شبکه‌سازی بوروکرات‌ها و رانت‌جویان
علی‌اصغر سعیدی از نقش سیاستگذاران در گسترش رانت‌جویی می‌گوید
علی‌اصغر سعیدی می‌گوید: تغییر سیاست‌های اقتصادی دولت نمی‌تواند رانت‌بگیران را از دور دولت متفرق کند. این کار باید از طریق گسستن شبکه‌های ارتباطی آنها، برقراری ارتباط صحیح با اتاق‌های بازرگانی و همچنین نظارت بر خود اتاق بازرگانی انجام شود.
به گفته علی‌اصغر سعیدی «در تاریخ معاصر اقتصاد ایران نوسانات زیادی در رابطه دولت و کارآفرینان دیده می‌شود؛ در برخی دوره‌ها، دولت بر حمایت از گروه‌های تولیدگر صنعتی متمرکز شده و در دوره‌هایی بر گروه‌های تجاری.» اما به اعتقاد این عضو هیات علمی دانشگاه تهران، «امروز به نظر می‌رسد لایه‌های مختلف دریافت حمایت یا رانت وجود دارد و گروه‌های مختلف اجتماعی و سیاسی کانال‌های مختلفی برای این کار ایجاد کرده‌اند». او از ساختار خصولتی‌شده اقتصاد ایران به عنوان یکی از اصلی‌ترین موانع بر سر راه تغییر این روند یاد می‌کند که «نه اجازه اتخاذ سیاست‌های مناسب توسعه را می‌دهد و نه اجازه می‌دهد بخش خصوصی واقعی باانگیزه غیررانت‌جو در کنار آن رشد کند».
♦♦♦
به نظر می‌رسد در هر جامعه‌ای می‌توان دو گروه فعال اقتصادی را شناسایی کرد. یک گروه کارآفرینان سالم و مولد هستند که از مسیر تولید و ایجاد ارزش افزوده به دنبال کسب سود هستند و گروه دیگر، کسانی که به دنبال حفره‌های رانت و بهره‌جویی از حاصل کار دیگران می‌گردند. در این گفت‌وگو می‌خواهیم نقش ساختار سیاسی در تشویق هر یک از این دو روش را بررسی کنیم، اما به عنوان سوال نخست می‌خواهم بپرسم به نظر شما شرایط امروز اقتصاد ایران، لوازم رشد کدام گروه را بیشتر فراهم کرده است؟
زمینه‌های تاریخی و نهادینه‌شده بسیاری برای رانت‌جویی در اقتصاد ایران وجود دارد، اما به ویژه در دو دهه اخیر به نظر می‌رسد شمار رانت‌بگیرانی که سعی می‌کنند از دولت امتیاز دریافت کنند، بیشتر شده است؛ چون وارد دوره‌ای شده‌ایم که نه‌تنها بخشی از کالاهای عمومی را دولت خصوصی کرده است و نهادهای دولتی کار خصوصی و شخصی می‌کنند بلکه افرادی که در بخش خصوصی فعالیت می‌کنند در بخش‌های دولتی کار می‌کنند. به عنوان مثال، امروز افراد زیادی را در دولت می‌بینیم که همزمان در بخش خصوصی نیز فعالند و خود یا خانواده‌شان صاحب تجارت یا صنعت هستند؛ روندی که سه یا چهار دهه پیش به هیچ‌وجه وجود نداشت. به نظر من این جزو عجایب روزگار است و شاید ایران تنها کشوری باشد که رئیس اتاق بازرگانی آن در دوره کوتاهی همزمان رئیس‌دفتر رئیس‌جمهور بوده است. من البته درک می‌کنم که ممکن است عده‌ای این را کمک به بخش خصوصی بدانند، ولی در اصول دولت تا می‌تواند باید اطلاعات اقتصادی را به نحو دموکراتیک منتشر کند. اینها همه مولد رانت هستند. در سال 1339 دولت مصوبه‌ای داشت که هیچ وزیری نمی‌تواند بیشتر از پنج درصد سهام یک شرکت را داشته باشد. بعد از آن بسیاری از دولت خارج شدند. مثلاً مهندس طالقانی که وزیر موثری بود از دولت رفت. این وضع