نگرانی از گسترش اقتصاد پنهان
سلامت و شفافیت نظام اقتصادی اداری کشور چگونه حفظ می‌شود؟
بازگشت و تشدید تحریم‌ها، اقتصاد ایران را از جهات مختلف تحت تاثیر قرار خواهد داد. برای حفظ ثبات اقتصاد و کاهش آسیب‌پذیری کشور در برابر تحریم‌های خارجی، اقدامات مختلفی باید در دستور کار قرار بگیرد.
بازگشت و تشدید تحریم‌ها، اقتصاد ایران را از جهات مختلف تحت تاثیر قرار خواهد داد. برای حفظ ثبات اقتصاد و کاهش آسیب‌پذیری کشور در برابر تحریم‌های خارجی، اقدامات مختلفی باید در دستور کار قرار بگیرد. یکی از اقدامات بسیار ضروری در شرایط تشدید تحریم‌ها، ممانعت از گسترش اقتصاد پنهان و حفظ سلامت و شفافیت نظام اقتصادی و اداری کشور است.
گسترش اقتصاد پنهان و تشدید فعالیت‌های اقتصادی غیرقانونی و فرصت‌طلبانه به ویژه قاچاق ارز، قاچاق کالا و مبادلات مالی غیرشفاف، نه‌تنها موجب اتلاف منابع عمومی و تحمیل هزینه بر اقتصاد کشور و تحمیل فشار بر شهروندان خواهد شد بلکه گسترش اقتصاد پنهان منجر به تعمیق فساد در سیستم اداری شده و کارایی نهادهای مسوول را به‌شدت کاهش خواهد داد. تجربه دوره قبل تحریم‌ها نشان داد که حتی با تغییر فضا و رفع تحریم‌ها، فساد و ناکارایی برجای مانده از آن به سادگی تا سال‌های طولانی برطرف نخواهد شد.
زمینه‌های گسترش اقتصاد پنهان
تشدید تحریم‌ها منجر به گسترش وجوه مختلفی از اقتصاد پنهان و فعالیت‌های اقتصادی غیرشفاف و غیرقانونی خواهد شد که در اینجا به تفکیک مورد بحث قرار گرفته است.
اقتصاد سیاه؛ اولین زمینه اقتصاد سیاه که در شرایط تحریم احتمال گسترش آن وجود دارد، بازار ارز است. در شرایط تحریم با کاهش صادرات نفتی و غیرنفتی، ناگزیر درآمدهای ارزی کشور محدودتر خواهد شد. با محدودیت ورود منابع ارزی به کشور، می‌توان پیش‌بینی کرد که دولت مرحله به مرحله، دامنه سهمیه‌بندی موجود در تخصیص ارز را محدودتر خواهد کرد به طوری که به مرور افراد محدودتری به منابع ارزی کشور دسترسی خواهند داشت. این مساله تا زمانی که دولت اصرار بر فروش ارز به نرخ دولتی دارد و از طرف دیگر اختلاف عمده‌ای بین نرخ دولتی و نرخ غیررسمی وجود دارد، می‌تواند ابعاد بسیار گسترده‌ای پیدا کند و منجر به شکل‌گیری صف متقاضیان ارز شود. چنین صفی از یک‌سو سیستم رسمی تامین و تخصیص رسمی ارز کشور را در مقام توزیع‌کننده یک امتیاز ویژه قرار خواهد داد و از سوی دیگر شبکه‌ای از واسطه‌ها و سودجویان را برای دسترسی به منابع ارزی رسمی شکل خواهد داد. به بیان روشن‌تر، در شرایط محدودیت منابع ارزی و اختلاف قیمت بین ارز دولتی و ارز غیررسمی، دسترسی به ارز دولتی امتیاز ویژه و جذابی محسوب می‌شود که توزیع این امتیاز، زمینه‌ساز خطا و لغزش است. علاوه برآن در شرایط فعلی، جدای از بازار رسمی، تقاضای قابل‌توجهی برای ارز با نرخ غیردولتی وجود دارد که نحوه دسترسی به آن به شیوه قانونی هنوز تعریف نشده است. از این‌رو به طور طبیعی بازار غیرقانونی خرید و فروش ارز، خارج از سیستم دولتی رونق خواهد گرفت.
