تکرار خطا
چرا سیاستگذار از تجربیات گذشته درس نگرفت؟
سرانجام دولت بعد از بیش از دو سال تردید و ابهام و تعلل، تصمیمی برای اصلاح قیمت انرژی گرفت. تصمیمی که نه مبتنی بر یک طرح کارشناسی بود و نه بدیهیات و لوازم منطقی یک اجرای موفق را رعایت کرد.
سرانجام دولت بعد از بیش از دو سال تردید و ابهام و تعلل، تصمیمی برای اصلاح قیمت انرژی گرفت. تصمیمی که نه مبتنی بر یک طرح کارشناسی بود و نه بدیهیات و لوازم منطقی یک اجرای موفق را رعایت کرد.
همه نقدی را که در تصمیم اخیر به دولت وارد است می‌توان در بی‌توجهی و نادیده گرفتن نظرات و هشدارهای کارشناسان خلاصه کرد. بعد از صرف زمان و بودجه‌ای معادل ده‌ها هزار نفر ساعت کار کارشناسی و جلسات بی‌شمار نقد و بررسی طرح‌های گوناگون و مطالعه تبعات اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آنها در نهایت طرحی انتخاب شد که بارها ایرادات جدی آن گوشزد شده بود و تا جایی که می‌دانم، در هیچ‌کدام از جلسات کارشناسی شانسی برای پذیرفته شدن نداشت. چه‌بسا این سیاست اساساً مبتنی بر طرح کامل و روشنی نبوده و صرفاً تصمیمی عجولانه در جلسات مسوولان بوده باشد. آنچه مایه تاسف است، آن است که ظاهراً سیاستگذار از داستان غم‌بار دلار ۴۲۰۰تومانی درس نگرفته و اصرار بر تکرار تجارب شکست‌خورده خود دارد و آنچه مایه تعجب و سوال است، آن است که چه عامل یا عواملی مانع رسیدن پیام کارشناسان به سیاستگذاران می‌شود. با این همه، مقصود این یادداشت پرداختن به پاسخ این سوال نیست، بلکه صرفاً قصد دارم با مروری بر مشورت‌ها و توصیه‌هایی که به طرق مختلف و پیش از تصمیم‌گیری در خصوص اصلاح قیمت بنزین به گوش سیاستگذار رسیده بود، تنها به برخی از ایرادات اصلی طرح موجود (اگر بتوانیم آن را یک طرح بنامیم) اشاره کنم. اما پیش از آن لازم است به یک نکته مهم اشاره شود و آن اینکه هدف از برشمردن این موارد به هیچ عنوان مچ‌گیری یا تخطئه سیاستگذار یا عقده‌گشایی و ماندن در آنچه گذشت نیست. برعکس، منطق این یادداشت بر نقد آنچه می‌کنیم و آنچه کرده‌ایم استوار است، تا ان‌شاءالله به واسطه این نقدها و یادگیری از تجربیات، مسیر ناهموار، پرچالش و زمان‌بر توسعه در این کشور هموارتر شود.
در شرایط فعلی کشور، سوءاستفاده از نقدهای کارشناسی و بهره‌گیری از آنها برای شعله‌ور کردن منازعات سخیف سیاسی فضای اندیشه و گفت‌وگو را تنگ‌تر می‌کند و امید به آینده‌ای روشن را می‌کُشد. به علاوه، معتقدم اگر نقدهایی نظیر نقدهای این یادداشت معتبر باشند، نمی‌توان صرفاً یک دولت یا یک نهاد یا فرد را مسوول آن دانست. در آنچه گذشت، نهادها و مسوولان مختلف از جناح‌های مختلف سیاسی در آنچه در خصوص اصلاح یارانه انرژی گذشت سهیم هستند. بنابراین باید راهی جست تا به جای متهم کردن این و آن، حکمرانی اقتصادی و کیفیت سیاستگذاری در کشور را ارتقا دهیم، صرف‌نظر از اینکه چه فرد یا افرادی بر مسند امور هستند. در ضمن با وجود اینکه سیاست حاضر از جهات مختلف مستحق نقدهای جدی است و تبعات اجتماعی و سیاسی بسیار نامطلوب و دردناکی به همراه داشت، به نظر می‌رسد هنوز می‌توان با اتخاذ تصمیمات عاقلانه به کیفیت و اثربخشی آن افزود و آن را تا حد امکان اصلاح کرد، مشروط بر اینکه عزم و اراده‌ای برای این اصلاحات وجود داشته باشد. اما برخی از مواردی که در نقد این سیاست می‌توان برشمرد، عبارتند از:
