یک تصمیم سخت

بسیاری از کارشناسان و تصمیم‌گیران اقتصاد ایران به این نکته اذعان دارند که بودجه‌ریزی کشور اشکالات اساسی دارد. این اشکالات عمدتاً وابستگی به نفت، استفاده از عواید نفتی برای هزینه‌های جاری و مهم‌تر از همه اثرگذاری ناچیز بودجه بر مسیر توسعه کشور است. اما در اینکه راه‌حل‌ها چه باشد، اجماع کمتری وجود دارد و از همه مهم‌تر جنس اصلاحات این حوزه از جنس تصمیم‌های سختی است که دولتمردان به راحتی زیر بار آن نمی‌روند.

تصویری از عملکرد اعتبارات عمرانی و جاری

در حالی که نفت ثروت زیرزمینی و بین‌نسلی است و باید به سرمایه‌های مولد دیگر تبدیل شود و ضمناً ترجیحات و منافع نسل‌های آتی نیز در نظر گرفته شود اما تصویر بودجه این را نشان نمی‌دهد. ترکیب مصارف دولت به‌خصوص در 15 سال اخیر نشان می‌دهد به تدریج سهم اعتبارات هزینه‌ای افزایش و سهم اعتبارات عمرانی کاهش یافته است (جدول 1). تا سال 1390 سهم اعتبارات عمرانی از منابع عمومی حدود 20 درصد بوده است اما از سال 1391 به بعد این سهم به حدود 14 درصد کاهش یافته است. البته در سال 1395 عملکرد اعتبارات عمرانی در گزارش‌های دولت بالا نشان داده شده است اما علت آن در واقع پرداخت بدهی پیمانکاران بوده که باید در قسمت تملک دارایی‌های مالی ثبت می‌شد و نه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (عمرانی).

این روند به معنی آن است که هر سال سهم بیشتری از عواید حاصل از صادرات نفت در بودجه به هزینه‌های جاری و سهم کمتری به اعتبارات عمرانی اختصاص می‌یابد (نمودارهای 1 و 2).

آیا کشور دچار تنگنای مالی است؟

به‌رغم ایجاد حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی و تلاش برای رهایی از وابستگی به نفت، بودجه دولت همچنان دچار ضعف‌های ساختاری است. کسری بودجه همچنان رو به افزایش است. دولت اندوخته مالی قابل اتکایی ندارد و وابستگی بودجه به نفت همچنان وجود دارد. علاوه بر استفاده از عواید نفتی به هر میزان که مقدور باشد، در چند سال گذشته (از سال‌های 1393 به بعد) سیاست ایجاد بدهی نیز در دستور کار دولت قرار گرفته است. در واقع هدف دولت استفاده حداکثری از منابع بین‌نسلی (شامل عواید نفتی و استقراض از طریق انتشار اوراق بدهی) برای پوشش و تامین مخارج خود به ویژه مخارج جاری است. بررسی ترکیب منابع دولت نشان از شکنندگی و ناپایداری منابع عمومی دولت دارد زیرا بیش از 40 درصد منابع عمومی به نفت، فروش شرکت‌های دولتی و فروش اوراق تعهدزا اتکا دارد (نمودار 3).

مشکلات بودجه

یکی از مهم‌ترین مشکلات بودجه کشور کسری (خالص تراز عملیاتی) رو به تزاید آن است (نمودار 4). روند 15 سال اخیر نشان می‌دهد گرچه تا سال 1388 روند کسری بودجه شیب مثبت و ملایمی داشته اما از این سال به بعد این شیب بسیار تند شده است. این اتفاق در حالی افتاده است که عواید حاصل از صادرات نفت ایران در این سال‌ها به بالاترین سطح خود رسیده بود. مشکل مهم دیگر بودجه کشور، ناتمام ماندن طرح‌های عمرانی است. بر اساس اطلاعات پیوست شماره (1) لایحه بودجه سال 1396 برای اتمام طرح‌های عمرانی حداقل به 320 هزار میلیارد تومان اعتبار (به قیمت‌های فعلی) نیاز دارد. اما با گذشت زمان و به بهره‌برداری نرسیدن طرح‌های عمرانی در موعد مقرر، اولاً اقتصادی بودن طرح‌ها زیر سوال می‌رود، ثانیاً هزینه ‌تمام‌شده طرح‌ها (با توجه به افزایش تورم و مسائل دیگر) به طور قابل توجهی افزایش می‌یابد.

مشکل دیگر بودجه ایران عدم تحقق منابع و در نتیجه عدم اختصاص اعتبار به مصارف (طرح‌های عمرانی) است. نمودار 5 شکاف بین ارقام مصوب و محقق‌شده منابع را نشان می‌دهد. معمولاً به دلیل عدم تحقق منابع، دولت از طریق عدم تخصیص بخشی از اعتبارات عمرانی، بخشی از کسری‌های موجود در بخش‌های اجتناب‌ناپذیر مانند حقوق و دستمزد، یارانه‌ها و سایر امور را پوشش می‌دهد. بنابراین:

1- بسیاری از طرح‌های عمرانی وعده داده شده اجرایی نخواهد شد.