رانت‌طلبی را نهادینه کرده است. اگر تاریخ معاصر اقتصاد ایران -از دوره پهلوی اول به بعد- را بررسی کنیم، نوسانات زیادی در رابطه دولت و کارآفرینان می‌بینیم؛ در برخی دوره‌ها، دولت بر حمایت از گروه‌های تولیدگر صنعتی متمرکز شده و در دوره‌هایی بر گروه‌های تجاری. امروز اما به نظر می‌رسد لایه‌های مختلف دریافت حمایت یا رانت وجود دارد و گروه‌های مختلف اجتماعی و سیاسی کانال‌های مختلفی برای این کار ایجاد کرده‌اند. جالب آنکه شبکه‌های تودرتو بین بخش خصوصی امتیازبگیر و بدنه سازمان‌های بوروکراتیک شکل گرفته تا از فعالیت رانت‌جویی خود دفاع کند و با تغییر دولت‌ها نیز هیچ تغییری نمی‌کند.
نقش ساختار سیاسی و سیاستگذاری‌هایی که انجام می‌دهد، در شکل‌گیری آنچه امروز در این زمینه در اقتصاد ایران می‌بینیم، چیست؟ ساختار سیاسی با قوانینی که می‌نویسد و سیاست‌هایی که تدوین می‌کند، کجای این پازل قرار می‌گیرد؟
به خاطر کوچک بودن بخش خصوصی در ایران، حتی اگر دولت رهیافت توسعه‌ای خود را بر سیاست‌های بازار آزاد بنا بگذارد -که به نظر می‌رسد در دوره‌ای این‌گونه بوده- همواره بخش عظیمی از فعالیت‌ها توسط دولت انجام شده و ورود دولت اجتناب‌ناپذیر بوده است. بخش خصوصی ما هیچ‌گاه آنقدر بزرگ نبوده که مثلاً برای استخراج یک معدن بزرگ یا فعالیت در صنعت نفت توان تامین مالی داشته باشد. به همین دلیل است که در مرور تاریخ اقتصاد ایران می‌بینیم منابع اعتباری تامین‌شده توسط دولت نقش مهمی در دوره‌های رشد صنعتی ما داشته است. همان‌طور که در پاسخ به سوال اول گفتم، سیاست‌های اقتصادی دولت در دوره‌های مختلف، گروه‌های متفاوتی را حمایت کرده است. مثلاً در دوره رضاشاه این سیاست‌ها عمدتاً گروه‌های صنعتگر را حمایت می‌کرد. البته خود دولت هم در حوزه صنعت فعال بود، اما بخش خصوصی‌ای را هم که وارد کار می‌شد (مثلاً در کارخانه‌های قند، نساجی و سیمان) حمایت می‌کرد. در آن دوره، بخش خصوصی از دولت اعتبارات زیادی گرفت و معافیت‌های بسیاری هم دریافت کرد، ولی نمی‌توان اینها را رانت به حساب آورد؛ چراکه حمایت از «صنایع نوزاد» به عنوان یک اصل پذیرفته‌شده در روندهای توسعه شناخته می‌شد. مثلاً زمانی که دولت در دهه 40 سیاست رشد صنعتی را در پیش گرفت، ابتدا انحصاراتی را برای برخی صنایع ایجاد کرد که سود زیادی نصیب صاحبان آن صنایع کرد، اما این سود در دوره بعد در انباشت سرمایه و توسعه صنعت مصرف شد. بنابراین نباید این سیاست‌ها را تولید رانت نامید. مشکل اینجا بود که صنایع نوزاد آن دوره همواره نوزاد ماندند و دریافت حمایت رانتی از دولت برای آنها به یک عادت همیشگی تبدیل شد؛ چه در دوره رضاشاه، چه در دوره محمدرضاشاه و چه در دوران بعد از انقلاب که یک نقطه عطف در تاریخ اقتصاد ایران به حساب می‌آمد. مساله دیگری که در زمینه رانت‌جویی فعالان اقتصادی باید مورد توجه قرار گیرد، ماهیت فعالیت آنهاست. به خاطر ماهیت کار در بخش صنعت، رانت‌جویی در این حوزه به احتمال زیاد موجب گسترش و توسعه صنایع کشور شده