قاعده بازی

 هادی چاوشی: پنج سال پیش، حول‌وحوش همین روزها بود که آگهی استخدام رئیس بانک مرکزی انگلستان (Governor of the Bank of England) در هفته‌نامه اکونومیست منتشر و مدتی بعد «مارک کارنی»، اقتصاددان کانادایی‌الاصل به عنوان رئیس این بانک انتخاب شد.1 یک هفته پیش، بانک مرکزی ایران برای 66 ردیف شغلی آگهی استخدام داد.2 خوشبختانه یا متاسفانه، موقعیت شغلی «رئیس کل بانک مرکزی» یکی از این 66 ردیف نیست و عناوین فهرست‌شده عمدتاً در سطوح پایین هستند. اصولاً در ایران رسم نیست که برای استخدام مقامات ارشد (حتی در تخصصی‌ترین سمت‌های اقتصادی یا علمی) آگهی استخدام بزنند. به‌خصوص وقتی قرار باشد حکم انتصاب را دومین مقام سیاسی کشور صادر کند. با این حال اگر بخت با تهیه‌کنندگان «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» یار باشد و این طرح در ماه‌های آینده فرصت تصویب در مجلس را پیدا کند، شاید بانک مرکزی ناچار شود برای بخشی از پست‌های تخصصی سطح بالای خود هم آگهی استخدام منتشر کند. چراکه این طرح -دست‌کم در شکل فعلی- تغییرات گسترده‌ای را در ساختار مدیریتی بانک مرکزی پیشنهاد کرده است.

«تجارت فردا» در شماره گذشته، پرونده‌ای ویژه درباره ضرورت‌ها و الزامات اصلاح ساختار بانک مرکزی منتشر کرد. آنچه در این گزارش می‌خوانید، نگاهی دقیق‌تر به جزئیات طرحی است که بهانه آن پرونده بود: «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی». طرحی که 19 مهرماه 1396 با امضای 57 نماینده تقدیم مجلس شورای اسلامی شده و در عقبه کارشناسی خود اقتصاددانان و کارشناسان رده‌بالای بانک مرکزی را نیز می‌بیند.

اولین قانون اختصاصی

به آگهی‌های استخدام احتمالی هم می‌رسیم، ولی شاید بهتر باشد از جای دیگری شروع کنیم: بانک مرکزی ایران هرگز قانونی اختصاصی به نام خود نداشته است؛ نه قانون تاسیس، نه قانون اداره و نه قانون اساسنامه. این بانک در سال 1339 به موجب «قانون بانکی و پولی کشور» تاسیس شد، اما تنها 12 سال بعد، قانونگذاران ایرانی (که ظاهراً خلاقیت چندانی در نامگذاری قوانین نداشتند) قانون دیگری این بار با نام «قانون پولی و بانکی کشور» تصویب کردند و اصول حاکم بر بانک مرکزی را تغییر دادند. از آن زمان -اگرچه اصلاحات فراوانی از سوی نهادهای مختلف در این قانون اعمال شده- قانون پولی و بانکی سرنوشت بانک مرکزی را تعیین کرده است. اگر «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» از تصویب نمایندگان مجلس و تایید شورای نگهبان بگذرد، نخستین قانون اختصاصی بانک مرکزی خواهد بود که در ششمین دهه عمر نصیب آن می‌شود.

این طرح قانونی که در 10 فصل و 80 ماده تدوین شده، از حیث حجم مواد نزدیک به سه برابر قانون فعلی حاکم بر بانک مرکزی است3 و تلاش کرده رویکردی جامع‌الاطراف داشته باشد. فصل اول «بانک مرکزی»، فصل دوم «سیاستگذاری پولی»، فصل سوم «رابطه بانک مرکزی با نهادهای حاکمیتی»، فصل چهارم «سازمان تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری»، فصل پنجم «ذخایر بین‌المللی و عملیات ارزی»، فصل ششم «پول»، فصل هفتم «نظام‌های پرداخت و تسویه»، فصل هشتم «گزارشگری بانک مرکزی و سازمان»، فصل نهم «شورای هماهنگی ثبات مالی» و فصل دهم «سایر مقررات» نام گرفته است.

هدف: کنترل تورم

ماده نخست «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» به تعریف برخی واژه‌های مورد استفاده در این قانون بالقوه پرداخته است، اما بلافاصله در ماده 2 مانیفست طراحان اعلام می‌شود. بر اساس قانون کنونی «هدف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است.»4 طرح جدید اما تغییراتی عمده در این هدفگذاری به وجود آورده است: «بانک مرکزی باید اهداف زیر را پیگیری کند:

1- حفظ ثبات قیمت‌ها؛ به عنوان هدف اصلی و اولویت اول بانک مرکزی.

