مصرف زمین
محمد شیخی از عوارض واگذاری منابع طبیعی برای ساخت مسکن می‌گوید
تعرض به اراضی ملی و منابع طبیعی برای توسعه شهرها و شهرک‌ها همیشه یک دغدغه مهم برای مدافعان محیط زیست و منابع طبیعی بوده است. از سویی منابع طبیعی و اراضی ملی به دلیل مالکیت دولتی آنها منابع رایگان و بی‌صاحبی است که دولت‌ها تلاش دارند با حذف هزینه زمین و با رونق دادن به اقتصاد مسکن چرخ اقتصاد را برای دوره‌ای هر چند کوتاه به گردش دربیاورند. بنابراین دولت‌ها با مصرف منابع طبیعی و زمین‌های ملی و سرمایه همه مردم ایران تلاش دارند ناکارآمدی خود در رونق اقتصادی را جبران کنند. دکتر محمد شیخی عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی و دانشیار شهرسازی به تحلیل این وضعیت پرداخته است.
♦♦♦
ابراهیم رئیسی هفته پیش از دستور واگذاری زمین برای تولید سالی یک میلیون واحد مسکن خبر داد. وعده‌ای که دولت البته در انجام آن تاکنون ناموفق بوده اما پرسش اصلی مدنظر این است که چرا دولت‌ها به‌طور عام منابع طبیعی، محیط زیست و اراضی ملی را برای ساخت مسکن ارزان‌قیمت واگذار می‌کنند؟
طبیعتاً اراضی که منابع ملی محسوب می‌شوند و در واقع خصوصی و شخصی نیستند، اگرچه ارزش قیمتی آنها با اراضی دیگر که در محدوده و حتی نزدیک حریم شهرها قرار دارند، فرقی نمی‌کند اما چون در اختیار دولت هستند از دید دولت‌ها قیمتی ندارند. دولت حتی طبق قانون اراضی ملی می‌تواند آنها را مجانی واگذار کند. عملاً همین سبب شده که اولین نگاه‌ها برای ساخت مسکن و تامین خدمات عمومی شهری متوجه اراضی ملی و منابع طبیعی شود. دلیل آن را هم این‌طور می‌توان تحلیل کرد که هم هزینه کمی برای دولت دارد یا اصلاً قیمت ندارد، هم از نظر مالکیت در اختیار دولت است. اما اگر بخواهیم از منظر اقتصاد پایدار نگاه کنیم طبیعتاً اراضی ملی و منابع طبیعی و اراضی کشاورزی و مرتعی بهای بالایی دارند و ارزش [اکولوژیک] آنها بسیار است. چون این اراضی در سطح کشور کم است و بنابراین اختصاص آنها به تولید مسکن به نوعی مشکلاتی را برای محیط زیست و منابع طبیعی و اراضی کشاورزی ایجاد می‌کند. اما در یک تعریف ساده باید گفت چون دولت خود متصدی توسعه این اراضی است نمی‌خواهد هزینه‌ای بابت آن پرداخت کند. از این جهت شاید بتوان گفت اگر دولت بخواهد مسکن ارزان‌قیمت بسازد و خدمات عمومی را به سهولت تامین کند، اولین اراضی که بتواند مورد توجه قرار دهد و از آنها استفاده کند اراضی ملی و منابع طبیعی است.
می‌توان گفت دلیل اصلی چنین نگرش سطحی که ارزش واقعی منابع را درک نمی‌کند ریشه در همان مالکیت دولتی بر منابع طبیعی و محیط زیستی از جمله اراضی ملی و کشاورزی و مراتع و... دارد.
دقیقاً همین‌طور است. این اراضی به دلیل اینکه در مالکیت دولت است علناً دولت بهایی برای آنها پرداخت نمی‌کند. پس تصور بر این است که قیمت زمین از بهای مسکن حذف می‌شود. به هر حال وقتی چنین نگرشی وجود داشته باشد سهم عمده‌ای از افزایش قیمت در داخل محدوده شهرها و کلانشهرها به همین موضوع مربوط می‌شود. بنابراین زمین‌هایی که مالکیت خصوصی دارد یا در اختیار دستگاه‌های دولتی است و مالکان آنها حاضر نیستند برای تولید مسکن ملی و امثال این اسامی آنها را واگذار کنند، طبیعتاً نگاه‌ها به سمت منابع ملی و طبیعی می‌رود.
