تهی‌سازی

سیاست مالی عبارت است از سیاست دولت درباره سطح خریدهای دولت، سطح پرداخت‌های انتقالی و ساختار مالیاتی. اهداف و انگیزه‌های دولت در اجرای سیاست‌های مالی را ذیل چهار عنوان مطرح می‌کنند: کمک به رشد اقتصادی، ثبات اقتصادی، کاهش فقر و بهبود توزیع درآمد و تولید کالاهای عمومی.

اثر مستقیم بودجه روی رشد اقتصادی از طریق هزینه‌های دولت در طرح‌های عمرانی و زیربنایی قابل رصد است که برگرفته از نظریات سمت تقاضای اقتصاد یا اقتصاد کینزی است و به طور مستقیم، تقاضای کل و در نتیجه، تولید ناخالص داخلی را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

کارکرد دوم بودجه، تنظیم بودجه به منظور کاهش نوسان و ایجاد ثبات در رشد اقتصادی و سایر متغیرهای کلان اقتصاد است. بدین صورت که بودجه دولت رفتار ضد ادواری داشته باشد یعنی، اگر اقتصاد در رکود است، برای افزایش تقاضای کل، بودجه انبساطی و چنانچه اقتصاد در رکود باشد، بودجه انقباضی بسته شود. البته این نوع نگاه به بودجه‌ریزی دولتی یا سیاست مالی فعال (Active Fiscal Policy)، منتقدان جدی دارد. منتقدان بودجه‌ریزی ضدادواری، به دلیل وجود سه وقفه تشخیص، تصمیم و اجرا، معتقدند در بسیاری از موارد، بودجه‌های انبساطی که برای رکود طراحی شده‌اند، در وضعیت رونق و برعکس، بودجه‌های انقباضی که برای وضعیت رونق برنامه‌ریزی شده‌اند، در وضعیت رکود اجرایی می‌شوند که هر دو بر سطح و عمق نوسان می‌افزایند که به شدت برای اقتصاد زیان‌آور است. به عبارت دیگر، اگر ساختار بودجه‌ریزی دولت به گونه‌ای باشد که رونق و رکود را تشدید کند، نه‌تنها حاصل آن، همان کارکرد مناقشه‌برانگیز ثبات اقتصادی نخواهد بود، که خود عملاً بر وخامت اوضاع می‌افزاید.

در خصوص کارکرد سوم بودجه یعنی بازتوریع درآمد، که بر اساس آن، از دولت انتظار می‌رود بودجه خود را طوری تنظیم کند که گروه‌های کم‌درآمد جامعه قادر باشند یا از سطح رفاهی حداقلی برخوردار شوند یا سطح توانایی‌ها و مهارت‌های خود یا به عبارت اقتصادی‌تر آن، سرمایه انسانی خود را برای امکان ورود به بازار کار و کسب درآمد، افزایش دهند. کارکرد چهارم نیز در راستای شکست بازار در حوزه کالاهای عمومی تدوین شده است که بخش خصوصی، تمایل و دلیلی برای ورود به آن ندارد که تبلور آن در بودجه جاری دولت است.

یافته‌های دکتر مسعود نیلی که اخیراً در بیست و هشتمین همایش سیاست‌های پولی و ارزی مطرح کرد نشان می‌دهد که سهم بودجه عمرانی از تولید ناخالص داخلی کشور را می‌توان به سه دوره طبقه‌بندی کرد؛ دوره اول یا دوره وفور منابع ارزی نفتی که به طور متوسط، بودجه عمرانی کشور 5 /12 درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل داده است که این دوره، شامل سال‌های 1350 تا 1363 است. دوره دوم که از نیمه دوم دهه 60 تا انتهای دهه 80 است، بودجه عمرانی کشور به طور متوسط بین پنج تا هفت درصد تولید ناخالص داخلی بوده است و در انتها، دوره سوم که از ابتدای دهه 90 تاکنون است، سهم بودجه عمرانی از تولید ناخالص داخلی کشور به 7 /2 درصد تقلیل یافته است.