حوزه دیگری از اقتصاد سیاه که نگرانی از گسترش آن در شرایط تحریم وجود دارد، مساله قاچاق کالاست. دولت به منظور مدیریت تقاضای ارز، اقدام به ممنوعیت ثبت سفارش اقلامی موسوم به گروه چهارم کالایی کرده است. ممنوعیت واردات کالا، شیوه ناکارآمدی برای مدیریت واردات است و تبعات مخربی از جمله ایجاد انگیزه برای قاچاق کالا خواهد داشت. بسیاری از اقلامی که در فهرست ممنوعیت واردات قرار گرفته‌اند، کالاهای کم‌کشش یا بدون کششی هستند که حتی با وجود افزایش قیمت تمام‌شده، تقاضا برای واردات آن وجود خواهد داشت. ممنوعیت واردات اقلام مصرفی، زمینه قاچاق بسیاری از این اقلام به کشور را فراهم خواهد کرد. علاوه بر آن، در شرایط تحریم، ممکن است واردات برخی اقلام ضروری به ویژه اقلام دارویی، با محدودیت مواجه شود که در این شرایط بازار قاچاق دارو و نظایر آن نیز رونق خواهد گرفت.
حوزه آسیب‌پذیر بعدی، مساله بازاریابی و فروش نفت ایران در شرایط تحریم است. یکی از اهداف اصلی طراحان تحریم، ممانعت از فروش نفت ایران است. می‌توان انتظار داشت برخی از مشتریان سنتی نفت و میعانات گازی ایران، به ویژه مشتریان اروپایی، کره‌ای و ژاپنی از خرید نفت ایران انصراف دهند. در دور قبل تحریم‌ها، با کاهش صادرات نفت، اقداماتی برای صدور نفت از مسیرهای جایگزین اتخاذ شد که منجر به ظهور پدیده قاچاقچیان نفتی شد که به بهانه فروش نفت ایران، سرمایه‌های کشور را به یغما بردند. این نگرانی در این دوره نیز وجود دارد. عدم‌شفافیت در بازاریابی و فروش نفت و اتکا بر افراد سودجو و فرصت‌طلب، ممکن است زمینه‌ساز فساد گسترده‌ای شود.
حوزه دیگر، حوزه مبادلات بانکی و مالی است. با تشدید تحریم‌ها احتمال دارد محدودیت‌های بسیاری در مسیر مبادلات بانکی به وجود آید. این مساله زمینه ظهور واسطه‌هایی از جنس وطنی و بیگانه را برای نقل و انتقالات مالی با خارج از کشور فراهم خواهد کرد که منجر به گسترش فساد و اتلاف منابع ملی خواهد شد.
اقتصاد زیرزمینی؛ فعالیت‌های زیرزمینی آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی است که ماهیت غیرقانونی ندارند ولی در مراحل مختلف فرآیند انجام آن به شکل‌های مختلف اقدامات مغایر با قانون رخ می‌دهد؛ مانند کم‌اظهاری در تولید، تقلب در اظهار میزان واردات و صادرات، فرار مالیاتی، استفاده از نیروی کار غیررسمی، کسب‌وکار بدون مجوز و نظایر آن. در شرایط تحریم، بنگاه‌های اقتصادی با مسائلی مانند احتمال کاهش تقاضا برای محصول، افزایش هزینه تولید ناشی از محدودیت در واردات مواد اولیه، افزایش هزینه‌های مبادله، کاهش تولید و کاهش صادرات مواجه خواهند شد. بنابراین بنگاه‌های اقتصادی، انگیزه بیشتری برای استخدام نیروی کار غیررسمی، کم‌اظهاری در تولید، فعالیت زیرزمینی بدون مجوز، تلاش برای دسترسی به رانت و سهمیه‌های دولتی و نظایر آن خواهند داشت. این مساله حجم اقتصاد زیرزمینی و فعالیت‌های غیرشفاف را در کشور افزایش خواهد داد. ممکن است بنگاه‌های اقتصادی در شرایط رکودی ناشی از تحریم، برای اجتناب از پرداخت عوارض قانونی فعالیت‌های خود، بخشی از فعالیت خود را به صورت پنهان و زیرزمینی انجام دهند یا برای اجتناب از پرداخت بیمه، نیروی کار غیررسمی استخدام کنند. در این شرایط، ممکن است بنگاه‌ها تلاش کنند که به انواع سهمیه‌ها و رانت‌های دولتی دسترسی پیدا کنند یا تا جایی که بتوانند، در تولید خود، کم‌اظهاری کنند. افزایش فعالیت‌های زیرزمینی همان‌طور که در ادبیات این موضوع نیز مورد بحث قرار می‌گیرد منجر به کاهش درآمدهای مالیاتی دولت، گسترش فساد اداری، کاهش کارایی دولت و اتلاف منابع کشور می‌شود.