تجربه مسکن مهر در دولت احمدی‌نژاد تجربه تلخی برای محافظان محیط زیست و منابع طبیعی کشور بود. چرا که دولت بدون رعایت الزامات پایدار، شروع به تصرف اراضی ملی و واگذاری حتی در جنگل‌ها و در مجاورت مناطق طبیعی و حتی حفاظت‌شده کرد. مثلاً در رودبار در ارتفاعاتی زمین واگذار شد که نه‌تنها محیط زیست و منابع طبیعی محسوب می‌شوند که امکان ایجاد زیرساخت آب و برق و... هم مشکل بود. بسیاری از خانه‌ها هم ساخته نشد اما عملاً منابع طبیعی را از بین برد. آیا باید در دولت رئیسی هم نگران چنین بی‌توجهی به مبانی پایدار اقتصاد و محیط زیست باشیم؟
تجربه مسکن مهر واقعاً تجربه شکست‌خورده‌ای است. ضمن اینکه موجب مزایایی از جمله اثر بر بورس‌بازی زمین و تعدیل قیمت زمین در مقطعی شد، اما به دلایل مختلفی آن پروژه مسکن مهر پروژه ناموفقی بود. تخریب اراضی منابع طبیعی و ملی و الحاق اراضی ملی به محدوده شهرها تنها یکی از مشکلات متعدد این پروژه بود. به جز این عدم تامین خدمات زیربنایی و روبنایی و مشکلاتی در تامین این نیازها عملاً مسکن مهر و توسعه آن را دچار مشکلات جدی کرده بود. چه در مرحله ساخت و چه در مرحله بهره‌برداری علناً بسیاری از وعده‌هایی که داده شده بود تحقق پیدا نکرد. حتی در ساخت و تحقق قطعی تولید مسکن مهر هم شاید اغراق شده باشد درواقع به آن حدی که ادعا می‌شود ساخته نشده است. اما اراضی تصرف شد که جزو محدوده شهری نبود و زیر پوشش مسکن مهر قرار دادند که آن اراضی البته دیگر برگشت‌ناپذیر هستند. یعنی آن اراضی دیگر قابل استفاده در حوزه‌های دیگر هم نبود و این همان تخریب منابع طبیعی و اراضی ملی محسوب می‌شود. همین الان تعداد زیادی مسکن مهر ساخته‌نشده داریم که اراضی تصرف شده و زیرسازی اتفاق افتاده اما مسکنی ساخته نشده است. اراضی که زیر پوشش طرح مسکن قرار گرفته دیگر نمی‌توانند کاربری دیگری داشته باشند. به نظر بنده اشکال دیگری هم که شبیه به این مسکن مهر باشد می‌تواند ضعف‌ها و مشکلات را داشته باشد.
الحاق اراضی به محدوده شهرها تابع چه ضوابطی از منظر حقوقی است؟ آیا طبق موازین و قوانین شهری این اراضی مدیریت می‌شود؟
واقعیت این است که این الحاق باید بر اساس محاسبات و برنامه‌ریزی و با توجه به ملاحظات شهرسازی و به‌خصوص برنامه‌ریزی شهری اتفاق بیفتد. وگرنه گشاده‌دستی در افزایش محدوده شهرها و به‌خصوص این گرایشی که تحت عنوان مسکن یک‌طبقه یا مسکن تک‌واحدی مطرح شده اگر همراه با ملاحظات طبیعی و زیست‌محیطی و همین‌طور ملاحظات شهرسازی و اقتصادی و اجتماعی نباشد، می‌تواند خسارات جبران‌ناپذیری به بار بیاورد. باید این پرسش اساسی را مطرح کرد که چه کسی تعیین می‌کند باید در سراسر شهرها و مناطق کشور مسکن مهر یا مسکن ملی یا هر نامی شبیه به این به وجود بیاید؟ چرا باید در همه دولت‌ها جهش یا نهضت ملی مسکن اتفاق بیفتد؟ بر اساس کدام مطالعات و ملاحظات برنامه‌ریزی مسکن یا برنامه‌ریزی شهری این اتفاق دارد می‌افتد؟ مسکن و توسعه و تولید آن نیاز به مطالعات جامع دارد که بخش مهمی از آن ملاحظات اقتصاد پایدار است. در مطالعات شهرسازی در طرح‌ها و برنامه‌های جامع شهری باید ابعاد مختلف آن دیده و پیش‌بینی شده باشد. با توجه به همه اینها اگر نیاز باشد که اراضی وارد محدوده شهری شود، باید این اتفاق را بپذیریم. در غیر این صورت الحاق اراضی به شهرها و توسعه بی‌رویه شهرها مسائل و مشکلات خیلی زیادی ایجاد خواهد کرد.
