آیینه تاریخ

پس از جنگ جهانی دوم، ایتالیا کشوری ازهم‌پاشیده بود. فقر و تورم و بیکاری بیداد می‌کرد. کشوری که تاریخی طولانی داشت و زمانی ثروتمندترین و قدرتمندترین تمدن دنیا به‌حساب می‌آمد. فاشیست‌ها سعی کرده بودند با توسل به نوستالژی و وعده عظمت بازیافته مردم را تحریک کنند اما از اقتصاد برنامه‌ریزی‌شده دولتی و مرکانتیلیسم فاشیستی آبی گرم نشد و شکست‌های مفتضحانه در میدان جنگ اسباب تمسخر دیگر کشورها را فراهم آورد. در طول جنگ هرکجا که افتضاحی به‌ بار آمد رهبران ایتالیا دست به دامان پیشوای آلمان شدند. اما پس از جنگ، آلمان هم ویرانه‌ای بیش نبود و متحد سابقاً ابرقدرت خود حیات خلوت این و آن شده بود.

سیاست‌های بلندمدت اصولی

به‌رغم همه اینها از 1946 تا 1962 اقتصاد ایتالیا با نرخی بیش از 5 /7 درصد رشد کرد و تا دهه 70 رشد حداقل پنج‌درصدی ادامه یافت. این نرخ رشد بالا ایتالیا را به جامعه‌ای مدرن و پویا تبدیل کرد. صنایعی که در بازار جهانی رقابت و برخی از بهترین محصولات دنیا را تولید می‌کردند. از ماشین‌آلات سنگین و خطوط تولید و موتورهای کشتی گرفته تا ماشین‌آلات خانگی و یخچال و لباسشویی. از صنایع خوراکی گرفته تا صنعت سینما ایتالیا ظرف این مدت نسبتاً کوتاه، پس از یک دوره تلخ فاشیسم و جنگ و ویرانی، به کشوری ثروتمند و موفق تبدیل شد. شرکت‌های بزرگی چون ماشین‌سازی فیات، اولیوتی که ماشین تایپ و چاپگر و رایانه تولید می‌کرد و کمپانی‌های بخش انرژی یعنی انی و ادیسون و دیگران، با انبوه بی‌شمار شرکت‌های کوچکی در تعاون بودند که بسیاری‌شان را، مطابق نقش پررنگ سنتیِ خانواده در جامعه ایتالیا، خانواده‌ها میان خود اداره می‌کردند. دست‌کم یک‌پنجم جمعیت ۵۰میلیونی از جنوبِ فقیر و بی‌محصول به شمالِ ثروتمند و صنعتی‌شده مهاجرت کردند و شیوه زندگی‌شان را تغییر دادند و ماشین و تلویزیون خریدند و فرزندانشان را در دانشگاه‌ها ثبت‌نام کردند و پول کنار گذاشتند تا خانه بخرند و به قوم و خویش‌هایی که هنوز در دهکده‌های قدیمی‌شان زندگی می‌کردند کمک کنند. بعد از سال ۱۹۶۰، سطح زندگی که به سرعت بالا می‌رفت و فرصت‌های شغلی و تجارت‌های در حال رشد باعث شدند جریان مهاجرتِ ایتالیایی‌ها به دیگر نقاط اروپا و آمریکا متوقف شود و مهاجرت فزاینده‌ای که در طول کمتر از یک قرن 20 میلیون ایتالیایی را مجبور به ترک میهن‌شان کرده بود، پایان یابد.