اقتصاد غیررسمی؛ در شرایط تحریم، علاوه بر احتمال گسترش فعالیت‌های غیرقانونی و زیرزمینی، به علل مختلف احتمال گسترش اقتصاد غیررسمی نیز وجود دارد. اقتصاد غیررسمی آن دسته از فعالیت‌های اقتصادی است که ماهیت غیرقانونی ندارند ولی در عین حال به طور رسمی در هیچ مرجع قانونی ثبت نشده‌اند و مالیاتی نیز پرداخت نمی‌کنند. از جمله فعالیت‌های اقتصاد غیررسمی می‌توان به فعالیت‌هایی مانند دستفروشی، مسافرکشی، ارائه برخی خدمات فنی به صورت غیررسمی، کسب‌وکارهای خانگی و نظایر آن اشاره کرد.
با تشدید تحریم‌ها، احتمال تعمیق رکود و کاهش تولید بنگاه‌های اقتصادی وجود دارد. این مساله ممکن است در برخی صنایع، به ویژه صنایع کوچک و متوسط غیروابسته به بخش عمومی، منجر به اخراج نیروی کار یا حتی تعطیلی برخی کارگاه‌های صنعتی کوچک شود. در نتیجه، این احتمال وجود دارد که بخشی از نیروی کار شاغل در این بنگاه‌ها، شغل خود را از دست بدهند.
با گسترش این پدیده، بخشی از این نیروی کار وارد بازار غیررسمی خواهند شد. با توجه به انعطاف بسیار بالای بازار کار غیررسمی و عدم پرداخت مالیات و سایر عوارض قانونی از جانب نیروی کار شاغل در این بازار، این‌گونه فعالیت‌ها در شرایط تحریم به سرعت گسترش خواهند یافت. گسترش بازار کار غیررسمی، تبعاتی مانند کاهش درآمدهای مالیاتی دولت، از دست دادن حمایت‌هایی مانند بیمه و بازنشستگی برای شاغلان این بازار، بی‌ثباتی و ناپایداری اشتغال در این بخش و نظایر آن را به دنبال خواهد داشت.
راهکار مقابله با گسترش اقتصاد پنهان
در شرایط تحریم یکی از تهدیدهای جدی کشور، گسترش اقتصاد پنهان است که عوارض نامطلوب کوتاه‌مدت و بلندمدت بسیار مخربی به همراه دارد. برای مقابله با گسترش اقتصاد پنهان، مهم‌ترین گام، از بین بردن زمینه‌های اقتصادی این‌گونه فعالیت‌هاست. در این بخش، به اختصار راه‌حل‌هایی برای ممانعت از گسترش اقتصاد پنهان در شرایط تحریم ارائه شده است.
بازار ارز؛ در شرایطی که محدودیت در منابع ارزی در کشور وجود دارد و تقاضا برای تخصیص ارز بیش از منابع ارزی کشور است، با پایین نگه‌داشتن نرخ ارز و سهمیه‌بندی ارز دولتی، بدون تردید نمی‌توان سلامت نظام توزیع و تخصیص ارز را تضمین کرد. شیوه فعلی مدیریت بازار ارز، بر پایین نگه‌داشتن نرخ دولتی ارز و تامین ارز بخش عمده‌ای از تقاضای بازار با نرخ دولتی و همزمان ایجاد ممنوعیت در واردات بخشی از کالاها، استوار است. این شیوه عوارضی مانند گسترش بازار ارز غیررسمی، گسترش قاچاق کالا، بیش‌گویی در واردات، کم‌گویی در صادرات، خروج سرمایه از کشور، احتمال گسترش فساد سیستمی در شبکه رسمی تامین و تخصیص ارز و نظایر آن را به دنبال دارد. این شیوه در بلندمدت نمی‌تواند اطمینانی نسبت به برقراری ثبات و شفافیت در بازار ارز کشور ایجاد کند. در این شرایط به نظر می‌رسد دولت می‌تواند از شیوه‌های کارآمدتری بهره ببرد. شیوه پیشنهادی آن است که دولت به جای پافشاری بر نرخ فعلی و تعهد نسبت به تثبیت نرخ، اطمینان دهد که فارغ از تضمین نرخ ارز، صرفاً متعهد به تامین ارز برای واردات در حد نیازهای اساسی کشور است.