1- نقض غرض
این سیاست هرچه باشد نمی‌توان آن را اصلاح نظام یارانه انرژی دانست. آنچه مورد توجه و توصیه اجماعی از اقتصاددانان بود اصلاح نظام یارانه انرژی بود به طوری که نقش دولت در بازار فرآورده‌های انرژی تدریجاً کاهش یابد، سرکوب قیمتی به مرور برطرف شود و نقش سیگنال‌دهی قیمت که در تنظیم بازار و بهینگی مصرف حیاتی و تعیین‌کننده است به آن برگردد. همچنین، اصلاح نظام یارانه انرژی فقط بر یک حامل متمرکز نیست و همه حامل‌های انرژی را دربر می‌گیرد. از سوی دیگر اصلاحات اگر درست طراحی و اجرا شود، یک‌بار انجام خواهد شد و نباید هر چند سال یک‌بار در خانه اول باشیم. متاسفانه با طرح حاضر هیچ‌کدام از این اتفاقات نیفتاد. هرچند قیمت در جهت قیمت واقعی تعدیل شد، اما همچنان توسط دولت تعیین می‌شود. نقش دولت از پیش بیشتر شد. نه‌تنها همچنان عرضه انرژی در انحصار دولت است، بلکه به بهانه کنترل اثرگذاری افزایش قیمت بنزین در سایر بازارها دولت مداخله خود در سایر بازارها را هم افزایش داده است. در نهایت هم، با این اقتصاد تورمی دور نیست زمانی که باز اصلاح این قیمت مساله جدی سیاستگذار شود و باز حجم قابل توجهی از توان و ظرفیت حاکمیت صرف اصلاح این قیمت.
۲- بی‌توجهی به تجربیات ارزشمند پیشین
متاسفانه نظام حکمرانی ما فاقد یک مکانیسم یادگیری سیستماتیک است. این موضوع باعث می‌شود، در طول زمان شاهد یک روند معنادار و آشکاری برای بهبود کیفیت سیاستگذاری در کشور نباشیم. در تصمیم اخیر سیاستگذار برای اصلاح قیمت بنزین، به وضوح توجهی به تجربه پیشین کشور در سهمیه‌بندی سوخت نشده است، به طوری که به روشنی می‌توان گفت سیاست حاضر چه به لحاظ محتوا و چه در زمینه اجرا نسبت به تجربه پیشین ما ضعیف‌تر است. ما تجربه‌های ارزشمند و آموزنده‌ای در خصوص اصلاح نظام یارانه‌ها داریم، اما متاسفانه در زمان تصمیم‌گیری به سادگی از این سرمایه ارزشمند غفلت می‌کنیم.
۳- تغییرات تدریجی یا شوک‌درمانی
بررسی‌های گوناگون نشان می‌داد به دو دلیل فشار اقتصادی موجود بر مردم و سرمایه اجتماعی پایین دولت تبعات اجتماعی یک شوک بزرگ قیمتی قابل پیش‌بینی نیست. از سوی دیگر، اقتصادی را که سال‌ها به قیمت پایین انرژی معتاد شده نمی‌توان به یکباره از این عادت منع کرد. بلکه باید با تغییرات تدریجی این عادت را زائل کرد. این نکته مهم به وضوح در دوره پیشین سهمیه‌بندی بنزین که در سال ۸۶ اجرا شد رعایت شده بود. به طوری که در سال ۸۶ سهمیه بنزین هر خودرو سواری ۱۰۰ لیتر بود و به دلایل مختلف از جمله ایام عید نوروز، ایام سفر و شروع سال تحصیلی هر بار سهمیه‌های مازاد ۱۰۰ یا ۸۰ لیتری به مردم داده می‌شد تا فشار حاصل از سهمیه‌بندی بر آنها کاهش یابد. این سهمیه‌ها به تدریج کاهش یافت تا در فروردین‌ماه ۸۹ به ۶۰ لیتر رسید. در آن دوره سهمیه خودروهای عمومی از جمله وانت و تاکسی و آژانس حتی بسیار بیش از این دستخوش تغییر شد. اما متاسفانه در طرح فعلی هیچ توجهی به این اصل مهم نشد.