فرمول جادویی پیشرفت اقتصادی ایتالیا چه بود؟ سال‌ها بعد یک سناتور عضو حزب دمورکاتزیا کریستیانا (حزب راست‌میانه کاتولیک اصلی در ایتالیا) در مصاحبه‌ای گفت «ما وضعیت را درک کردیم و بلافاصله دریافتیم که نمی‌توانیم جامعه ایتالیا را به هیچ سمتی برانیم. خود کشور از سیاست‌های ما قدرتمندتر و حتی هوشمندتر بود. هیچ کاری نکردن از هر اقدام دولتی، انتخاب بهتری به نظر می‌رسید.» این «ما» که باستی از آن سخن می‌گوید چه کسانی بودند؟

در همان سال‌های ابتدایی بعد از جنگ جهانی دوم، گروهی از اقتصاددانان و سیاستمداران لیبرالِ بازارمحور پست‌های کلیدی دولت را به دست گرفتند و قوانین فاشیستی را ملغی کردند و سیاست‌های دموکراتیک و اصلاحات بازار آزاد مستقر کردند. یکی از اصلی‌ترین چهره‌ها در میان اینان روزنامه‌نگار ضدفاشیست و اقتصاددان، لوییجی اینودی بود، یکی از برجسته‌ترین لیبرال‌های کلاسیک ایتالیا، کسی که بعد از جنگ به ایتالیا بازگشت و به عنوان رئیس بانک مرکزی، وزیر اقتصاد و در نهایت رئیس‌جمهور خدمت کرد. تاثیر او بر سیاست‌های اقتصادی که نخست‌وزیر آلچیده دی گاسپری (۱۹۴۵ تا ۱۹۵۳) و بعد از مرگ او، جانشینش جوزپه پلا به اجرا گذاشتند، بسیار عمیق بود.

بعضی از این چهره‌ها ممکن است بیرون ایتالیا چندان شناخته‌شده نباشند اما در میان فرهنگ سیاسی اروپا از استثنائات نایاب بودند. بعد از 20 سال حکومت رژیم فاشیستی موسولینی و بعد از دهشت‌های جنگ، این گروه از لیبرال‌های کلاسیک تنها امید کشور به سربرآوردن از گذشته استبدادی و ورود به آزادی دموکراتیک سرمایه‌داری بودند. زمینه‌ای که در آن به فعالیت مشغول شدند، زمینه دشواری بود. ایتالیا کشوری فقیر بود که اشتراکی‌گرایی فاشیستی و جنگ از پا درش آورده بود. یک حزب کمونیست قدرتمند بر آن بود که اشتراکی‌گرایی فاشیسم را با اشتراکی‌گرایی کمونیستی جانشین کند و شرکت‌های دولتی بخش عمده اقتصاد را در اشغال خود داشتند.

تاثیر لوییجی اینودی به غایت مهم بود. یک سیاست دقیق پولی تورم را دست‌کم برای 20 سال مهار کرد (در ۱۹۵۹ فایننشال تایمز لیر ایتالیا را به عنوان باثبات‌ترین واحد پول غرب ستود). توافق‌نامه‌های تجارت آزاد بار دیگر ایتالیا را به بازارهای بین‌المللی وارد کرد. اصلاحات مالیاتی (لایحه وانونی که به افتخار وزیرِ طراحش نامیده شد) نرخ مالیات را کاهش داد و نظام جمع‌آوری مالیات را ساده کرد. در دوره‌ای که انگاره‌های ولخرجی‌های دولتیِ ملهم از کینز بر جهان چیره بود، مخارج دولتی ایتالیا به نسبت مهارشده باقی ماندند. در سال ۱۹۶۰ مخارج دولتی تازه به زحمت به همان سطحی برگشت که در سال ۱۹۳۷ داشت (۳۰ درصد تولید ناخالص ملی، که بخش چشمگیرش مربوط به سرمایه‌گذاری‌های سرمایه‌ثابت بود)، در حالی که در دیگر کشورهای اروپایی در فاصله این سال‌ها مخارج دولتی به شکل ناگهانی و شگفتی افزایش یافته بود.

چند تنی مثل حقوقدان برجسته برونو لئونی هشدار دادند که اگر مردم فراموش کنند چه چیزی باعث رونق نوظهور اقتصادی‌شان شده، عواقب خطرناکی در انتظارشان خواهد بود. البته گوش شنوایی در کار نبود و همین‌طور هم شد.

