هشدار نسبت به یک مساله مهم‌تر

پس از چندین سال تثبیت قیمت حامل‌های انرژی، متعاقب تصمیم شورای عالی هماهنگی اقتصادی، دولت قیمت بنزین را به یکباره افزایش داد. این مساله بسیار بحث‌برانگیز شده است.

از یک طرف انتقاداتی بر نحوه عملکردها مطرح است از جمله چرا در سال‌های گذشته به ویژه سال‌های 1394 و 1395 که اقتصاد در وضعیت ثبات نسبی قرار داشت و قیمت‌های جهانی انرژی کاهش یافته بود و دولت نیز از سرمایه اجتماعی مناسب‌تری برخوردار بود، نسبت به اصلاح بازار انرژی کوتاهی و تعلل شد. اگر در سال‌های گذشته،‌ اقدامات لازم برای اصلاح تدریجی بازار انرژی صورت گرفته بود،‌ حال در سخت‌ترین و نامناسب‌ترین شرایط، نیاز نبود که اقتصاد کشور ناگهان در معرض شوک افزایش قیمت انرژی قرار بگیرد.

از طرف دیگر جدای از انتقاداتی که بر دولت وارد است، حال این سوال مطرح است که به دنبال افزایش قیمت بنزین، بهترین شیوه بازتوزیع منابع حاصل از افزایش قیمت بنزین کدام است؟ افزایش قیمت بنزین منابعی برای دولت فراهم خواهد کرد که آن منابع را می‌توان در قالب یک سیاست رفاهی بین خانوارها بازتوزیع کرد یا منابع مذکور را صرف جبران کسری بودجه دولت در سال جاری کرد. ظاهراً دولت مصمم است منابع ریالی حاصل از افزایش قیمت بنزین را بین خانوارها توزیع کند. بازتوزیع منابع ریالی بخشی از یارانه پنهان انرژی، توزیع منابع عمومی را به نفع دهک‌های پایین درآمدی کمی عادلانه‌تر خواهد کرد. ولی با نگاهی جامع‌تر، به نظر می‌رسد که استفاده از منابع افزایش قیمت بنزین برای جبران کسری بودجه از اولویت بالاتری برخوردار است. مهم‌ترین مساله امروز آن است که دولت کسری بودجه خود را، بدون مواجه شدن با موج غیرقابل کنترل تورم، مدیریت کند. از این‌رو حال که هزینه‌های افزایش قیمت انرژی به اقتصاد کشور تحمیل شده است، بهتر است منابع آن در مسیری مورد استفاده قرار گیرد که بار دیگر در ماه‌های آینده اقتصاد در معرض یک شوک تورمی بزرگ و ویرانگر قرار نگیرد. در این یادداشت به اهمیت مساله کسری بودجه و راهکارهای حل مساله پرداخته‌ایم.

1- افزایش قیمت، اصلاح بازار نیست

پیش از ورود به بحث اصلی لازم است به این موضوع اشاره‌ای مختصر شود که افزایش یکباره قیمت بنزین، سهمیه‌بندی و تثبیت نرخ آن به معنی اصلاح بازار انرژی نیست. اصلاح بازار انرژی و رفع ناکارایی‌های فعلی، یک اقدام اصلاحی چندبعدی و تدریجی است که نیاز است در قالب یک سیاست جامع به اجرا درآید. در اصلاح بازار انرژی باید مجموعه‌ای از اقدامات و ملاحظات مورد توجه قرار بگیرند که عبارتند از سرمایه‌گذاری در حمل‌ونقل عمومی، نزدیک کردن قیمت بنزین (به عنوان یک کالای قابل مبادله) به قیمت‌های جهانی، شناور کردن قیمت انرژی، رقابتی کردن بازار انرژی (رفع انحصار بخش دولتی در تولید و توزیع)، تعمیم اصلاح قیمت به تمامی حامل‌های انرژی، انتخاب زمان مناسب برای اصلاح قیمت‌ها، تدریجی بودن اصلاح قیمت‌ها، طراحی بسته‌های حمایتی و جبرانی، اصلاح سایر بازارهای مرتبط به ویژه کاهش تعرفه واردات خودرو،‌ حذف قیمت‌گذاری خدمات حمل‌ونقل، کاهش مداخله در قیمت‌گذاری سایر کالاها و نظایر آن.