۴- ضرورت راهبری و اجرای طرح توسط یک تیم اجرایی حرفه‌ای
مساله اصلاحات اقتصادی، بسیار پیچیده‌تر از یک مساله پایان فصل کتاب ریاضی است. آنقدر متغیرها و پارامترهای مختلفی در آن دخیل است که نمی‌توان از پیش برای همه آنها تعیین تکلیف کرد. از این‌رو در هر طرحی می‌بایست این امکان پیش‌بینی شده باشد که اگر به هر دلیل اجرای طرح به مشکلی برخورد چگونه می‌توان با برخی تغییرات و تمهیدات آن مشکل پیش‌بینی‌نشده را حل کرد. از سوی دیگر، اجرای اصلاحاتی به این گستردگی نیازمند راهبری و مدیریت یک تیم اجرایی حرفه‌ای و متخصص و تمام‌وقت است تا به کمک اطلاعات و بازخوردهایی که مستقیماً از جامعه دریافت می‌کنند، اجرای صحیح و بی‌نقص طرح را رصد کنند و با اختیارات کافی بتوانند در صورت لزوم تصمیمات سریع و موثر بگیرند. در حالی که در حال حاضر، افراد مختلف از رئیس دولت و سخنگوی دولت گرفته تا مسوولان رده‌های پایین‌تر در خصوص این طرح اظهارنظر می‌کنند، اما برای مردم روشن نیست چه کسی راهبری یا حتی سخنگویی این طرح را بر عهده دارد. به عنوان مثال، اگر این طرح مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی است، در صورتی که نیازمند تغییرات و اصلاحات سریع باشد، آیا این تغییرات نیز می‌بایست از مسیر کند و بوروکراتیک همین شورا بگذرد؟!
۵- بی‌توجهی به اقناع عمومی
- دقت کنید این اصلاح قیمتی در شرایطی انجام می‌شود که هر روز افرادی به جرم «گران‌فروشی» در حال محاکمه هستند. فارغ از اینکه دلیل اصلی افزایش قیمت‌ها در اقتصاد چیست و مسوول آن کیست؛ منطقی که توسط حاکمیت به مردم القا می‌شود این است که مقصر اصلی گران شدن کالاهایی که بازاری حداقلی دارند، عرضه‌کنندگان گران‌فروش آن کالاها هستند. در همین اثنی، سیاستگذار انتظار دارد مردم منطق ناصحیحی را که خود به مردم فروخته است در مورد سیاست‌های اتخاذی‌اش به کار نبندند. اگر گران کردن بد است، و مقصر گران شدن، گران‌فروشی عرضه‌کننده است، گران شدن قیمت انرژی چه توجیهی خواهد داشت؟
- در شرایطی که دولت از سرمایه اجتماعی کافی برخوردار نیست، لازم است قبل از اعمال یک سیاست جدید با کمک گروه‌های مرجع مختلف مردم را نسبت به همراهی با آن سیاست مجاب کرد. در حالی که در طرح جدید نه‌تنها گروه‌های مرجع مختلف از مراجع تقلید گرفته تا هنرپیشه‌ها و ورزشکاران با این طرح مخالفت کردند، بلکه به دلیل مشکلات جدی در طرح و اجرای آن، کمتر اقتصاددانی هم حاضر به حمایت از آن شد.
۶- ایجاد و تثبیت رانت برای صاحبان خودرو
چنان‌که اعلام شد، بنای اصلی این طرح بر حمایت از فقرا و طبقه آسیب‌پذیر است. در حالی که در این طرح، به سادگی کسی که سه خودرو دارد سه برابر بیش از کسی که تنها یک خودرو دارد، از امتیاز سهمیه بهره‌مند می‌شود. این تبعیض نه‌تنها با قصد اصلی این سیاست در تعارض جدی است، بلکه از انگیزه اسقاط کردن خودروهای فرسوده، به دلیل امتیاز سهمیه، می‌کاهد و چنا‌نچه در دوره پیشین سهمیه‌بندی هم مشاهده شد، باعث می‌شود افرادی به خرید خودروهای فرسوده و حتی غیرقابل استفاده برای بهره‌مندی از کارت سوخت آن روی آورند.
۷- عدم شفافیت در اهداف طرح
با توجه به اینکه جزئیات طرح موجود به طور مکتوب در دست نیست، هنوز هدف اصلی سیاستگذار از این سیاست روشن نیست. اهداف گوناگونی برای اصلاح قیمت انرژی می‌توان برشمرد: کنترل مصرف، کاهش قاچاق، کاهش آلودگی هوا، کنترل ترافیک، کاهش کسری بودجه دولت، تامین مالی بسته‌های حمایتی از فقرا و اقشار آسیب‌پذیر و افزایش بهره‌وری برخی از این اهداف هستند. این اهداف همگی زیر چتر گسترده‌ای تحت عنوان اصلاح نظام یارانه‌های انرژی قرار می‌گیرند. اما چنان‌که در بالا اشاره شد، به هیچ عنوان نمی‌توان این سیاست را اصلاح نظام یارانه‌ها دانست. در عین حال با توجه به اینکه این سیاست نه سخنگوی واحدی دارد و نه مسوول مشخصی، هر کدام از مسوولان به هدفی از اهداف اشاره می‌کنند که ممکن است مخاطب را دچار سردرگمی کرده و به این نتیجه برساند که مسوولان در اعمال این سیاست صادق نیستند. به عنوان مثال درست در زمانی که ظاهراً افکار عمومی نسبت به اجرای این سیاست ناراضی است، شرکت پخش و پالایش از نتیجه‌بخش بودن این سیاست در کاهش مصرف بنزین خبر می‌دهد!