نکته مهم که در بررسی سیاستگذاری این دوره خودنمایی می‌کند، پایبندی به اصول است. معجزه اقتصادی ایتالیا نتیجه مصلحت‌اندیشی‌های روزانه و قدرت مذاکره شگفت‌انگیز و هوشمندی بی‌پایان سیاستگذارانش نبود. کاری که لیبرال‌ها پس از جنگ در ایتالیا انجام دادند پایبندی به اصول بود و تمرکز بر وظایف اصلی دولت در ارائه کالاهای عمومی.

سیاست‌های کوتاه‌مدت

بسیاری از سیاست‌های دولتی برجسته‌ای که در نیمه دوم دهه 60 اتخاذ شدند بنیان بحران‌های آتی ایتالیا را بنا نهادند. اولین این سیاست‌ها تضعیف نظمِ مالیاتی بود، که به سبب تصمیم دیوان عالی قانون اساسی در سال ۱۹۶۶ اتفاق افتاد و عملاً راه را برای استقراض دولت باز کرد و از آن به بعد دولت مجبور نبود با درآمدهای مالیاتی سر کند. همین تصمیم بود که در بودجه دولت شکافی به وجود آورد که هر سال بزرگ و بزرگ‌تر می‌شد. لویجی اینودی در سال ۱۹۶۱ مرده بود و فریادهایش برای نظمِ مالیاتی به سرعت به دست فراموشی سپرده شده بودند. تا سال‌های ابتدای دهه ۱۹۶۰ «کسری اصلی بودجه» -که با کم کردن عدد بازپرداخت وام‌ها از کل کسری بودجه محاسبه می‌شود- تقریباً صفر بود. بعد از حکم دیوان عالی این عدد به سرعت رو به فزونی گذاشت و شتاب افزایش آن پس از ۱۹۷۲ بیشتر شد. از آنجا به بعد این سیاستمداران بودند که مطابق صلاحدید و نیاز روز تصمیم می‌گرفتند چقدر پول خرج کنند. تا سال ۱۹۷۵ کسری اصل بودجه به عدد خطرناک 8 /7 درصد تولید ناخالص داخلی رسیده بود.

دومین سیاست، استقرار یک نظام حقوق بازنشستگی دست‌ودل‌بازانه بود که در سال ۱۹۶۹ (موسوم به فرمان برودولینی) به اجرا درآمد. مکانیسمِ قبلی که بر مبنای هم‌بخشی کار می‌کرد، کناری گذاشته شد و با نظام بازتوزیعی جانشین شد. در نظام جدید حقوقی را که بازنشستگان دریافت می‌کردند مقدار کل پس‌اندازهای اجباریِ دوران خدمتشان تعیین نمی‌کرد، بلکه صرفاً بر مبنای آخرین دستمزد سال‌های کارشان معین می‌شد. برای هر شهروند مستمری سوسیالی در نظر گرفته شد و در کنارش برای مستمری‌ها معیار ارشدیت هم به‌کار گرفته شد و بدین ترتیب کارگران می‌توانستند خیلی زودتر از موعد اعلام بازنشستگی کنند. در جنوب ایتالیا، به عوضِ سیاست‌هایی که رشد اقتصادی را باعث می‌شدند و می‌توانستند موثرتر بیفتند، رویکردی سهل‌انگارانه اتخاذ شد و مستمریِ از کارافتادگی جای چنان سیاست‌هایی را گرفت.

سیاست سوم، نظارت و تنظیم بیشتر بازار کار بود. از خلال آنچه به سال ۱۹۷۰ تصویب شد و قوانین کارگری خوانده می‌شد و شامل ماده‌۱۸‌ی بود که تصریح می‌کرد اگر دادگاهی اخراجِ یک کارمند را در بنگاه اقتصادی‌ای که بیش از ۱۵ کارمند با قراردادهای درازمدت در استخدام دارد، ناعادلانه بیابد، آنگاه کارمند محق است که در جایگاه خود باقی بماند. بارِ اثباتِ بحق بودن اخراج به کلی بر عهده کارفرما بود. بدین ترتیب با پرهزینه‌کردنِ اخراج کارمند، این ماده همزمان استخدام را هم بسیار پرهزینه می‌کرد، و این هردو پویایی محل کار را کاهش دادند و افراد را به سوی کار غیرقانونی سوق دادند.