و به انباشت سرمایه ثابت می‌انجامد، ولی در بخش تجارت، سود تاجری که صرفاً با در اختیار داشتن چند کارمند و مقداری نامه‌نگاری به دست می‌آید، واجد ارزش افزوده خاصی نیست و تنها به واردات بیشتر ختم می‌شود. بنابراین حتی اگر حمایت انحصاری دولتی صورت می‌گیرد -مانند آنچه در دهه 40 انجام شد- اگر حمایت‌ها به بخش صنعت برود، علاوه بر منتفع شدن صاحب کسب‌وکار، به صورت ایجاد اشتغال، تغییرات تکنولوژیک، بهبود وضع مدیریت شرکت و امثال آن به اقتصاد بازمی‌گردد. البته باید توجه کرد که استمرار حمایت از بخش مولد خصوصی خود به نوعی رانت‌جویی تبدیل می‌شود که به افزایش قدرت رقابتی، افزایش کیفیت محصولات و خدمات منجر نخواهد شد.
رانتی بودن دولت چه تاثیری در رانت‌پرور بودن آن دارد؟ برخی اقتصاددانان معتقدند نقطه شروع مذاکره‌ای که بر سر تقسیم رانت بین دولت و صاحبان کسب‌وکار درگرفته، کسری بودجه دولت، افزایش نقدینگی و سپس تلاش برای کنترل تصنعی تورم با مداخله دولت در بازارها بوده است. با این دیدگاه چقدر موافقید؟ از نظر تاریخی، چه شواهدی برای یافتن نقطه شروع این روند در دست داریم؟
طبعاً دیدگاه اقتصاددانان با رهیافت‌های اقتصادی و بر پایه معرفت‌شناسی علم اقتصاد مطرح می‌شود و لزوماً عوامل اجتماعی را در نظر نمی‌گیرد، اما وقتی از زاویه جامعه‌شناسی اقتصادی به موضوع نگاه کنیم، لازم است گروه‌های ذی‌نفع و گروه‌های فشاری را که در درون بوروکراسی دولت فعال هستند نیز مد نظر قرار دهیم. منظور این است که لزوماً تغییر سیاست‌های اقتصادی دولت نمی‌تواند رانت‌بگیران را از دور دولت متفرق کند. این کار باید از طریق گسستن شبکه‌های ارتباطی آنها، برقراری ارتباط صحیح با اتاق‌های بازرگانی و همچنین نظارت بر خود اتاق بازرگانی انجام شود. وقتی در دهه 40 دولت سیاست توسعه صنعتی را دنبال کرد، ادغام اتاق بازرگانی با اتاق صنایع و معادن ممکن شد و در اتاق جدید، صنعتگران دست بالا را داشتند. در این شرایط تنها سرریز رانت‌هایی که توسط دولت توزیع می‌شد، به تاجران می‌رسید. هرچند از سال 1353 که به خاطر افزایش تقاضای داخلی دولت مجبور شد واردات را افزایش دهد، بازارهای‌ها هم وارد کار شدند و سود زیادی به دست آوردند، ولی قبل از آن فقط صنعتگران -آن هم در چارچوب برنامه‌های توسعه- به سودهای بالا می‌رسیدند که این سود نیز در قالب اشتغال‌زایی و افزایش ارزش افزوده و بهره‌وری به اقتصاد بازمی‌گشت و فواید آن به همه مردم می‌رسید. زمانی که آقای عالیخانی می‌خواست صنعت داخلی را توسعه دهد، مجبور بود افرادی را که در حوزه‌های مختلف به عنوان واردکننده فعال بودند، شناسایی کند. مثلاً آقای برخوردار را به عنوان واردکننده لوازم خانگی شناسایی کرد و از او خواست با وارد کردن تکنولوژی تولید، در ایران کارخانه بزند. البته از او حمایت هم کرد، اما این حمایت را نمی‌توان به راحتی رانت نامید. هرچند نوعی انحصار به نظر می‌رسید، ولی انحصار موقتی بود که در چارچوب نظریات توسعه اقتصادی برای گسترش صنعت قابل فهم بود.