برخی یافته‌ها نشان می‌دهند برای دستیابی به یک رشد اقتصادی قابل قبول ناشی از اجرای سیاست‌های مالی فعال در اقتصاد ایران، هزینه‌های عمرانی دولت ‌باید بین پنج تا هفت درصد تولید ناخالص داخلی باشند، بنابراین، از ابتدای دهه 90، ساختار بودجه‌ریزی دولت به گونه‌ای بوده است که سهم هزینه‌های عمرانی از تولید ناخالص داخلی، به کمتر از نصف آنچه مورد نیاز است، تقلیل یافته که در نتیجه، به ویژه طی چند سال اخیر، بودجه دولت در برآورده کردن سطح حداقل مورد نیاز برای نیل به هدف شماره یک بودجه‌ریزی، یعنی کمک به رشد اقتصادی، موفق نبوده است.

در خصوص دومین نقش بودجه دولت، یعنی ایجاد ثبات در اقتصاد، دو نحله فکری وجود دارد؛ اولی به دلایل سه‌گانه یادشده، بر خنثی یا غیرفعال بودن بودجه دولت تاکید دارد و دومی یعنی نحله معتقد به سیاست مالی فعال، معتقد است که بودجه دولت ‌باید با ساختاری طراحی شود که رفتار ضدادواری داشته باشد. به عبارت دیگر، اگر بودجه دولت به گونه‌ای تنظیم و اجرا شود که دامنه شوک‌های رونق و رکود را افزایش دهد، یا رفتار دوره‌ای داشته باشد، نه‌تنها تثبیت‌کننده نیست که خود به عامل بی‌ثباتی بدل می‌شود.

اما آیا در ایران بودجه دولت قادر بوده است چنین کارکردی داشته باشد؟

پاسخ به این پرسش منوط به بررسی عوامل اصلی تشکیل‌دهنده ساختار رشد و بودجه دولت است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که رشد اقتصادی در ایران به شدت به درآمدهای نفتی وابسته است بدین صورت که هرگاه درآمدهای نفتی افزایش یافته است، رشد اقتصادی نیز بهبود یافته است اما در عین حال، یک رابطه مستقیم و قوی نیز میان بودجه دولت و درآمدهای نفتی قابل مشاهده است. این بدان مفهوم است که هرگاه درآمدهای نفتی افزایش یافته است، علاوه بر تسریع و تسهیل رشد اقتصادی، بودجه دولت نیز در مسیر انبساطی قرار گرفته است. نتیجه چنین عملکردی هم چیزی نیست جز رفتار ادواری و هماهنگ میان بودجه دولت و نوسانات اقتصادی! در واقع، شیوه ورود درآمدهای نفتی به اقتصاد ایران و تبلور آن در بودجه سنواتی؛ یکی از مهم‌ترین دلایل نوسان در متغیرهای کلان اقتصادی بوده است. دولت نیز با تدوین بودجه‌های اقتضایی و مصلحتی، در تشدید این نوسانات، نقش عمده‌ای ایفا کرده است حال آنکه اصولاً یکی از دلایل چهارگانه اقامه‌شده برای اجرای سیاست‌های مالی فعال، کمک به تثبیت اقتصادی است!

از سوی دیگر، وقتی دولت در وضعیت وفور درآمدهای نفتی تعهدات زیربنایی برای خود ایجاد کرده است، در دوره‌های رکود درآمدهای نفتی، نتوانسته است سطح این تعهدات را متناسب با کاهش درآمدهای نفتی کاهش دهد و نوعی چسبندگی رو به پایین در کاهش هزینه‌های عمرانی دولت دیده می‌شود که نتیجه آن نیز کسری بودجه دولت بوده است. نتیجه آنکه، تغییرات ادواری رشد اقتصادی و بودجه دولت با درآمدهای نفتی، کسری بودجه و تبعات آن یعنی تورم را به یک مشکل ساختاری در اقتصاد ایران بدل کرده است. به عبارت دیگر، وابستگی بودجه دولت در دوره‌های رونق به درآمدهای نفتی باعث شده است که دولت از طریق بودجه، رونق و رکود را تعمیق کند و این با اصل وجودی بودجه‌ریزی در قامت سیاست مالی فعال، در تناقض و تضاد آشکار است. با این توضیح، بودجه دولت در ایران، نه‌تنها در کارکرد دوم خود یعنی ثبات اقتصادی نیز ناموفق بوده که خود به یک عامل بی‌ثبات کننده بدل شده است و دولت از طریق بودجه، به بی‌ثبات‌سازی اقتصاد مشغول بوده است.