به بیان روشن‌تر، وظیفه بانک مرکزی و دولت، فراهم ساختن ارز مورد نیاز کشور برای واردات است نه تثبیت نرخ ارز و پرداخت یارانه به واردکنندگان. در واقع دولت باید با فراهم کردن امکان خرید و فروش ارز در بازار بورس، اجازه دهد نرخ ارز بر اساس سازوکار بازار تعیین شود. در این شیوه، بانک مرکزی می‌تواند با مداخله در بازار و خرید فروش ارز در بازار بورس، نوسانات و شوک‌های ارزی را مدیریت کند.
با اصلاح نرخ ارز و رفع تعهد از بانک مرکزی نسبت به تامین تمامی نیازهای ارزی با نرخ دولتی، از فشار بر ذخایر ارزی بانک مرکزی کاسته خواهد شد و از سوی دیگر با افزایش نرخ ارز، انگیزه بازگشت ارز صادراتی به چرخه اقتصاد کشور افزایش خواهد یافت. همچنین اصلاح نرخ ارز موجب کاهش تقاضای واردات شده و به برقراری توازن در منابع و مصارف ارزی و پایداری بازار ارز کمک خواهد کرد.
در کنار تمام این مزایا، با این شیوه بازار غیررسمی و قاچاق ارز برچیده شده و زمینه‌های فساد سیستمی در شبکه تامین و تخصیص ارز و بازارهای موازی از بین خواهد رفت. ممکن است منتقدان این شیوه به مشکلاتی مانند افزایش هزینه واردات کالاهای اساسی و دارویی اشاره کنند که در این زمینه می‌توان پیشنهادی مبنی بر پرداخت ریالی مابه‌التفاوت نرخ ارز آزاد با نرخ ارز مرجع، از طریق منابع بودجه‌ای مطرح کرد. به بیان روشن‌تر، پیشنهاد مشخص آن است که دولت شرایطی را فراهم کند که تمامی خریداران و فروشندگان ارز، از طریق سازوکار حراج، در بورس اقدام به خرید و فروش ارز با نرخ توافقی کنند. در این شرایط دولت برای اقلام محدودی از کالاهای اساسی و دارویی، یارانه ریالی به اندازه مابه‌التفاوت نرخ آزاد با یک نرخ مرجع، از محل منابع بودجه‌ای پرداخت خواهد کرد. تنها دشواری این شیوه آن است که باید سازوکار نظارتی دقیق و کارآمدی برای توزیع شفاف و دقیق یارانه ریالی طراحی شود. معایب و مفاسد شیوه پیشنهادی، به مراتب کمتر از روش فعلی است.
فروش نفت؛ در شرایط تحریم، بازاریابی و فروش نفت و میعانات گازی تا حدودی با دشواری مواجه خواهد شد. این مساله بسیار حائز اهمیت است که وزارت نفت بتواند به جای اتکا بر شیوه‌های غیرشفاف بازاریابی و اتکا بر واسطه‌ها، از مزیت‌های خود به ویژه هزینه پایین تولید نفت در مقایسه با نرم‌های جهانی بهره ببرد. به بیان دیگر با توجه به اینکه هزینه تولید نفت ایران به ازای هر بشکه، به نسبت بسیاری از رقبای نفتی، در سطح پایین‌تری قرار دارد، از این‌رو این مساله قدرت چانه‌زنی ایران را برای یافتن مشتریان جدید و حفظ مشتریان سنتی افزایش می‌دهد. علاوه برآن، در شرایط تحریم می‌توان سهم صادرات نفت در ازای واردات کالا را بیش از پیش افزایش داد. به هر حال، حتی با فرض کاهش میزان صادرات نفت کشور و کاهش درآمدهای نفتی، اتکا بر واسطه‌های سودجو و فرصت‌طلب به صلاح کشور نیست. انتظار می‌رود در شرایط تحریم، دولت و نهادهای نظارتی، با نهایت دقت و حساسیت، سلامت و شفافیت صادرات و وصول درآمدهای نفتی را تضمین کنند.