برای صاحب یک بنگاه، کسب سود و حفظ حیات بنگاه بیشترین اهمیت را دارد. بنابراین «توصیه‌های اخلاقی» به‌تنهایی نمی‌تواند عاملی بازدارنده در مسیر حرکت به سمت رانت‌جویی باشد. برخی معتقدند حتی کسانی که استعداد زیادی در کسب سود دارند و در شرایط سالم اقتصادی می‌توانند از راه درست ثروتمند شوند، وقتی می‌بینند که رقبایشان در حال استفاده از رانت‌های پنهانی هستند، برای زنده ماندن بنگاه خود به این مسیر گام می‌گذارند. گویی در «تعادل بد»ی که شکل می‌گیرد، حتی برای صاحبان بنگاه‌های سالم هم نوعی «ناچاری» از حرکت به سمت رانت و آلوده شدن به این سازوکار وجود دارد. آیا می‌توان صاحبان بنگاه‌های سالم را قربانیان این ساختار دانست؟
دقیقاً همین‌طور است. به نظر می‌رسد نه نئوکلاسیک‌های اقتصادی به توصیه اخلاقی معتقدند، یعنی معتقدند هرچه مقررات‌زدایی کنید جامعه اخلاقی‌تری خواهید داشت، نه نهادگرایان اقتصادی؛ یعنی معتقدند با توصیه اخلاقی کار درست نمی‌شود. البته برخی از بنگاه‌های سالمی که از آن صحبت می‌کنیم، به دلیل شرایط اقتصاد ایران اصلاً به وجود نیامده‌اند و تنها در رویای کارآفرینان باقی مانده‌اند! اصولاً امکان فعالیت سالم اقتصادی زمانی وجود دارد که ماهیت ساختار اقتصاد کشور روشن باشد. این در حالی است که امروز بخش اعظم اقتصاد ایران در اختیار دولت، شرکت‌های دولتی، صندوق‌های بازنشستگی -که در ظاهر مربوط به بخش عمومی هستند، ولی مدیریتشان در اختیار دولت است- شهرداری‌ها، نیروهای مسلح و بنیادها قرار دارد. به بورس تهران توجه کنید؛ شاید تنها 10 درصد منابع این بورس در اختیار بخش خصوصی واقعی باشد که آنها هم چنان پراکنده هستند که توان تصمیم‌گیری اساسی درباره بنگاه‌ها را ندارند. این وضعیت در مقایسه با وضعیت اقتصاد ایران در دوران قبل از انقلاب پتانسیل بسیار بیشتری برای گسترش ایجاد کرده؛ هم به علت عدم شفافیت در نقش و کارکرد سهامداران و مالکان و مدیران بنگاه‌ها و هم به جهت نزدیکی بیش از حد آنها به دولت و تاثیر و فشاری که آنها بر سیاست‌های اقتصادی دارند. مثلاً نیروها و گروه‌های تجاری قدرتمند از طریق نمایندگان مجلس و شبکه روابطی که با بوروکرات‌ها دارند، اهرم‌هایی برای تاثیرگذاری بر سیاست‌های دولت پیدا می‌کنند. ضمن اینکه سهم بزرگ خصولتی‌ها در اقتصاد از طریق به وجود آوردن نوعی انحصارطلبی به فضای رانت‌خیز و رانت‌پرور دامن می‌زند. یعنی حتی اگر شرایطی برای دولت فراهم شود که بتواند سیاست‌هایی تولیدمحور در پیش بگیرد، بخش خصوصی نوظهور یا در حال ظهور، قدرت رقابت با نهادهای بزرگ خصولتی را ندارد. در مجموع به نظر می‌رسد اگر بخواهیم سیاست‌های اقتصادی‌مان را تغییر دهیم، نیازمند یک تجدید نظر اساسی هستیم که البته کار بسیار سختی است. چراکه گروه‌های تجاری ذی‌نفع در وضع موجود به آسانی اجازه نمی‌دهند دولت سیاست مستقلی پیش بگیرد.