2- تامین ثبات و سلامت نظام بانکی.

3- رشد اقتصادی و اشتغال، با رعایت اولویت حفظ ثبات قیمت‌ها.»

با چنین هدفگذاری‌ای است که «وظایف» بانک مرکزی در ماده‌5 این‌گونه تعریف می‌شود:

«1-تدوین و اجرای سیاست پولی، ارزی و احتیاطی کلان به منظور تحقق اهداف این قانون؛

2- نگهداری و مدیریت ذخایر بین‌المللی؛

3- انتشار اسکناس و مسکوک رسمی کشور؛

4-‌ نگهداری جواهرات ملی کشور؛

5- تنظیم، اجرا، نظارت، مقررات‌گذاری و ارتقای کیفیت و امنیت سیستم‌های پرداخت؛

6-‌ تنظیم مقررات مربوط به معاملات دارایی‌های طلا و ارز و نظارت بر اجرای آنها؛

7- ایفای نقش به عنوان بانکدار، نماینده مالی و مشاور دولت؛

8-‌ ایفای نقش به عنوان بانکدار بانک‌ها و سایر موسسات اعتباری؛

9- تهیه گزارش‌های اقتصادی و مالی در مقاطع فصلی و سالانه و شاخص‌های ماهانه اقتصادی در چارچوب قوانین مربوط؛

10- سایر وظایفی که در چارچوب قانون به بانک مرکزی ارجاع شده یا می‌شود.»

این ماده البته علاوه بر «وظایف» ده‌گانه، «اختیارات» یازده‌گانه‌ای را هم برای بانک مرکزی تعریف کرده است:

«1- مدیریت بدهی‌های خارجی دولت؛

2- مسوولیت وپرداخت تعهدات دولت در سازمان‌های بین‌المللی؛

3- مشارکت و عضویت در نهادهای بین‌المللی؛

4- ارائه خدمات بانکی به بانک‌های مرکزی خارجی یا نهادهای پولی یا سازمان‌های بین‌المللی؛

5- استفاده از ابزارهای مختلف سیاستگذاری پولی به صلاحدید خود؛

6- انجام معاملات مجاز ارزی به منظور مدیریت ذخایر بین‌المللی؛

7- تاسیس و تعطیلی شرکت‌های داخلی و خارجی متعلق به بانک مرکزی؛

8- انجام عملیات بانکی با بانک‌ها و موسسات مالی داخلی و خارجی؛

9- همکاری و تبادل اطلاعات با مقامات نظارت بانکی سایر کشورها؛

10- دریافت کارمزد در برابر ارائه خدمت به متقاضیان؛

11- سایر اختیاراتی که در چارچوب قانون به بانک مرکزی اعطا شده یا می‌شود.»

اما شاید مهم‌تر از آنچه بانک مرکزی «می‌تواند انجام دهد» آن چیزهایی باشد که این بانک «نمی‌تواند انجام دهد». ماده 6 طرح به «فعالیت‌های ممنوع بانک مرکزی» پرداخته است: «بانک مرکزی نباید:

الف- تسهیلات بدون وثیقه اعطا کند؛

ب- بدهی‌های دولت یا نهادهای دولتی یا هر نهاد دیگر را تضمین کند؛

ج- اوراق بهادار یا تضمین‌شده توسط دولت را در عرضه‌های اولیه خریداری و تملک کند؛

د- با نهادهای تحت نظارت خود در تاسیس شرکت مشارکت کند؛

ه- اقدام به انجام عملیات بانکی برای دیگران، به غیر از موسسات اعتباری، دولت و شرکت‌های دولتی و کارکنان خود کند؛

و- با انگیزه کسب سود، فعالیت اقتصادی و تجاری انجام دهد.»

استقلال حقوقی بانک

طرح جدید برخلاف قانون فعلی، از «شخصیت حقوقی مستقل» برای بانک مرکزی سخن گفته است.5 این طرح همچنین یک ماده را منحصراً به موضوع استقلال بانک مرکزی اختصاص داده است. ماده 4 می‌گوید:

«الف- بانک مرکزی تنها مرجع تصویب مقررات بانکی و سیاست‌های پولی و ارزی است و در راستای تحقق اهداف، اجرای وظایف قانونی خود و به‌کارگیری ابزار مورد نیاز، در چارچوب قانون از استقلال برخوردار است.