در حوزه نقش دولت در کارکرد سوم بودجه‌ریزی یعنی کاهش فقر و نابرابری، دولت‌ها معمولاً نقش بازتوزیع‌کننده درآمد را دارند حال آنکه در اقتصاد ایران، دولت از طریق بودجه و از کانال درآمدهای نفتی، نقش توزیع‌کننده درآمد را بر عهده گرفته است که گرچه ممکن است به نفع گروه‌های کم‌درآمد عمل کند، اما مالیات به عنوان عامل بازتوزیع درآمد، در این فرآیند نقشی را بر عهده نداشته است. در واقع، محل هزینه‌های دولت نه از طریق مالیات که نقش بازتوزیعی درآمد را دارد بلکه از محل درآمدهای نفتی بوده است که دولت در آن، یک توزیع‌کننده درآمد است. به عبارت دیگر، بن‌مایه نظری که بودجه‌ریزی فعال را پشتیبانی می‌کند، در بودجه که نماد سیاست مالی دولت است، دولت از طریق مالیات‌ستانی، درآمد را بازتوریع می‌کند حال آنکه در اقتصاد ایران، دولت به پشتوانه درآمدهای نفتی، اولاً خود را بی‌نیاز از مالیات‌ستانی می‌داند و ثانیاً از آنجا که نفت در انحصار دولت است، نقش دولت در کارکرد سوم فلسفه بودجه‌ریزی فعال، به نقش توزیع‌کننده درآمدهای نفتی تقلیل می‌یابد. در این شرایط، گرچه ممکن است از قِبَل آن منافعی نصیب گروه‌های کم‌درآمد شود، اما یک کارکرد مخرب دارد و آن چیزی نیست جز ایجاد رانت برای کسانی که به میز قدرت نزدیک‌تر باشند. به عبارتی، در نظام توزیعی ناشی از درآمدهای نفتی که از طریق بودجه سالانه منعکس می‌شود، گروه‌هایی نزدیک به قدرت، سهم بیشتری از گروه‌های کم‌درآمد که هدف اصلی سیاست‌های بازتوزیعی هستند، نصیب خود می‌کنند. بنابراین، ساختار بودجه‌ریزی در اقتصاد ایران، به صورت قابل قبولی در دستیابی به هدف سوم خود نیز، موفق عمل نکرده است.

در بخش تحلیل چهارمین کارکرد بودجه‌ریزی فعال، کالاهای عمومی به عنوان کالاهایی که جانشین ندارند، دولت به عنوان تنها عرضه‌کننده آن، مطرح است. هزینه‌های جاری، منعکس‌کننده هزینه تامین کالاهای عمومی در بودجه دولت است که در واقع کارکرد اصلی دولت نیز تامین و عرضه کالاهای عمومی است. اصولاً وظیفه دولت، سرمایه‌گذاری از آن نوعی که ما در ایران می‌شناسیم که دولت راساً در بخش‌های مختلف کشاورزی، صنعت و خدمات، به موازات بخش خصوصی، سرمایه‌گذاری و بنگاهداری می‌کند، نیست بلکه کارکرد و وظیفه اصلی دولت، تولید، تامین و عرضه کالاهای عمومی است که مصداق شکست بازار هستند. اما در ایران، بخش قابل توجهی از توان مالی دولت به سرمایه‌گذاری در حوزه‌هایی اختصاص پیدا می‌کند که اصولاً میدان بازی بخش خصوصی است و این بخش به راحتی قادر است بازار آن را سامان دهد. نتیجه این عملکرد دولت هم چیزی نیست جز جانشینی جبری (Crowding Out) بخش دولتی با بخش خصوصی، تضعیف شدن بخش خصوصی، افزایش سطح و عمق دخالت دولت در اقتصاد، کاهش توان مالیات‌ستانی دولت، کاهش توان بازتوزیع‌کنندگی سیاست‌های مالی دولت، قیمت‌گذاری دولتی، کاهش کارایی بنگاه‌های دولتی و اتلاف منابع. وظیفه و کارکرد دولت، ایجاد امنیت، صلح، افزایش کیفیت سیاستگذاری و تنظیم‌گری کارآمد است نه آنکه مستقیماً با بنگاهداری، به رقابت با بخش خصوصی بپردازد.