درباره نقش «سرمایه‌داری رفاقتی» در تشویق رانت‌جویی در اقتصاد ایران چه تحلیلی می‌توان ارائه داد؟ در ذهن بسیاری از مردم این تصویر شکل گرفته که اگر صاحب کسب‌وکاری به فساد اقتصادی آلوده شود، اما در داخل ساختار سیاسی دوستان قابل اعتمادی داشته باشد، جریمه سنگینی برای تخلفاتش نخواهد پرداخت.
من با استفاده از عنوان «سرمایه‌داری رفاقتی» برای اقتصاد ایران موافق نیستم. فکر می‌کنم در کاربرد این مفهوم نوعی شلختگی وجود دارد و بهتر است به‌جای آن عنوان «سرمایه‌داری دولتی مبتنی بر گروه‌های تجاری» را استفاده کنیم. چراکه گروه‌های تجاری لزوماً رفاقتی با دولت ندارند، بلکه منافع راهبر آنهاست. حال آنکه در معنایی که از سرمایه‌داری رفاقتی استنباط می‌شود، دوستی اساس ارتباط است نه شیوه‌های مختلفی که انجام می‌دهند؛ مثلاً رانت‌جویی از طریق شبکه روابط اجتماعی. در مورد اقتصاد ایران -چنانچه در سوال قبلی توضیح دادم- در شرکت‌های بزرگ خصولتی لزوماً رفاقتی در کار نیست. مثلاً روند تاریخی تشکیل بنیادها نشان می‌دهد آنها زاییده انقلاب اسلامی هستند و به تدریج برای انجام مسوولیتی که در جریان انقلاب برای آنها تعریف شد (حمایت از محرومان)، بنگاه‌های اقتصادی زیادی را در اختیار گرفتند. واگذاری بنگاه‌های اقتصادی به صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی نیز در طول دهه‌های گذشته در قالب رد دیون دولت انجام شده است. بنابراین رفاقتی بین مدیران این بنگاه‌ها و سیاستمداران وجود ندارد. حتی در خصوصی‌سازی‌هایی که در پی تفسیر جدید از اصل 44 قانون اساسی در دو دهه اخیر انجام شد، اگرچه بخشی از سهام شرکت‌ها به افراد مختلف واگذار شد، ولی باز هم دست بالا در اختیار دولت یا بخش خصولتی است. این ساختار نه اجازه اتخاذ سیاست‌های مناسب توسعه را می‌دهد و نه اجازه می‌دهد بخش خصوصی واقعی باانگیزه غیررانت‌جو در کنار آن رشد کند. به عنوان مثال اگر کسی بخواهد در حوزه مواد غذایی (مثلاً تولید رب گوجه‌فرنگی) سرمایه‌گذاری کند، نمی‌تواند با فلان نهاد شبه‌دولتی که چندین و چند کارخانه بزرگ را در اختیار دارد و هم سیستم تولید، هم سیستم توزیع و هم سیستم واردات را قبضه کرده، رقابت کند. چراکه نوعی انحصار نهادی شکل گرفته است. در گذشته این انحصارات در اختیار دولت بود و به همین دلیل بود که در دهه 40 توانست از یک‌جایی به بعد اجازه کارخانه‌داری را به همه کارآفرینان بدهد. مثلاً وقتی تقاضا برای لوازم خانگی بالا رفت، دیگر فقط آقای برخوردار نبود که یخچال و تلویزیون تولید می‌کرد و رقابت در این حوزه ایجاد شد.