ب- هیچ شخص و مقام دولتی و غیردولتی نباید اعضای هیات عالی و کارکنان بانک مرکزی را در حوزه وظایف آنان تحت فشار قرار داده یا در انجام فعالیت‌های قانونی آنها دخالت کند.

ج-‌ اعضای هیات عالی را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چارچوب وظایف قانونی یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.»

بند اخیر، یادآور مصونیت پارلمانی نمایندگان مجلس است6 و به نظر می‌رسد نوعی از مصونیت حرفه‌ای را برای اعضای هیات عالی بانک مرکزی پیش‌بینی کرده است.

هیات عالی مقتدر

اما «هیات عالی» چیست؟ این هیات یکی از چهار رکن -یا به بیان طراحان: یکی از «اجزای اصلی»- بانک مرکزی است: «اجزای اصلی بانک مرکزی عبارت است از:

1- هیات عالی؛

2- رئیس کل؛

3- کمیته سیاستگذاری پولی؛

4- شورای فقهی.»

به موجب ماده 8، «هیات عالی، بالاترین مرجع سیاستگذاری، وضع مقررات و نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات در بانک مرکزی است.» ترکیب این هیات 9‌نفره در دو بخش «اعضای اجرایی» و «اعضای غیراجرایی» شکل گرفته و اکثریت مطلق با اعضای غیراجرایی است.

«1- رئیس کل به عنوان رئیس هیات عالی؛

2- قائم‌مقام رئیس کل به عنوان نایب رئیس و دبیر هیات عالی؛

3- رئیس سازمان [تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری]» اعضای اجرایی هیات عالی را تشکیل می‌دهند و اعضای غیراجرایی هم عبارتند از:

«1- سه اقتصاددان صاحب‌نظر در حوزه اقتصاد کلان، اقتصاد پول یا اقتصاد مالی؛

2- یک صاحب‌نظر در امور مالی؛

3- یک حقوقدان متخصص در حقوق بانکی؛

4- یک صاحب‌نظر متخصص در امور بانکی و آشنا به بانکداری اسلامی.»

همه اعضای هیات عالی باید یکسری شرایط عمومی را احراز کنند7، اما برخی شرایط پیش‌بینی‌شده برای اعضا بسته به نوع عضویتشان فرق دارد. سه عضو اجرایی «باید دارای مدرک دانشگاهی کارشناسی ارشد یا دکترا در یکی از رشته‌های اقتصاد، مدیریت مالی، مدیریت امور بانکی یا بانکداری اسلامی بوده و از حداقل 10 سال تجربه کاری مرتبط و مفید برخوردار باشند.» در مورد اعضای غیراجرایی هیات عالی اما دو برخورد متفاوت در نظر گرفته شده: برای ردیف‌های 2 تا 4 شرط تحصیلی خاصی وجود ندارد و آنها تنها باید «تجربه کافی» در زمینه مورد نظر داشته باشند، ولی سه اقتصاددان عضو «باید دارای مدرک دکترا در رشته اقتصاد بوده و سوابق پژوهشی برجسته در حوزه اقتصاد کلان و شناخت کافی از بازار پول و سرمایه داشته باشند».

تفاوت دیگر در میان اعضای هیات عالی این است که دوره تصدی اعضای غیراجرایی شش سال و اعضای اجرایی پنج سال در نظر گرفته شده است. هرچند هر دو گروه می‌توانند برای یک دوره دیگر هم در سمت خود بمانند. با این حال پیش‌بینی شده که در اولین دوره، در ابتدای سال‌های سوم و پنجم یکی از اعضای اقتصاددان و یک نفر از سایر اعضای غیراجرایی هیات به قید قرعه از هیات خارج شوند تا روند تغییرات در اعضای هیات عالی به طور ناگهانی و یکباره نباشد.

به موجب ماده 17، «عضویت در هیات عالی تمام‌وقت است و اعضای هیات عالی نمی‌توانند همزمان مشاغل موظف یا غیرموظف در هیچ نهاد دولتی، عمومی یا خصوصی داشته باشند.» جالب اینکه برخلاف بسیاری از مشاغل سطح بالای دیگر در نظام سیاسی ایران «این ممنوعیت شامل مشاغل آموزشی، پژوهشی یا عضویت در موسسات خیریه و اجتماعی هم می‌شود.» از سوی دیگر به موجب ماده 18، «اعضای هیات عالی نمی‌توانند سهامدار نهادهای تحت نظارت باشند. همچنین انتخاب اشخاصی که بستگان درجه اول آنها مدیر عامل، عضو هیات مدیره یا سهامدار بیشتر از یک درصد در نهادهای تحت نظارت باشند به عنوان عضو هیات عالی ممنوع است.» ضمن اینکه «اشتغال به کار دائم یا موقت در گروه‌های تحت نظارت یا ارائه هرگونه خدمات مشاوره‌ای به آنها توسط اعضای هیات عالی پس از پایان دوره عضویت آنها به مدت دو سال ممنوع است.» ماده 19 هم تاکید می‌کند «اعضای هیات عالی نباید عضو احزاب سیاسی باشند.»