2- به دلیل کمبود اعتبار، در طول سال‌های بعد بر حجم طرح‌های نیمه‌تمام افزوده می‌شود.

آیا مشکل بودجه تنها کمبود منابع است؟

درست است که بودجه دولت با کمبود منابع روبه‌رو است، اما این همه مشکل نیست. در واقع درست مصرف نکردن و استفاده غیربهینه از منابع روی دیگر سکه مشکلات است. مثال آب را در نظر بگیرید. گفته می‌شود بخش کشاورزی معادل 8 /92درصد کل منابع آب را مصرف می‌کند در حالی که تنها معادل 23 درصد در ایجاد شغل و 13 درصد در تولید ناخالص داخلی سهم دارد و آب‌بهای مصرفی در تهران 10 برابر کمتر از ابوظبی و 20 برابر کمتر از لندن است. بنابراین در مجموع بهره‌وری استفاده از آب در ایران پایین است (گزارش بانک جهانی، هفته‌نامه تجارت فردا شماره 228). در مورد بودجه دولت نیز همین فضا حاکم است. چه اعتبارات هزینه‌‌ای و چه عمرانی از بهره‌وری پایینی برخوردار است. اعتبارات هزینه‌ای در دستگاه‌های اجرایی مصرف می‌شود اما کیفیت کالاها و خدمات پایین است و مردم نیز از کیفیت این کالاها و خدمات ناراضی هستند. در مورد طرح‌های عمرانی نیز استدلال مشابه برقرار است. برخی مطالعات در کشورهای نفتی و حتی ایران وجود رابطه مثبت بین رشد اقتصادی و اعتبارات عمرانی در این کشورها را تایید نمی‌کند. بنابراین به‌رغم کمبود منابع، اعتبارات در حوزه‌هایی مصرف می‌شود که در ایجاد رشد و اشتغال آن تردید وجود دارد.

راه‌حل چیست؟

1- تغییر بودجه‌ریزی از دستگاه‌محور به ماموریت‌محور

بودجه ایران به طور سنتی بر اساس چیدمان دستگاه‌ها تهیه و تنظیم می‌شود. بر این اساس هر دستگاهی که به هر دلیلی در قانون بودجه جاخوش کرده باشد مشمول دریافت اعتبارات می‌شود. اما با تغییر این نگاه و حاکم شدن نگاه ماموریت‌محور در بودجه اعتبارات بر حسب ماموریت‌های اصلی محوله به دولت که منبعث از قانون اساسی و قوانین موضوعه کشور است، تخصیص می‌یابد. بنابراین بر اساس کل منابعی که دولت می‌تواند تجهیز کند، ماموریت‌ها اولویت‌بندی شده و به هر یک اعتباری تخصیص می‌یابد. این وظیفه دولت است که این ماموریت‌ها را با کمترین هزینه و بالاترین کیفیت با کمک دستگاه‌های اجرایی مرتبط انجام دهد.

2- تجدیدنظر در تعریف، ادامه و تکمیل طرح‌های عمرانی

ادامه طرح‌های عمرانی به شیوه فعلی به مصلحت کشور نیست. بسیاری از طرح‌ها نه با منطق کارشناسی بلکه با لابی افراد متنفذ تصویب و در بودجه گنجانده می‌شود. نمونه بارز این موضوع وجود و احداث فرودگاه‌ها در بسیاری از شهرهاست که اکثراً با زیان اقتصادی اداره می‌شوند. بسیاری از این طرح‌ها با گذشت زمان توجیه خود را از دست داده و دیگر متناسب با نیاز جامعه و بازار نیست. بنابراین واگذاری آنها یا حتی بخشیدن آنها عاقلانه و ضروری است. نکته دیگر این است که درباره گنجاندن طرح‌های عمرانی در بودجه و احداث و تکمیل آنها با منابع عمومی باید تجدیدنظر اساسی شود. اصولاً باید ورود همه طرح‌های انتفاعی به بودجه متوقف شود. معیار و ملاک انتخاب این طرح‌ها باید این باشد که با فرض برگزاری مناقصه‌های بین‌المللی سرمایه‌گذاران خارجی حاضر به مشارکت در اجرای آنها هستند. مهم‌تر از همه ادامه شیوه کنونی در تعریف و اجرای طرح‌های عمرانی است. جدای از تشکیک در وجود رابطه مثبت بین طرح‌های عمرانی و رشد اقتصادی، تعریف طرح‌های عمرانی به شیوه سنتی 70‌ساله با شرایط متحول‌شده جامعه، نیازهای روز، بازار کار و تخصص و نیاز فارغ‌التحصیلان دانشگاهی سازگار نیست. باید به این فکر کرد که برای ایجاد شغل، رشد و توسعه اقتصادی راهی جز مسیر فعلی نیست؟ یکی از تصمیم‌های سخت تغییر مسیر سرمایه‌گذاری از مسیر سنتی فعلی به مسیرهای جدید است.