اگر هزینه‌های جاری دولت، منعکس‌کننده کارکرد تولید و عرضه کالای عمومی دولت باشد، بررسی این بخش از بودجه سنواتی دولت نشان می‌دهد که نسبت هزینه‌های جاری به تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های ثابت نیز مانند سهم هزینه‌های عمرانی از تولید ناخالص داخلی، یک روند کاهشی داشته است که تا حدود زیادی با روند کاهش هزینه‌های عمرانی در سه بازه زمانی یادشده، مطابقت دارد ضمن آنکه مانند همان نسبت نامناسب بین هزینه‌های عمرانی و تولید ناخالص داخلی، اینجا نیز این نسبت کمتر از نسبت مورد نیاز است و به ویژه در دهه گذشته، در دامنه قابل قبول قرار نداشته است و دولت همواره با کسری تامین آن مواجه بوده است.

از سوی دیگر، با مرور بخش‌های تشکیل‌دهنده هزینه‌های جاری دولت، یک نکته روشن می‌شود و آن اینکه بخش اعظم این هزینه، به مخارج بازنشستگی مربوط است. به عبارت دیگر، اگر پرداخت‌های صندوق‌های بازنشستگی را از رقم بودجه جاری دولت کسر کنیم، وضعیت بودجه جاری دولت، به مراتب روند کاهشی بیشتری را نشان می‌دهد چراکه پرداخت‌های بازنشستگی را نمی‌توان در قالب هزینه‌های جاری دولت در حوزه تامین کالاهای عمومی لحاظ کرد. حال اگر با افزایش جمعیت، هزینه‌های جاری را به صورت سرانه بررسی کنیم، وضعیت نامناسب‌تری را شاهد خواهیم بود. بررسی ارقام بودجه‌ای گویای آن است که 22 تا 25 درصد از بودجه جاری دولت، صرف هزینه‌های بازنشستگی شده است که نتیجه آن، تنگنای بیشتر دولت در حوزه تامین کالاهای عمومی است. به ویژه اگر وضعیت هرم سنی نیروی کار را لحاظ کنیم، طی سال‌های آینده، فشار صندوق‌های بازنشستگی بر بودجه جاری دولت، رو به افزایش خواهد بود که اگر شرایط بودجه‌ریزی دولت، درآمدهای نفتی و سیاستگذاری‌های اقتصادی به همین منوال باشد، باید شاهد کاهش کمیت و کیفیت خدمات عمومی دولت باشیم.

از سوی دیگر، اگر بتوان بر مبنای ایده سیاست مالی غیرفعال (Passive Fiscal Policy)، دو کارکرد اول بودجه‌ریزی را به طور کامل از عهده سیاستگذاری مالی خارج کرد، کارکرد سوم را تا حدودی تعدیل کرد و دولت را از یک توزیع‌کننده درآمد به سمت بازتوزیع‌کنندگی درآمد سوق داد، کارکرد چهارم به دلیل آنکه ماهیت اصلی و فلسفه وجودی دولت است به هیچ نحو نه‌تنها قابل تعدیل نیست، بلکه اصولاً به عنوان مهم‌ترین سازوکار سنجش کیفیت حکمرانی دولت، لازم است بسط و گسترش یابد. اما با وجود ساختار موجود، به نظر نمی‌رسد چشم‌انداز قابل اتکایی در خصوص توان دولت در تامین منابع لازم به منظور افزایش کمیت و کیفیت کالاهای عمومی وجود داشته باشد به ویژه آنکه در پرداخت‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی نیز یک روند رو به رشد و صعودی دیده می‌شود.

سیاست مالی یا دفترچه توزیع منابع؟

بررسی ادبیات مدافعان بودجه‌ریزی فعال نشان می‌دهد که در پایدارسازی تامین کالاهای عمومی، یعنی آنچه این گروه از آن حمایت می‌کنند، می‌باید دارای سه ویژگی اساسی باشد. نخست آنکه پایدارسازی سیاست‌های مالی تامین‌کننده کالاهای عمومی مستلزم رشد اقتصادی متناسب و پایدار به منظور بزرگ کردن کیک اقتصاد باشد که به تبع آن، منابع جدیدی برای دولت خلق می‌شود. اما در بخش ابتدایی دیدیم که آنچه به اصطلاح سیاست مالی دولت در ایران نامیده می‌شود، قادر نبوده است کمک تسریع و تسهیل‌کننده رشد اقتصادی و به ویژه ثبات آن باشد بلکه به افزایش ناپایداری و بی‌ثباتی رشد اقتصادی نیز دامن زده است.