همه اعضای هیات عالی با «تایید و حکم رئیس‌جمهور» منصوب می‌شوند، ولی مقام پیشنهاددهنده عضویت آنها متفاوت است: «اعضای غیراجرایی به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی»، «رئیس کل و رئیس سازمان [تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری] به پیشنهاد اکثریت اعضای غیراجرایی» و «قائم‌مقام رئیس کل به پیشنهاد رئیس کل».

با این حال، برای عزل اعضای هیات عالی سازوکاری پیچیده و نسبتاً دشوار در نظر گرفته شده و تصمیم‌گیری نهایی در مورد آن به خود هیات واگذار شده است. ماده 11 «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» می‌گوید:

«الف- چنانچه رئیس‌جمهور خواستار تغییر هر یک از اعضای هیات عالی باشد، درخواست خود را به همراه دلایل و مستندات به هیات عالی ارسال می‌کند. عزل عضو مورد نظر در صورت موافقت حداقل شش نفر از اعضای هیات عالی [یعنی دوسوم اعضا]، با حکم رئیس‌جمهور انجام می‌شود. رئیس‌جمهور در طول دوره مسوولیت خود می‌تواند عزل یک عضو اجرایی و یک عضو غیراجرایی را به هیات عالی پیشنهاد دهد.

ب- در صورتی که حداقل چهار عضو غیراجرایی هیات عالی خواستار عزل رئیس کل یا یکی دیگر از اعضای اجرایی باشند، درخواست خود را به همراه دلایل و مستندات برای رئیس‌جمهور ارسال می‌کنند. رئیس‌جمهور موظف است حداکثر طی دو هفته نظر خود را به هیات عالی اعلام نماید. در صورت موافقت رئیس‌جمهور، موضوع در هیات عالی به بحث گذاشته می‌شود و پس از استماع دفاعیات عضو اجرایی مورد نظر، رای‌گیری به عمل می‌آید. صدور حکم عزل توسط رئیس‌جمهور مستلزم موافقت حداقل شش نفر از اعضای هیات عالی است.»

ماده 12 درباره استعفای اعضای هیات عالی هم شرایط مشابهی را در نظر گرفته است: «پذیرش استعفای هر یک از اعضای هیات عالی منوط به موافقت اکثریت باقی‌مانده اعضا و تایید رئیس‌جمهور است.»

هیات عالی به عنوان بالاترین مرجع بانک مرکزی وظایف و اختیارات گسترده‌ای دارد. در ماده 13 طرح، «مسوولیت انحصاری» اجرای 26 وظیفه بر عهده این هیات گذاشته شده که برخی از مهم‌ترین آنها عبارتند از:

«1- هدفگذاری سیاست‌های پولی، ارزی و احتیاطی کلان در چارچوب قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی؛

2- تصمیم‌گیری درباره نحوه اجرای سیاست‌های اتخاذی و ابزارهای مورد نیاز برای تحقق آنها؛

3- تصویب راهبردها و اصول کلی نحوه نظارت بر نهادهای تحت نظارت بنا به پیشنهاد سازمان نظارت؛

4-اظهارنظر استصوابی و اخذ تصمیم نهایی در مورد مصوبات کمیته‌های زیرمجموعه هیات عالی؛

5- تایید گزارش‌های دوره‌ای که تهیه و انتشار آنها به موجب قانون بر عهده بانک مرکزی و سازمان قرار داده شده است.»

برای اعمال حداکثر شفافیت ممکن در هیات عالی، ماده 20 طرح تاکید می‌کند: «اصل در مذاکرات و مصوبات هیات عالی، غیرمحرمانه بودن آنها و قابلیت انتشار عمومی است.» با این حال برای جلوگیری از انتشار نظرات متشتت یا متناقض حکم شده است: «اطلاع‌رسانی در خصوص مذاکرات و مصوبات هیات عالی صرفاً توسط رئیس کل صورت می‌پذیرد.»