چهارمین سیاست، سیاست یک نظام درمانی ملی بود که به واسطه قوانینِ مسلسلی که در فاصله سال‌های ۱۹۶۸ تا ۱۹۷۸ به تصویب رسیدند، مستقر شد و تمام هزینه‌اش را مالیات‌ها تامین می‌کردند. پس مصرف‌کنندگان خدمات درمانی انگیزه اندکی داشتند تا در استفاده از این خدمات صرفه‌جویی کنند.

تاثیرات منفیِ بلندمدت این سیاست‌ها و سیاست‌های دیگر، در کوتاه‌مدت، پشتِ پرده رشدِ همچنان قدرتمند ایتالیا و میانگین پایین سنی جمعیت، مخفی شدند. مستمری‌های دست‌ودلبازانه و هزینه‌های نظام درمانی برای عده کمی از افراد بازنشسته را عده زیادی از کارگران جوان می‌پرداختند. سال از پس سال این سیاست‌ها و در کنارشان، نظارت و تنظیمِ سنگین و سنگین‌ترِ بازار کار و خدمات، بهره‌وری را کاهش دادند، بازار کار را انعطاف‌ناپذیر کردند، هزینه‌های استخدام کردن را به شدت بالا بردند و هزینه‌های دولتی بیشتر و انباشت بیشترِ بدهی‌های دولتی را همراه آوردند، که به نوبه خود سهم بیشتر و بیشتری را از ذخایر خصوصی تحلیل برد.

به مرور هرم جمعیتی ایتالیا واژگون شد و کشوری که همواره به جمعیت جوانش می‌بالید کم‌کم با این موضوع کنار آمد که پا به میانسالی و پیری گذاشته است. پیر شدن جمعیت، نسبت میان جمعیت کارا و جمعیت بازنشستگان را کاهش داد و بدین ترتیب مستمری‌ها و نظام درمانی را طاقت‌فرساتر کرد و اداره‌اش را دشوارتر. در طول دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ همه کشورهای اروپایی مخارج دولتی‌شان را افزایش دادند اما ایتالیا رسماً از کنترل خارج شده بود. هزینه‌های دولتی از 7 /32 درصد تولید ناخالص داخلی در سال ۱۹۷۰ به 3 /56 درصد در سال ۱۹۹۳ افزایش یافت و بخشی از این افزایش مدیونِ سیاستِ بی‌ملاحظه استخدام کارمندان دولتی هرچه بیشتر بود، به منظور پوشش دادن مشکلِ کمیابیِ شغلِ خصوصی، و این به ویژه در جنوب رایج بود (این کمبود کار، البته که تا حدود زیادی مربوط به مخارج به‌غایت سنگینِ استخدام کارگر بود که دولت بر بخش خصوصی هموار کرده بود). بدهی‌های دولتی که در سال‌های دهه‌های ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ در عدد ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی تثبیت شده بود، در سال ۱۹۹۴ به مجموعِ حیرت‌آورِ 8 /121 درصد رسید.

بدین ترتیب معجزه ایتالیایی به پایان رسید. میانگین نرخ رشد تولید ناخالص داخلی در سال‌های دهه ۱۹۷۰ هنوز 2 /3 درصد بود اما در سال‌های دهه ۱۹۸۰ به 2 /2 تنزل کرد. سیاستگذاران سعی کردند با مصلحت‌اندیشی و نزول سیستماتیکِ ارزش لیر، توانایی شرکت‌های ایتالیایی را در رقابت بین‌المللی حفظ کنند، اما در شرایط تورم بالا و بدهی‌های دولتی، این سیاست‌های واکنشی دردی را دوا نکرد.