برخلاف آنچه در مورد صاحبان روابط سیاسی یا منافع مشترک با سیاستمداران گفته می‌شود، به نظر می‌رسد هزینه تخریب کارآفرینان درستکار و صاحبان فکر و اندیشه در جامعه ما پایین است و کمتر کسی به دفاع از آنان برمی‌خیزد. گویی جامعه امروز ما تا سرمایه‌های فکری خود را کاملاً تضعیف یا آلوده نکند، دست از سرشان بر نمی‌دارد. نقش این عوامل را در تضعیف کارآفرینی مولد چه می‌دانید؟
بر اساس پژوهش‌های صورت‌گرفته در ادبیات اقتصادی رانت‌جویی، بیشتر فشارهایی که از طریق صاحبان کسب‌وکار روی دولت وارد می‌شود، با این هدف است که امتیازاتی را که دولت در قالب مجوزها صادر می‌کند، دریافت کنند. بنابراین در وهله اول سیاست‌های دولتی است که رانت‌جویی را تشویق می‌کند. اگر سیاست‌های دولت مبتنی بر صدور مجوزها و اعطای رانت باشد، طبعاً نیروی زیادی اطراف دولت شکل می‌گیرد تا از طرق مختلف -مثل پارلمان، گروه‌های فشار و سیستم بوروکراسی- از این رانت‌ها بهره‌مند شوند. بنابراین گام اول این است که این مجوزها اصولاً وجود نداشته باشد. اما علاوه بر این، زمینه‌های دیگری هم باید فراهم باشد تا کارآفرینی مولد رشد کند. اگر همین امروز دولت همه سیاست‌های اشتباه خود را کنار بگذارد و سیاست‌های مبتنی بر کمک به کارآفرینان مولد را در پیش بگیرد، باز هم آنها به راحتی پیش نخواهند آمد. آقای عالیخانی بعد از ورود به وزارت اقتصاد، گروه‌های مختلف را به وزارتخانه دعوت کرد و از آنها پرسید «چه کنیم که سرمایه‌گذاری در کشور زیاد شود؟» پاسخ این بود که «باید اطمینان ایجاد کرد». این اطمینان به رابطه دولت با بخش خصوصی مولد بستگی دارد و از طریق اعتمادسازی به وجود می‌آید. مثلاً آقای عالیخانی وزارت دارایی را از وزارت اقتصاد جدا کرد و گفت «اگر قرار است من به صنعتگران کمک کنم، نباید اطلاعات فعالیت آنها را به بخش مالیات‌ستان بدهم. رسالت من فقط کمک به صنعتگران است». یکی دیگر از رفتارهایی که هزینه مبادله را در بازار بالا می‌برد و مانع سرمایه‌گذاری کارآفرینان مولد می‌شود، عدم احترام به مالکیت خصوصی است. حافظه جمعی کارآفرینان مولد ایرانی، نمی‌تواند ملی شدن‌ها و مصادره‌ها را فراموش کند و به همین دلیل به راحتی حاضر نمی‌شود کار خود را گسترش دهد. بنابراین نه‌تنها سیاست‌های اقتصادی دولت، بلکه سیاست‌هایی که مربوط به سایر ارگان‌ها از جمله قوه قضائیه می‌شود باید تغییر کنند تا راه برای کارآفرینی مولد باز شود.