رئیس کل مجری و سخنگو

به نظر می‌رسد «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» اختیارات سیاستگذارانه گسترده‌ای برای رئیس کل در نظر نگرفته و او را عمدتاً در جایگاه «مجری» قانون و «سخنگو»ی هیات عالی محدود کرده است. ماده 21 طرح می‌گوید: «رئیس کل بالاترین مقام اجرایی بانک مرکزی است که مسوولیت حسن اداره بانک مرکزی و اجرای این قانون و مقررات مربوط به آن را بر عهده دارد. رئیس کل عهده‌دار کلیه امور بانک، به استثنای وظایفی است که به موجب این قانون به عهده دیگران گذارده شده است. رئیس کل علاوه بر وظایف مندرج در این قانون، عهده‌دار مسوولیت‌های زیر است:

1- اجرای مصوبات هیات عالی؛

2- نمایندگی بانک مرکزی در کلیه مراجع رسمی داخلی و خارجی با حق توکیل؛

3- سخنگویی بانک مرکزی و هیات عالی؛

4- امضای قرارداد و توافقنامه به نمایندگی از بانک مرکزی.»

سومین رکن بانک مرکزی در طرح پیشنهادی نمایندگان، «کمیته سیاست پولی» است که عملاً زیرمجموعه هیات عالی است و نقشی مشورتی دارد: «مصوبات کمیته سیاست پولی پس از تصویب در هیات عالی نافذ خواهد بود.» اعضای آن هم طبق ماده 23 به این شرح هستند:

«1- رئیس کل به عنوان رئیس کمیته؛

2- قائم‌مقام رئیس کل به عنوان نایب رئیس و دبیر کمیته؛

3- اعضای غیراجرایی هیات عالی موضوع بند «ب.1» ماده 7 [سه اقتصاددان]؛

4- حداقل دو و حداکثر چهار نفر خبره اقتصادی مسلط به ابزارهای سیاست پولی به پیشنهاد رئیس کل و تصویب هیات عالی (بدون حق رای).»

تبصره این ماده تاکید می‌کند که «اشخاص موضوع بند 4 به صورت تمام‌وقت در دبیرخانه کمیته سیاست پولی خدمت خواهند کرد و می‌توانند از میان کارشناسان خبره بانک مرکزی انتخاب شوند.» این شاید یکی از جاهایی باشد که بانک مرکزی بخواهد برای استخدام شاغلانش آگهی استخدام تازه‌ای منتشر کند.

وظایف کمیته سیاست پولی در این ماده طی 8 بند تشریح شده که مهم‌ترین آنها عبارتند از :

«1- پایش مستمر اقتصاد کشور، بازار پول و سرمایه و تاثیرات متقابل آنها بر یکدیگر؛

2- ارزیابی اثربخشی سیاست‌های پولی بانک مرکزی؛

3-تصمیم‌سازی در خصوص حجم بهینه نقدینگی و ترکیب آن؛

4- تصمیم‌سازی در مورد زمان، میزان و نحوه استفاده بانک مرکزی از ابزارهای سیاست پولی و چگونگی مداخله بانک مرکزی در بازار بین‌بانکی؛

5- تصمیم‌سازی در خصوص ترکیب ذخایر ارزی و زمان، میزان و نحوه مداخله بانک مرکزی در بازار ارز.»

شورای مستقل برای اسلامی کردن بانکداری

شاید تنها رکن بانک مرکزی که تا حدودی از «هیات عالی» مستقل است، «شورای فقهی بانک مرکزی» باشد که به موجب ماده 24 تشکیل می‌شود: «برای حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا در نظام بانکی کشور و جهت نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه‌ها و ابزارهای رایج، شیوه‌های عملیاتی، دستورالعمل‌ها، بخشنامه‌ها، چارچوب قراردادها و نحوه اجرای آنها از جهت انطباق با موازین فقه اسلامی، شورای فقهی در بانک مرکزی با ترکیب زیر تشکیل می‌شود:

1- پنج فقیه (مجتهد متجزی) در حوزه فقه معاملات و صاحب‌نظر در مسائل پولی و بانکی [که به پیشنهاد رئیس کل و تایید فقهای شورای نگهبان انتخاب و با حکم رئیس کل بانک مرکزی منصوب می‌شوند.]؛

2- رئیس کل یا رئیس سازمان [تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری]؛

3- یک نفر حقوقدان آشنا به مسائل پولی و بانکی و یک اقتصاددان (هر دو با معرفی رئیس کل)؛

4- یک نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی با اولویت آشنایی با بانکداری اسلامی به انتخاب مجلس شورای اسلامی (به عنوان عضو ناظر)؛ 5- یکی از مدیران عامل بانک‌های دولتی به انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی.»