اقدام اخیر دولت هیچ یک از ملاحظات فوق را شامل نمی‌شود و صرفاً افزایش نسبی در قیمت بنزین و سهمیه‌بندی و دونرخی کردن آن است. چنین اقدامی با اصلاح بازار انرژی تفاوت اساسی دارد و از این‌رو نمی‌توان این اقدام را به عنوان یکی از مراحل اصلاح بازار انرژی در نظر گرفت و انتظار داشت از این مسیر منافع اصلاح بازار انرژی از قبیل کاهش قاچاق، افزایش کارایی انرژی، تخصیص بهینه منابع و اصلاح قیمت‌های نسبی عاید اقتصاد کشور شود.

2- کسری بودجه مهم‌ترین اولویت امروز

بحث اصلی این یادداشت، تاکید بر مساله کسری بودجه و نحوه مدیریت آن است. امروز کشور همزمان با انواع مسائل بغرنج مواجه است که هرکدام از جهاتی حائز اهمیت است. از یک طرف در اثر تشدید همزمان رکود و تورم، رفاه خانوار کاهش یافته و بر شدت و گستردگی فقر افزوده شده است و از این‌رو سیاستگذار باید برنامه‌های رفاهی و حمایتی مناسب برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر طراحی و اجرا کند. از طرف دیگر، وضعیت بازار انرژی به مرحله‌ای رسیده که قابل دوام نیست و عوارض غیرقابل تحمل سیاست‌های بازار انرژی به لحاظ تشدید قاچاق سوخت به خارج، آلودگی هوا، ترافیک شهرها، اتلاف شدید منابع ملی و کسری بودجه،‌ بیش از همیشه عامل خسارت به کشور و مردم شده است. دو مساله مذکور، برای همگان آشکار است و به طور مکرر نقل محافل و جراید می‌شود.

در این میان اولویت مهم‌تری نیز وجود دارد که به نظر می‌رسد اهمیت آن مورد غفلت واقع شده است و آن مساله کسری بودجه شدید دولت و تبعات احتمالی آن است. به گمان نگارنده، اولویت این مساله آنچنان بالاست که سیاستگذار باید تمام تمرکز و اهتمام خود را بر آن معطوف کند تا کشور از عوارض هولناک یک موج تورمی غیرقابل مهار مصون بماند. این مساله نیاز به توضیح دارد. در اقتصاد ایران دولت‌ها همواره به طور ساختاری با کسری بودجه مزمن مواجه بوده‌اند. به عنوان مثال اگر دوره زمانی 1380 تا 1397 را در نظر بگیریم، درآمدهای جاری دولت به طور میانگین 60 درصد از مخارج جاری را تامین کرده است. به بیان دیگر، 40 درصد از مخارج جاری دولت یا از محل درآمدهای نفتی تامین‌شده یا به صورت کسری بودجه ظاهر شده است. در واقع دولت، به طور ساختاری با یک کسری بودجه 40درصدی (به طور میانگین) مواجه بوده است.

در کنار این ناترازی ساختاری،‌ از سال گذشته به این طرف، دولت با چالش‌ها و فشارهای مضاعفی هم مواجه شده است. از یک طرف صادرات نفت و به‌تبع آن درآمدهای نفتی دولت کاهش یافته است و از طرف دیگر، در اثر رکود تولید، درآمدهای مالیاتی دولت با کاهش مواجه شده است. برای جبران کسری بودجه، امکان تامین مالی خارجی وجود ندارد و به علت رکود بخش واقعی، ظرفیت ایجاد بدهی‌های جدید برای دولت کمتر شده است. به تنگناهای فوق، باید این نکته را نیز افزود که به سبب رشد نقدینگی بالای سال‌های گذشته و مشکلات فراوان نظام بانکی، اتکا به منابع شبکه بانکی نیز برای رفع تنگناهای مالی، اقدامی بسیار پرمخاطره است.

حال با این توضیحات به روشنی می‌توان دریافت که اولویت امروز دولت، «مدیریت غیرپولی کسری بودجه» است. در عبارت فوق، از آن جهت بر قید «غیرپولی» تاکید می‌شود که هر اقدامی در جهت پولی کردن جبران کسری بودجه، می‌تواند زمینه جهش نقدینگی و افزایش تورم را فراهم کند.

تشریح سازوکار فعال شدن ابرتورم‌های ناشی از کسری بودجه، به مجال دیگری موکول می‌شود و در اینجا به همین حد اکتفا می‌شود که تورم حاصل از پولی شدن کسری بودجه، تورمی غیرقابل مهار خواهد بود.