دوم آنکه از سیاست کسری بودجه در بودجه‌ریزی فعال به عنوان سیاستی در جهت تثبیت دوره‌های رونق و رکود استفاده شود و نه آنکه به عنوان یک پدیده ساختاری، شکل سیستماتیک به خود گیرد. اما علی‌الظاهر، در اقتصاد ایران، کسری بودجه نوعی رفتار عادی دولت در مواجهه با عدم توانایی پایدارسازی رشد اقتصادی است.

سوم آنکه، بودجه‌ریزی، به ویژه بودجه‌ریزی فعال، مستلزم اعمال قواعد مالی است. بدین مفهوم که یکسری قواعد از پیش تعیین‌شده برای تدوین و اعمال سیاست‌های مالی وجود دارد و از تدوین بودجه اقتضایی و مصلحتی به شدت پرهیز می‌کنند. به ویژه آنکه به دلیل وابستگی شدید اقتصاد ایران به درآمدهای نفتی که کنترل آن نیز خارج از اراده دولت و وابسته به نوسانات بازار انرژی و مسائل سیاست بین‌الملل است، به هیچ روی نمی‌توان در خصوص میزان این درآمدها و توانایی دولت در تخصیص آنها به حوزه‌های مختلف هزینه‌ای، حتی اطمینان نسبی داشت.

از مجموع مباحث مطرح در ادبیات سیاستگذاری مالی، چه سیاست مالی فعال و چه سیاست مالی غیرفعال، چنین به نظر می‌رسد که آنچه ما در ایران به عنوان سیاست مالی دولت معرفی می‌کنیم، را نه در ادبیات نظری، نه در ساختار و نه در برون‌داد و تاثیر آن بر اهدافی که بن‌مایه تئوریک آن عنوان کرده، به هیچ روی نمی‌توان ذیل سیاست مالی تعریف و توصیف کرد بلکه بودجه سنواتی دولت، بیشتر به دفترچه‌ای می‌ماند که مقرر است درآمدهای نفتی پرنوسان و ناپایدار را میان گروه‌های مختلف جامعه تقسیم کند که بالطبع، هر گروهی که بتواند خود را به میز قدرت نزدیک‌تر کند، سهم بیشتری از این کیک را که از سرعت رشد بسیار پایینی برخوردار است، نصیب خود کند. به عبارت دیگر، ما سیاست مالی نداریم، بلکه دفترچه‌ای تحت عنوان تقسیم سهم را سالانه در مجلس تصویب می‌کنیم و برای اجرا به دولت می‌فرستیم که به نظر می‌رسد، اثرات نوسان‌ساز و تورم‌زای آن به مراتب بیش از مزایای آن بوده، دفترچه‌ای که سالانه هیاهوی بسیاری بر جزئیات آن به راه می‌افتد اما نه‌تنها نمی‌توان به اثرات مثبت آن بر اقتصاد امیدوار بود، که به نوعی به عامل بی‌ثبات کننده اقتصاد بدل شده است.

حتی اگر قائل به سیاستگذاری مالی فعال در بستر تسهیل‌کننده رشد، پایدارسازی اقتصادی و کاهش فقر هم نباشیم، سیاست مالی حداقل در حوزه کالاهای عمومی، مورد اجماع کلیه مکاتب اقتصادی است که مهم‌ترین و اصیل‌ترین وظیفه دولت است. اما شکل و ساختار بودجه‌ریزی در ایران که تحت عنوان سیاست‌های مالی تشریح و توصیف می‌شود، با روح و فلسفه وجودی سیاست مالی در تناقض و تضاد شدید است به طوری که می‌توان مدعی شد ما در ایران سیاست مالی نداریم بلکه بودجه‌ریزی دولتی را در قالب سیاست مالی، به شکل کاریکاتور‌گونه‌ای تبلیغ و تفسیر کرده‌ایم.

نوعی التقاط شدید که در ساختار اندیشگی و ذهنی نظریه‌پردازی ایرانی تقریباً در همه سطوح دیده می‌شود، در این حوزه نیز این التقاط و تهی‌سازی مفهوم از بطن و ذات آن، به شکل حادی قابل مشاهده است که پدیده‌ای را که در میان نظریه‌پردازان اقتصادی محل مناقشه است به شکلی تعبیر، تفسیر و اجرا کرده است که نه‌تنها به اهداف کارکردی تعریف‌شده آن نزدیک نشده است که خود لااقل به یکی از مهم‌ترین عوامل دور شدن از این اهداف بدل شده است.