درس‌های تاریخ

همان‌طور که ملاحظه می‌کنید برخلاف تصور بسیارانی، ما آنقدرها هم تافته جدابافته نیستیم. شرایط کنونی کشور ما در تاریخ بی‌سابقه نیست. این راه را دیگران نیز پیش از ما رفته‌اند. در این مطلب صرفاً به ارائه یک نمونه بسنده کردیم اما مثال‌ها بسیارند.

از معلم اول تاکنون مطالعه سیاستگذاری رهیافت‌های مهمی به دست داده است. سیاستگذاری بی‌توجه به این رهیافت‌ها نتیجه‌ای جز تکرار خطاهای گذشتگان به بار نخواهد آورد:

چارچوب اصولی سیاست

اول آنکه قدرت نباید در دست هیچ سیاستگذاری متمرکز شود. پس خواست و صلاحدید هیچ فردی نباید سرنوشت هزاران، بلکه میلیون‌ها نفر را رقم بزند. از این‌رو است که در دولت مدرن، قوا را تفکیک کرده‌اند. این رودررویی قوا تصادفی اتفاق نیفتاده؛ پیشروترین نظام‌های سیاسی مدرن حتی تمرکز همه جوانب قانونگذاری در یک مجلس را مضر تشخیص داده و در نتیجه مجالس، چندلایه تاسیس می‌شود تا ارزیابی و توازن1 قوا را بهتر اقامه کنند.

برخی از کندی فرآیند سیاستگذاری در ایران امروز گلایه کرده‌اند. اتفاقاً کندی پیشرفت فرآیند سیاستگذاری نشان از دقت و برپایی موانعی است که آگاهانه در مسیر سیاستگذاری ایجاد شده است. البته اینها به شرطی است که این مسیر طولانی شامل همه سیاست‌ها شود. مشکل وقتی بروز می‌کند که سیاستگذاران سیاست‌های باب میل را با سرعت و تعجیل تصویب و ابلاغ کنند.

دوم، قدرت تفکیک‌شده را در اختیار خادمان (در حکومت) محدود می‌کنیم. دست خادمان باید بسته و وظایف ایشان باید محدود و روشن باشد. خادمان هم انسان‌هایی جایزالخطا هستند. از این‌رو برای جلوگیری از به گناه و فساد افتادن ایشان باید اختیارات محدودی نزد ایشان به امانت گذاشته شود و سر موعد از آنها بازپس گرفته شود. مضافاً اینکه مشکلات یک جامعه بزرگ بی‌شمار است و هیچ خادمی نخواهد توانست همه این مشکلات را یکباره حل کند، پس وظایف او باید محدود و معلوم باشد. اگر برداشتن سنگ بزرگی را به خادمی تکلیف کردیم، نباید از قصور او و ناتوانی از انجام وظیفه محوله تعجب کنیم. مضافاً اگر وظایف مبهم و کلی بود، طبیعی است که سیاستمداران قسمت اعلام پیروزی و جشن موفقیت را به‌ نام خود برگزار کرده و ناکامی‌ها را بین یکدیگر و با کابینه‌های قبلی و بعدی پاسکاری کنند.

وقتی سیاست‌های ابلاغ‌شده مبهم و وسیع باشند، راه برای تفسیر دلخواه باز می‌شود. برخی از بزرگ‌ترین مشکلات وقتی بروز می‌کنند که مجریان یا دیوانسالاران بتوانند سیاست موجود را متناسب دلخواه تفسیر و اجرا کنند. احتمالاً بزرگ‌ترین چالش حکومتداری در قرن بیست و یکم همین خواهد بود؛ کوه عظیمی از قوانین و مقررات تلنبار شده از قرن بیستم تاکنون و اشتهای پایان‌ناپذیر سیاستگذار به تعیین همه جوانب زندگی اجتماعی برای مردم باعث شده است که پیدا کردن وجهه قانونی برای هر کار دلخواهی ممکن شود.