3- برای عبور از بحران چه باید کرد؟

اگر بپذیریم که مساله پولی شدن کسری بودجه و گرفتار شدن در چرخه ابرتورم، بزرگ‌ترین تهدید علیه اقتصاد کشور است، لازم است اقدامات عاجل برای رفع این تهدید به عمل آید. روشن است که مساله کسری بودجه، محدود به سال جاری نیست و در سال‌های آتی نیز این مساله یک تهدید جدی محسوب می‌شود، بنابراین لازم است ضمن عبور از بحران مالی چند ماه آینده، اقدامات لازم برای اصلاح ساختار بودجه نیز صورت گیرد. نقشه راه‌ مساله کسری بودجه دولت و اصلاح ساختار بودجه را می‌توان در سه افق زمانی و در سه مرحله مطرح کرد.

مرحله اول، اقدامات فوری طی چهار ماه باقی‌مانده سال جاری است. تمرکز این اقدامات بر جبران کسری بودجه سال جاری به شیوه‌های غیرپولی است. در چهار ماه باقی‌مانده سال جاری، دولت با کسری عمده بودجه مواجه است. برای جبران این کسری، بنا به مصوبه خردادماه شورای عالی هماهنگی اقتصادی، راهکارهایی مانند کاهش سقف مخارج بودجه، واگذاری و مولدسازی دارایی‌های دولت، فروش اوراق مالی، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی و استفاده از حساب ذخیره ارزی به تصویب رسیده است. بخش عمده منابع پیش‌بینی‌شده از محل برداشت از صندوق توسعه ملی است. علاوه بر آن در این زمینه، هیات وزیران در تیرماه 1398، تنخواه‌گردان خزانه را از 3 درصد به 5 /5 درصد افزایش داده است و بانک مرکزی را موظف به تامین آن کرده است. سه نکته در مورد راهکارهای جبران کسری بودجه سال جاری قابل ذکر است. اولاً منابع قابل وصول از محل فروش دارایی، فروش اوراق، برداشت از حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی مطابق با سقف مصوب، برای جبران کسری بودجه امسال کافی نیست. ثانیاً مطابق با مصوبات، بخش عمده جبران کسری بودجه دولت از محل منابع صندوق توسعه ملی است. خرید ارز صندوق توسعه ملی توسط بانک مرکزی و پرداخت معادل ریالی آن به دولت،‌ چنانچه امکان فروش ارز آن در بازار وجود نداشته باشد، به معنی افزایش خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی و افزایش پایه پولی است. ثالثاً افزایش سقف مجاز تنخواه‌گردان خزانه از 3 درصد به 5 /5 درصد، در شرایطی که دولت امکان تسویه تنخواه‌گردان را در پایان سال در اختیار ندارد، به معنی افزایش پایه پولی از محل افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی است. در ضمن، تداوم پرداخت ارز ترجیحی،‌ به سازوکاری منجر شده است که بخشی از منابع ریالی آن از محل پایه پولی پرداخت می‌شود. ادامه پرداخت ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی، معضل دیگری است که به رشد پایه پولی شتاب  می‌بخشد.

بنابراین مهم‌ترین توصیه در این چند ماه برای اجتناب از پولی شدن کسری بودجه و مواجه نشدن با موج غیرقابل کنترل تورم، به شرح زیر است:

♦ کاهش سقف مجاز برداشت ریالی از صندوق توسعه ملی

♦ کاهش سقف مجاز تنخواه‌گردان خزانه

♦ توقف آنی تامین ارز ترجیحی با توجه به انتقال آثار آن به پایه پولی

♦ تمرکز بر انتشار اوراق دولت برای جبران کسری بودجه سال جاری

♦ تخصیص منابع حاصل از افزایش قیمت بنزین برای جبران کسری بودجه.

در مرحله دوم و در افق میان‌مدت، لازم است دولت علاوه بر اقدامات فوری برای مدیریت غیرپولی کسری بودجه، مجموعه‌ای از اصلاحات ساختاری را با هدف توازن بودجه جاری و استقلال هزینه‌های جاری دولت از درآمدهای نفتی به اجرا درآورد. مهم‌ترین اقدامات دولت برای کاهش هزینه‌های دولت در افق زمانی میان‌مدت باید متمرکز بر موارد زیر باشد:

♦ اجرای کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد

♦ کاهش ردیف‌های متفرقه بودجه عمومی

 ♦ کاهش ماموریت‌های موازی و زائد دولت و بخش عمومی

♦ محدود کردن افزایش سالانه سقف حقوق کارکنان دولت به میزان کمتر از تورم مورد انتظار

♦ افزایش شفافیت و کارایی هزینه‌های عمرانی دولت.