۸- عدم صداقت در اجرا
متاسفانه آنچه در اجرای این سیاست اتفاق افتاد، مبتنی بر صداقت و شفافیت نبود. تا روزهای منتهی به اجرای غافلگیرانه این سیاست، همچنان مسوولان در حال تکذیب و انکار تصمیمی در خصوص افزایش قیمت بنزین بودند. این رفتار به وضوح بیانگر عدم صداقت سیاستگذار در برابر مردم است و به کاهش بیش از پیش سرمایه اجتماعی دولت منجر خواهد شد. آن‌گونه که اعلام شد، هدف از اجرای غافلگیرانه جلوگیری از هجوم مردم به جایگاه‌های سوخت‌گیری بوده است. هرچند آن ملاحظه، ملاحظه بجایی است، اما راه‌حل ساده‌ای داشت. کافی بود از قبل در خصوص این تصمیم با مردم صحبت می‌شد و ضمن اقناع افکار عمومی، صادقانه به مردم گفته می‌شد به دلیل مذکور دولت بنا ندارد زمان دقیق این تصمیم را علنی کند. در این صورت، مردم احساس نمی‌کردند فریب خورده‌اند.
مرتباً به مردم اعلام می‌شود که افزایش قیمت بنزین تاثیری در قیمت سایر بازارها ندارد و از سوی دیگر اینکه این سیاست هزینه‌ها و سختی‌هایی برای مردم دارد انکار می‌شود. مردم به وضوح این غیرممکن بودن این دو ادعای باطل را درک می‌کنند و از اعتمادشان به سایر وعده‌ها و خبرها کاسته می‌شود. این بدیهی است که هر اصلاح اقتصادی هزینه و دشواری‌هایی دارد و لازمه موفقیت آن همراهی مردم است. این هنر سیاستگذار است که سعی کند این دشواری‌ها و هزینه‌ها را به سمت بخشی از جامعه منتقل کند که توان تحمل آن را دارند، نه اینکه از اساس آن را انکار کند.
برای چند سال پی‌درپی دولت با توجیهات و استدلال‌های مختلف و با شعار حمایت از مردم از افزایش قیمت بنزین جلوگیری کرده است و اکنون با همان شعار قیمت بنزین را افزایش می‌دهد، بدون آنکه به مردم توضیح دهد دلیل این رفتار متناقضش چیست. طبعاً مردم متوجه این تعارض و تناقض‌گویی می‌شوند و گمان می‌کنند اهداف واقعی این افزایش قیمت لزوماً با اهداف واقعی همخوان نباشد.
9- عدم شفافیت در عواید و هزینه‌های حاصل از این سیاست
مرتباً ادعا می‌شود عواید این سیاست کاملاً به مردم بازتوزیع خواهد شد و دولت هیچ درآمد مستقیمی از آن شناسایی نخواهد کرد. صحت ادعای اخیر به شدت محل تردید است و برآوردهای سرانگشتی به هیچ عنوان این موضوع را تایید نمی‌کند. البته هیچ اشکالی ندارد در شرایط دشوار اقتصادی که دولت با کسری بودجه شدید روبه‌رو است، بخشی از عواید حاصل از این سیاست صرف جبران کسری بودجه شود، چراکه این کسری ممکن است ناگزیر از مسیر فشار بر پایه پولی تامین شود و دود مضاعف آن به چشم مردم برود.
10- باز هم یارانه ثابت!
یکی از ایرادات جدی که در اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها اتفاق افتاد، تثبیت مبلغ ۴۵۵۰۰ تومان بود که به معضلی برای دولت فعلی بدل شده بود. ایراد اصلی این ایده در ثابت بودن آن و استقلالش از عواید به دست آمده بود، به طوری که از زمان تعیین آن عدد قیمت جهانی نفت، هزینه‌های استخراج و عرضه، حتی قیمت انرژی داخلی بارها تغییر کرده است، اما آن عدد هیچ تغییری نکرده است. به نظر می‌رسد در سیاست جدید هم این اشتباه مجدداً تکرار شده است. یعنی صرف‌نظر از میزان مصرف داخلی بنزین، میزان صادرات بنزین و میزان عواید حاصل از افزایش قیمت، ارقامی برای پرداخت مستقیم به خانوارها تعیین شده است. در این شرایط، از یک طرف به احتمال زیاد دولت در شناسایی افرادی که قصد دارد تحت پوشش قرار دهد با مشکلات جدی و نارضایتی مردم روبه‌رو خواهد شد و از طرف دیگر همان مشکلی را برای دولت آینده به ارث می‌گذارد که از دولت قبلی به ارث برده بود.