سوم، سیاستگذاری می‌بایست با در نظر گرفتن افق بلندمدت کشور انجام بپذیرد. تنها استثنایی که به‌صورت سنتی بر این قاعده می‌توان قائل شد سیاستگذاری جنگ است که تصمیمات خلق‌الساعه و مصلحت‌اندیشی تاکتیکی می‌طلبد. این رویه در چارچوب فرآیند دموکراتیک برای نخستین بار در روم باستان آزموده شد. در زمان ضرورت جنگ مجلس موقتاً اختیار را به دست فردی می‌سپرد که «دیکتاتور» نامیده می‌شد. تصور می‌کنم نیازی نیست توضیح بدهیم که تجربه ایشان به کجا رسید.

هرچند در دنیای معاصر دیگر هیچ عاقلی از سنت دیکتاتوری دفاع نمی‌کند اما در عوض سیاستگذاران معاصر خلاقیت به خرج داده و همه‌چیز را به جنگ تشبیه می‌کنند تا بتوانند از اختیارات غیرمتعارف و فزاینده بهره‌مند شوند. نمونه اینک کلاسیک این موضوع جنگ ایالات‌متحده علیه مواد مخدر بود. سیاستگذار آمریکایی علیه مواد مخدر اعلام جنگ کرد و در نتیجه بسیاری از اصول را زیرپا گذاشت و سیاستگذاری اقتضایی را جایگزین رویه اصولی کرد. امروز به‌خوبی می‌دانیم که نتیجه آن رویکرد چه فجایعی به بار آورد و به‌رغم هزاران میلیارد دلار هزینه چه رانت‌هایی توزیع و چه فسادهایی ایجاد و چه بی‌گناهانی از حقوق خویش محروم شدند. پس از یازده سپتامبر هم سیاست جنگ علیه تروریسم وضعیت مشابهی را رقم زد. سیاستگذار به بهانه مبارزه با تروریسم بسیاری از اصول اساسی را زیرپا گذاشت و حقوق حقه شهروندان آمریکایی را (به همراه حقوق انسانی اولیه مردمان بقیه دنیا) به بازی گرفت. باز به همین ترتیب، تمام مستندات منتشره حاکی از آن است که زیرپا گذاشتن حاکمیت قانون و سیاستگذاری مصلحتی می‌تواند بنیان‌های هر جمهوری مشروطه‌ای را به لرزه بیندازد و سیاستمداران را از خادمانی با وظایف معلوم به اربابانی با قدرت نامحدود تبدیل کند.

امروزه در ایران از جنگ اقتصادی سخن گفته می‌شود. به این معنی که ایالات‌متحده با استفاده از ابزارهای اقتصادی قصد تضعیف موقعیت ایران را دارد. این تفسیر صحیح است اما باید مراقب بود که سیاستگذاران این توصیف را مصادره به مطلوب نکنند. نیت دشمن هرچه باشد، سیاستگذار باید به وظایف خود در چارچوب قانون عمل کرده و برای افق بلندمدت کشور سیاستگذاری کند. مصادره به مطلوب جنگ به جنگ، باعث تقلیل سیاستگذاری کلان کشور خواهد شد به مجموعه‌ای از مصلحت‌اندیشی‌های کوتاه‌مدت که مسیر خاصی را دنبال نمی‌کند و بیشتر به دنبال فردا کردن امروز و از سر باز کردن تیترهای منفی مطبوعات است. این رویکرد نه‌تنها باعث ماندگاری ابرچالش‌های جاری کشور خواهد شد بلکه بر عمق و شدت آنها خواهد افزود.

ملاحظه می‌کنیم اقدامات شتابزده‌ای که به بهانه جنگ و تحریم ظرف یکی دو سال اخیر صورت گرفته نه‌تنها گرهی از وضعیت صندوق‌های بازنشستگی و نظام بانکی و دیگر چالش‌ها باز نکرده، بلکه باعث شده سیاستگذار آدرس غلط داده و کاستی‌های سیاستگذاری داخلی را با عملکرد دشمنان و شرایط جنگی توجیه کند. ادامه چنین رویکردی هم هزینه اصلاحات را در آینده بالاتر خواهد برد و هم هزینه سیاسی و واکنش‌های مردمی را علیه اصلاحات آتی بسیج خواهد کرد.