به منظور برقراری توازن بودجه در میان‌مدت و زمینه‌سازی برای تراز بودجه جاری بدون نفت، لازم است اقداماتی به شرح زیر برای افزایش درآمدهای عمومی به اجرا درآید:

♦  تعیین نرخ تسعیر عواید ارزی نفت با نرخ نیما در قانون بودجه (نرخ شناور یا متوسط نرخ مورد انتظار)

♦ کاهش معافیت‌های مالیاتی

♦ افزایش پایه مالیاتی به ویژه از طریق مالیات بر عواید دارایی‌ها و مالیات بر مصرف

♦ واقعی کردن قیمت‌های بازار انرژی به ترتیب با اولویت بنزین، گاز، برق و گازوئیل

♦ واگذاری شرکت‌های دولتی و مولدسازی دارایی‌های دولت.

در مرحله سوم و در افق بلندمدت، علاوه بر اقداماتی که قبلاً گفته شد، لازم است یک تغییر نگاه عمده نسبت به جایگاه و نقش دولت در اقتصاد و یک بازنگری اساسی در قاعده مالی بودجه رخ دهد. در واقع اصلاحات ساختاری و همه‌جانبه بودجه نیازمند بازتعریف ماموریت‌های دولت و برقراری قاعده مالی نفت است. بازتعریف ماموریت‌های دولت باید در جهتی صورت گیرد که وظایف دولت صرفاً بر تولید کالای عمومی از محل درآمدهای پایدار متمرکز شود. این موضوع نیاز به توضیح بیشتر دارد که به یادداشت‌های بعدی موکول می‌شود.

در زمینه برقراری قاعده مالی نفت،‌ لازم است نقش عواید نفتی در اقتصاد کشور بازتعریف شود و رابطه مالی نفت و دولت اصلاح شود. مهم‌ترین تغییر در این زمینه، مربوط به اصلاح ساختار صندوق توسعه ملی است. ساختار و قواعد فعلی صندوق توسعه ملی به گونه‌ای نیست که بتواند اهداف مدنظر را محقق سازد. در این زمینه لازم است تغییراتی در قوانین و مقررات و کارکردهای صندوق توسعه ملی ایجاد شود تا صندوق توسعه ملی بتواند کارکرد سه‌گانه «ثبات‌سازی»، «عدالت بین‌نسلی» و «توسعه‌ای» خود را بازیابد.

4- نکته پایانی

پیام اصلی این یادداشت آن است که دولت باید تمرکز اصلی خود را بر مدیریت کسری بودجه بدون مواجه شدن با موج تورمی معطوف کند. همزمان لازم است اصلاحات جدی و اساسی در ساختار درآمدها و هزینه‌های بودجه به عمل آید.

در این مسیر، اقدامات مختلفی باید انجام شود که یکی از آنها،‌ اصلاح بازار انرژی است. اصلاح بازار انرژی، ضمن آنکه می‌تواند به تعادل‌بخشی بودجه کمک کند، در بلندمدت می‌تواند به رشد اقتصادی و افزایش کارایی اقتصاد نیز منجر شود. البته اصلاح بازار انرژی، ابعاد و مولفه‌های مختلفی دارد که در ابتدای این یادداشت به اختصار اشاره شد.

نکته دیگری که باید تاکید شود آن است که اگرچه لازم است عوارض اجتماعی و رفاهی کوتاه‌مدت حاصل از اصلاح بازار انرژی یا اصلاح ساختار بودجه در قالب سیاست‌های مناسب رفاهی و حمایتی جبران شود، ولی باید توجه داشت که اساساً اصلاح بازار انرژی و اصلاح ساختار بودجه یا حتی اصلاح سیاست ارزی، مقوله‌ای مستقل از سیاست‌های رفاهی دولت است و لازم است که در چارچوب خاص خود طراحی و اجرا شود. ارتباط دادن سیاست‌های رفاهی به سیاست‌های بازار انرژی و ارز و بودجه و امثال آن، تاکنون منشأ کج‌روی‌ها و خطاهای بسیار بزرگی شده است و خسارت‌های بسیاری به بار آورده است بنابراین نباید دوباره تکرار شود.

سیاستگذار باید اصلاحات ساختاری در بودجه، ارز، بازار انرژی و امثال آن را در دستور کار قرار دهد و مستقل از آنها، سیاست‌های رفاهی و حمایتی لازم را نیز، در چارچوب ردیف‌های شفاف بودجه عمومی و در حد ظرفیت بودجه، طراحی و اجرا کند.