مصوبات این شورا «لازم‌الرعایه» دانسته شده، اما سازوکار اجرای آنها در حد یک جمله در تبصره 2 ماده 24 خلاصه شده است: «رئیس کل مصوبات شورا را پیگیری و بر حسن اجرای آنها نظارت می‌کند. حکم این ماده نافی اختیارات و نظارت فقهای شورای نگهبان در اصل چهارم قانون اساسی نیست.» دوره ماموریت اعضای صاحب رای این شورا کوتاه‌تر از اعضای هیات عالی و تنها چهار سال است.

سیاستگذاری پولی هر دو ماه یک‌بار

جلسات هیات عالی در هر ماه دو بار برگزار می‌شود، اما هر چهار جلسه یک بار باید یک جلسه صرفاً به سیاستگذاری پولی اختصاص یابد: «هیات عالی موظف است در اولین جلسه ماه‌های زوج، جلسه‌ای صرفاً با دستور بررسی وضعیت، و در صورت لزوم، تصویب سیاست‌های پولی، ارزی و احتیاطی کلان به ریاست رئیس کل تشکیل دهد. جلسات فوق‌العاده سیاستگذاری پولی نیز به درخواست رئیس کل یا دو عضو هیات عالی تشکیل می‌شود. وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی بدون حق رای در جلسه سیاستگذاری پولی شرکت می‌کنند.»

بر اساس ماده 27، «بانک مرکزی می‌تواند برای نیل به اهداف [سیاستگذاری‌های پولی، ارزی و احتیاطی کلان] خود از روش‌ها و ابزارهای زیر استفاده کند:

1- عملیات بازار باز؛

2- تامین کسری نقدینگی کوتاه‌مدت نهادهای تحت نظارت؛

3- اعطای تسهیلات به نهادهای تحت نظارت به عنوان آخرین تسهیلات‌دهنده؛

4- وضع سپرده قانونی؛

5- پذیرش سپرده ویژه.»8 تبصره این ماده البته اضافه می‌کند که «بانک مرکزی می‌تواند در موارد ضرورت تعیین سقف برای نرخ سود علی‌الحساب و قطعی سپرده‌ها و سقف نرخ سود تسهیلات مبادله‌ای را به هیات عالی پیشنهاد کند. تشخیص ضرورت با هیات عالی است.»

تنخواه بیش از شش‌ماهه ممنوع

در فصل «رابطه بانک مرکزی با نهادهای حاکمیتی» نقش بانک مرکزی به عنوان بانکدار دولت، نماینده مالی دولت در بازارهای بین‌المللی و مشاور دولت و مجلس مطرح و از جمله تاکید شده است که «بانک مرکزی و دولت موظفند یکدیگر را در خصوص موضوعات مربوط به سیاست‌های پولی و مالی آگاه کنند. در این راستا وزیر امور اقتصادی و دارایی می‌تواند بدون حق رای در جلسات هیات عالی شرکت کند. رئیس کل نیز می‌تواند بدون حق رای در جلسات هیات وزیران شرکت کند.»

اما شاید مهم‌ترین مواد این فصل از حیث اجرایی، مواد 38 و 39 (موضوع پرداخت تنخواه و عاملیت فروش ارز دولت) باشد. ماده 38 می‌گوید:

«الف- بانک مرکزی تنها می‌تواند به دولت تنخواه با سررسید کمتر از شش ماه اعطا کند. کل تنخواه باید در همان سال بودجه‌ای تصویب شود.

ب- مانده تنخواه دریافت‌شده دولت در هر مقطع از سال نباید از پنج درصد کل درآمدهای مالیاتی تحقق‌یافته دولت در سال گذشته تجاوز کند.

ج- مانده حساب‌های دولت و سایر دارایی‌های دولت نزد بانک مرکزی، وثیقه تنخواه دریافتی دولت از بانک مرکزی است.

د- در صورت عدم تسویه تنخواه در ظرف زمانی مقرر، بانک مرکزی مکلف است تا زمان تسویه کامل، از اعطای هرگونه تنخواه جدید اجتناب کند.

ه- اعطای تسهیلات مالی به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی (به استثنای بانک‌های دولتی در چارچوب مواد 29 و 30)9 و واحدهای تابعه آنها و همچنین تضمین تعهدات آنها توسط بانک مرکزی ممنوع است.»

