتبار نیازمند شناخت کافی از عوامل و منشأ ایجاد آن است. در واقع سیاستگذار باید به این سوال پاسخ دهد که چرا با وجود اطمینان‌بخشی دولت مردم نگران‌اند که اصلاحات متوقف شود و شرایط دوباره به حالت اول بازگردد؟ پاسخ به این سوال بر اساس رفتار عقلایی مردم می‌تواند ذیل هر یک از سه بخش زیر قرار گیرد. اولاً، ممکن است سیاست اصلاحی دولت با دیگر سیاست‌های دولت در تضاد باشد. مثلاً، آزادسازی تجاری با وجود نرخ‌های ارز میخکوب‌شده، کاهش تورم به‌رغم کم نشدن کسری بودجه دولت یا کم کردن فاصله طبقاتی از طریق ارائه یارانه نقدی با وجود ثابت ماندن مالیات طبقات ثروتمند در شرایط تورمی. در این موارد دولت اعتبار لازم برای انجام اصلاحات را نخواهد داشت برای اینکه مردم می‌دانند که اصلاحات مد نظر دولت، قید بودجه یا سایر قیود اقتصاد را زیر پا می‌گذارد.
مورد دوم، وجود ناهماهنگی زمانی7 در سیاست‌های دولت است. به بیان دیگر ممکن است استراتژی مطلوب دولت در زمان قبل از اصلاحات8 و بعد از9 آن یکی نباشد. به عنوان مثال، لزوم استفاده از درآمد حاصل از افزایش قیمت حامل‌های انرژی در مواردی همچون توسعه ناوگان حمل و نقل عمومی یا اقدامات خاص دیگر در صورتی که دولت قبلاً قول داده است که کل درآمد را به صورت نقدی به مردم بدهد. در شرایطی مقامات دولتی بعد از انجام اصلاحات انگیزه‌هایی برای انجام کارهایی غیر از آنچه تعهد داده‌اند دارند، منطقی است که بخش خصوصی توجه کمتری به اصلاحات و اطمینان‌بخشی دولت برای ادامه داشتن اصلاحات بکند. راه‌حل مشکل ناهماهنگی زمانی این است که دولت اقدام به تعهد الزام‌آور و افزایش شهرت10 خود بکند؛ البته هر کدام از این موارد هزینه خاص خود را دارد. تعهد الزام‌آور این مشکل را دارد که دست دولت را در مقابل اتفاقات پیش‌بینی‌نشده می‌بندد و آزادی عمل دولت را کم می‌کند. افزایش شهرت نیز نیازمند زمانی زیاد است.
منبع نهایی کمبود اعتبار دولت وجود اطلاعات ناکامل و نامتقارن11 است. تصمیم‌گیرندگان بخش خصوصی ممکن است در مورد اینکه دولت چقدر در زمینه اصلاحات جدی است مطمئن نباشند. به بیان بهتر، ممکن است بخش خصوصی اطلاعی در مورد اهداف دولت نداشته باشد یا حتی در مورد سیاستمداری خاص دچار اشتباه شود. اطلاعات ناکامل از این نوع بیشتر در کشورهایی که وزرا و مقامات دولت به طور سریع و پی‌درپی تغییر می‌کنند شایع است. توجه داشته باشید که این مورد با ناهماهنگی زمانی تفاوت دارد؛ در ناهماهنگی زمانی بخش خصوصی به طور کامل هدف دولت را شناخته است اما از تغییر آن در زمان دیگر نامطمئن است. برای حل اطلاعات ناکامل یا نامتقارن باید دولت علامت‌دهی12 مناسب را در پیش بگیرد.
نتیجه‌گیری
این سوال که چرا سیاست‌هایی که در عمل توسط دولتمردان اجرایی می‌شود با سیاست‌های پیشنهادی اقتصاددانان متفاوت است، یکی از زمینه‌های اصلی شکل‌گیری گرایشی جدید در علم اقتصاد به نام اقتصاد سیاسی شد. برای فهم این موضوع که بعضاً با وجود همکاری دولت با اقتصاددانان برجسته چرا سیاست‌های اقتصادی به همان شکلی که در مبانی آکادمیک رایج است اجرا نمی‌شود، باید به قیود غیراقتصادی که دولت با آنها مواجه است، توجه کرد. اصلاحات اقتصادی هم یکی از عرصه‌های اصلی اختلاف نظر میان دولت‌ها و کارشناسان بوده است. در این نوشته سعی شد برخی از محدودیت‌هایی که دولت در اجرای اصلاحات با آنها مواجه است بررسی شود.
یکی از مشکلات دولت در انجام اصلاحات گروه‌های ذی‌نفعی هستند که می‌توانند با لابی‌گری یا به شکل‌های دیگر روند اصلاحات را با مخاطرات جدی روبه‌رو کنند. همان‌گونه که بیان شد، دولت‌ها گاهی برای عبور از این مانع مجبور می‌شوند که چند سیاست را با همدیگر و به صورت سریع اجرا کنند که هم ریسک شکست را افزایش می‌دهد و هم هزینه‌های دیگری برای اقتصاد دارد اما تنها راه ممکن برای پیشبرد اصلاحات است. علاوه بر این، کمبود اعتبار دولت نزد بخش خصوصی و نبود اعتماد میان این دو نیز از دیگر مشکلاتی است که می‌تواند ادامه‌دار بودن اصلاحات را به خطر اندازد یا مانع از رسیدن دولت به هدف مطلوب خود شود.
پی‌نوشت‌ها:
1- این کشورها شامل آرژانتین، بولیوی، پرو و مکزیک می‌شوند.
2- Big-bang
3- Interest group
4- veto
5- credibility
6- over-borrow
7- time-inconsistency
8- ex-ante
9- ex-post
10- reputation-building
11- incomplete or asymmetric information
12- Signaling