قاچاق کالا؛ برای کاهش موثر قاچاق کالا در شرایط تحریم لازم است همزمان با افزایش نظارت‌ها و تشدید مجازات قاچاقچیان، زمینه‌های اقتصادی قاچاق برطرف شود. در این مورد لازم است دولت با اصلاح نرخ ارز، توازن قیمت‌های نسبی را به نفع کالای تولید داخل تغییر دهد و تقاضا برای واردات قاچاق را کاهش دهد. علاوه بر آن، بالا بودن نرخ تعرفه‌های گمرکی همزمان با توزیع ارز دولتی، زمینه قاچاق خرد و قاچاق سیستمی کالا را فراهم کرده است که این مساله نیاز به بازنگری و اصلاح سیاستگذاری دارد. در ایران، متوسط نرخ تعرفه‌های وارداتی بیش از متوسط جهانی است. در شرایطی که دولت اقدام به توزیع ارز دولتی می‌‌کند و از سوی دیگر نرخ تعرفه کالاهای وارداتی نیز به نسبت سایر کشورها در سطح بالایی است و حادتر از آن، در شرایطی که فهرست طولانی از ممنوعیت‌های وارداتی وجود دارد، کنترل قاچاق بسیار دشوار خواهد بود. از جمله مهم‌ترین اقدامات برای کنترل قاچاق به ویژه در شرایط تحریم، از بین بردن زمینه‌های اقتصادی قاچاق و به طور مشخص پایان دادن به توزیع ارز با نرخ دولتی و همچنین کاهش تعرفه‌های گمرکی است. ممنوعیت‌های وارداتی نیز عامل دیگری برای ایجاد انگیزه قاچاق کالاست و لازم است دولت برای کاهش واردات کالاهای لوکس و غیرضروری، از سیاست اصلاح نرخ ارز و ابزارهای موثر تعرفه‌ای و سیاست‌های مالیاتی استفاده کند.
اقتصاد غیررسمی؛ در شرایط تشدید تحریم‌ها، پدیده‌هایی مانند خروج نیروی کار و افزایش بیکاری و فقر و در نتیجه گسترش اقتصاد غیررسمی و حتی برخی جرائم خرد، دور از انتظار نیست. در این شرایط لازم است دولت با بهره‌گیری از تجربه‌های موفق و ناموفق داخلی و خارجی، نظام رفاه خود را ارتقا بخشد. این مساله از یک طرف نیازمند اصلاح سیاست‌های حمایتی ناکارآمد فعلی است و از طرف دیگر نیازمند طراحی برنامه‌های کارآمد و موثر جدید است. در این زمینه به جای اتلاف منابع و توزیع فراگیر یارانه نقدی و سایر یارانه‌های انرژی و نظایر آن، لازم است گروه‌های بسیار آسیب‌پذیر، شناسایی شده و از طریق پرداخت بیمه‌های بیکاری و توزیع سبد کالای الکترونیکی و نظایر آن، مانع از گسترش فقر مفرط و گسترش بازار کار غیررسمی و جرائم خرد شود.
الزامات نهادی و قانونی مبارزه با اقتصاد پنهان
در این یادداشت، برای مقابله با گسترش وجوه مختلف اقتصاد پنهان در شرایط تحریم، تمرکز و تاکید اصلی بر استفاده از ابزارهای سیاستگذاری و رفع زمینه‌های اقتصادی پدیده اقتصاد پنهان متمرکز بوده است. با این حال باید تاکید کرد که در کنار بهره‌گیری مناسب از ابزارهای سیاستگذاری، لازم است الزامات نهادی و قانونی لازم برای مبارزه با گسترش اقتصاد پنهان به اجرا درآید. در این زمینه یکی از گام‌های مهم، تصویب و ارتقای قوانین مبارزه با پولشویی و قوانین مرتبط با آن و اجرای دقیق و سختگیرانه آن است. لازم است از تجربه‌های موفق جهانی در زمینه ارتقای شفافیت مالی و مبارزه با پولشویی استفاده کرد. بدون اجرای موثر و جدی قوانین مبارزه با پولشویی، نمی‌توان انتظار کاهش جرائم مالی و کاهش فعالیت‌های غیرقانونی اقتصادی را داشت. علاوه برآن، توسعه دولت الکترونیک و الزام تمامی دستگاه‌های اجرایی به ارائه خدمات خود به صورت آنلاین، می‌تواند در افزایش شفافیت و کاهش اقتصاد پنهان موثر باشد.
به طور مجدد بر این مساله تاکید می‌شود که لازم است تمامی سیاست‌های اقتصادی متضمن توزیع رانت و امتیازات ویژه و تمامی سیستم‌های سهمیه‌بندی ارز و کالا و نظایر آن به طور کامل حذف شوند.
در نهایت، اقداماتی مانند تشدید مجازات قاچاق کالا و ارز، تشدید نظارت بر عملکرد کارکنان دولت به ویژه در مشاغل حساس، الزام تمامی دستگاه‌های بخش عمومی به انتشار گزارش‌های مالی خود و تشدید نظارت بر عملکرد موسسات پولی و مالی، می‌تواند به طور موثری مانع از گسترش اقتصاد پنهان و مانع از سودجویی و فرصت‌طلبی در شرایط تحریم شود.