ماده 39 نیز اگرچه مختصر است، اما احکام قابل توجهی درباره نقش بانک مرکزی در عاملیت فروش ارز دولت دارد: «بانک مرکزی می‌تواند به نمایندگی از دولت، فروش ارز دولت و دستگاه‌های اجرایی را مدیریت کند. خرید و فروش ارز توسط بانک مرکزی به نرخ بازار انجام می‌شود. کلیه معاملات ارزی مشمول این ماده باید به صورت نقدی انجام شود.»

«طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» البته فصلی مستقل نیز تحت عنوان «ذخایر بین‌المللی و عملیات ارزی» دارد. به عنوان مثال در ماده 57 تاکید می‌کند: «نظام ارزی کشور «شناور مدیریت‌شده» است. سیاست‌های ارزی توسط هیات عالی در راستای تحقق اهداف بانک مرکزی تنظیم می‌شود. بانک مرکزی می‌تواند از ابزارهای بازار ارز به شرح زیر استفاده کند:

1- خرید و فروش ارز و مشتقات ارزی؛

2- دریافت و اعطای تسهیلات ارزی؛

3- سایر ابزارهای سیاست ارزی پذیرفته‌شده بین‌المللی که تناقضی با احکام این قانون ندارد.»

سازمان رگولاتوری مستقل

«به منظور حفظ ثبات و سلامت بازار پول کشور و با هدف تنظیم مقررات مورد نیاز برای تحقق اهداف بانک مرکزی و ایجاد سازوکار مناسب برای اجرای مقررات و نظارت مستمر و موثر بر نهادهای تحت نظارت، سازمان تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری (سازمان) در مجموعه بانک مرکزی به عنوان یک سازمان مستقل ایجاد می‌شود.» این نخستین حکم فصل چهارم است که به تاسیس یک سازمان رگولاتوری مستقل در حوزه بانکی می‌پردازد. بند «ب» ماده 40 تاکید می‌کند که «سازمان از اختیارات کامل برای طرح دعوی علیه کلیه نهادهای تحت نظارت و اشخاص که بدون اخذ مجوز به انجام عملیات یا ارائه خدمات بانکی و ابزارهای پرداخت مبادرت می‌کنند، برخوردار است.»

اساسنامه این سازمان طبق بند «ج» همین ماده، «توسط رئیس سازمان تهیه شده و پس از تایید رئیس کل به تصویب هیات عامل می‌رسد» تا وظایف مشروحه در ماده 41 را به این شرح انجام دهد:

«1- برنامه‌ریزی برای حفظ و ارتقای ثبات و سلامت نهادهای تحت نظارت؛

2- تهیه پیش‌نویس مقررات مرتبط با عملیات ناظر بر تاسیس، فعالیت، نظارت؛ انحلال؛ انتقال دارایی‌ها و بدهی‌ها، ادغام، ورشکستگی و تصفیه کلیه نهادهای تحت نظارت جهت تصویب در کمیته مقررات و مجوزها؛

3- صدور، تعلیق و لغو مجوز کلیه نهادهای تحت نظارت؛

4- نظارت حضوری و غیرحضوری بر حسن اجرای مقررات موضوعه توسط نهادهای تحت نظارت و تهیه گزارش‌های ادواری؛

5- اعمال مجازات‌های انتظامی بر نهادهای تحت نظارت؛ مدیریت فرآیندگزیر10 نهادهای تحت نظارت.»11

الزام مجوزگیری در نظام پرداخت

در فصل «پول» اغلب احکام طرح مجلس، کمابیش مشابه قانون فعلی «پولی و بانکی کشور» است و واحد پول نیز همچنان «ریال» تعیین شده است.12 اما یکی از احکام جالب توجه این طرح، بند «د» ماده 62 است که می‌گوید: «اسکناس‌هایی که بر روی آنها نوشته‌ای درج شده، ممهور یا سوراخ شده یا موادی روی آن چسبیده باشد، بدون غرامت توسط بانک مرکزی ضبط می‌شود. زمان‌بندی و نحوه اجرای این حکم پس از تصویب هیات عالی باید به اطلاع عموم برسد.» به نظر می‌رسد این حکم با هدف جلوگیری از تخریب اسکناس‌ها با نوشتن یا ممهور کردن آن -که در برخی اعیاد و مناسبت‌ها مرسوم است- مطرح شده است.

ماده 65 که در فصل «نظام‌های پرداخت و تسویه» طبقه‌بندی شده بانک مرکزی را «موظف به برقراری و نگهداری مناسب و کارای انتقال و تسویه تراکنش‌های پولی، مطابق با استانداردهای بین‌المللی» و «نهادهای فعال در نظام‌های پرداخت» کرده است. این ماده همچنین می‌گوید: «نهادهای فعال در نظام‌های پرداخت موظفند حسب درخواست بانک مرکزی یا سازمان، کلیه اطلاعات، آمار و اسناد مورد درخواست را ارائه کنند.» حکم ماده 66 الزامات فعالیت در نظام‌های پرداخت را این‌گونه تعیین کرده است: «فعالیت در نظام‌های پرداخت بدون اخذ مجوز از سازمان [تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری] ممنوع است. بنا به درخواست سازمان، ادامه فعالیت مرتکب توسط نیروی انتظامی جمهوری اسلامی ایران متوقف خواهد شد. مرتکب در صورت شکایت بانک مرکزی به مجازات‌های تعزیری درجه چهار تا پنج ماده 19 قانون مجازات اسلامی مصوب 1 /2 /1392 محکوم خواهد شد.»

شورای ثبات‌ساز فرابانکی

فصل هشتم «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» در قالب 7 ماده قانونی (مواد 67 تا 73) به مباحث مرتبط با «گزارشگری مالی بانک مرکزی و سازمان» می‌پردازد و فصل نهم به «شورای هماهنگی ثبات مالی». شورایی که سطح آن فراتر از بانک مرکزی است و می‌خواهد هماهنگی در نظام مالی کشور را افزایش دهد. ماده 74 می‌گوید: «به منظور حمایت از ثبات نظام مالی کشور، ایجاد هماهنگی بیشتر میان نهادهای ناظر بر بازارهای مالی و افزایش اثربخشی سیاست‌های پولی و مالی، شورای هماهنگی ثبات مالی تشکیل می‌گردد. اعضای شورای هماهنگی ثبات مالی عبارتند از:

1- وزیر امور اقتصادی و دارایی یا یکی از معاونین وی؛

2-رئیس کل بانک مرکزی یا قائم‌مقام وی؛

3-رئیس سازمان مقررات و نظارت بانکی؛

4- رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار؛

5- رئیس کل بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران؛

6- مدیرعامل صندوق ضمانت سپرده‌ها؛

7- اعضای غیراجرایی موضوع بند «ب.1» ماده 7 این قانون [سه اقتصاددان]؛

8- سه نفر خبره مالی موضوع بند 8 ماده 3 قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384 [سه نفر خبره مالی منحصراً از بخش خصوصی با مشورت تشکل‌های حرفه‌ای بازار اوراق بهادار به پیشنهاد وزیر امور اقتصادی و دارایی و تصویب هیات وزیران].»

برخی از مهم‌ترین وظایف این شورا -که به موجب ماده 75 باید در هر فصل حداقل یک‌بار تشکیل جلسه دهد- عبارتند از:

«1- ارائه مشاوره به دولت و بانک مرکزی در خصوص سیاست‌های مالی و پولی؛

2- بررسی اعتراضات اعضا در خصوص مصوبات هیات عالی بانک مرکزی، شورای عالی و هیات‌مدیره بورس و شورای عالی بیمه، مطابق سازوکار مذکور در ماده 76؛

3- اتخاذ تصمیم درباره میزان، شرایط و زمان‌بندی انتشار اوراق بهادار دولت، شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، بانک‌ها و موسسات اعتباری، شرکت‌های خصوصی (در صورتی که حجم آن به تشخیص شورا بزرگ باشد)؛

4- شناسایی کاستی‌ها، نواقص و نقاط ضعف موجود در هر یک از بازارهای مالی کشور و ارائه راهکارهای پیشنهادی برای اصلاح آنها.»

فصل پایانی «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» ذیل عنوان «سایر مقررات» شرایط نسخ قوانین قبلی را پیش‌بینی کرده و در ماده 77 می‌گوید: «از زمان لازم‌الاجرا شدن این قانون، قسمت‌های اول و دوم قانون پولی و بانکی کشور مصوب تیرماه 1351 و اصلاحات بعدی آن نسخ می‌گردد. لازم‌الاجرا شدن این قانون منوط به انتصاب اعضای هیات عالی شامل رئیس کل، قائم‌مقام رئیس کل و رئیس سازمان [تنظیم مقررات و نظارت بر موسسات اعتباری] است.»