در ادامه همین صحبتی که اشاره داشتید، قانون گسترش شهرها، توسعه یا ایجاد شهرهای جدید و مواردی از این دست، از منظر منابع طبیعی و محیط زیست چه محدودیتی اعمال کرده است؟ یا قانونگذار چه محدودیتی برای جلوگیری از تخریب منابع طبیعی به بهانه شهرسازی و توسعه شهرها ایجاد کرده است؟
بحث شهرهای جدید، توسعه‌های جدید شهری، بافت‌های فرسوده، بافت‌های تاریخی و کهن، اسکان غیررسمی و... اینها همه با هم فرق دارد. نباید در این زمینه خلط مبحثی اتفاق بیفتد. مبحث شهرهای جدید بحث مستقلی است. این یک سیاست جدید توسعه شهری است. امروز در کره جنوبی بحث تامین مسکن هدف اصلی ایجاد شهرهای جدید نیست. بلکه ایجاد شهرهای هوشمند، فوق‌هوشمند و ایده‌های جدید شهرسازی در شهرهای جدید مطرح است. ولی در کشور ما به نظر می‌آید بحث شهرهای جدید و شهرک‌سازی برای تامین مسکن است. من سعی می‌کنم در هر کدام از این عرصه‌ها نکاتی را عرض کنم. در این دولت و دولت‌های پیش از این از مسکن و تولید آن به عنوان یک ابزار توسعه اقتصادی استفاده می‌شود. چرا که تصور می‌کنند با ساخت مسکن توسعه اقتصادی به سرعت به دست می‌آید و می‌تواند بر بخش‌های مختلف اقتصادی اثر بگذارد. البته در تحلیل اولیه این درست است که بخش مسکن بر بخش‌های دیگر اثر دارد و تحت تاثیر آنها قرار می‌گیرد و باعث یک رونق موقتی می‌شود. شکی نیست که ساخت و توسعه مسکن بر ابعاد دیگر اقتصادی اثر دارد اما اینکه چرا، چگونه و به چه شکل این اتفاق بیفتد، بسیار محل بحث است و باید بر اساس ملاحظات و برنامه‌ریزی شهرسازی این مسائل مورد نقد و بررسی قرار بگیرد. در راستای تامین مسکن و توسعه شهری باید یک سیاست هماهنگ و بر اساس یک برنامه‌ریزی جامع اتفاق بیفتد. یعنی بین توسعه شهری، شهرها و شهرک‌های جدید و بافت‌های تاریخی و کهن، نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده و همین‌طور توسعه بخش‌های غیررسمی شهر و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی از جهت تامین مسکن باید نوعی تعادل ایجاد شود که متاسفانه نه‌تنها در دولت‌های قبلی به درستی اتفاق نیفتاده که در دولت جدید هم به‌رغم وعده‌های داده‌شده، این اتفاق نیفتاده است. عملاً هر یک از این موارد انگار در بخش‌های جداگانه‌ای برای خودشان کار خودشان را انجام می‌دهند. در حالی که در جایی مثل وزارت راه و شهرسازی یا جای دیگری مثل وزارت کشور در معاونت امور عمرانی و برنامه‌ریزی، یا در شهرداری‌ها به عنوان نهادهای محلی که متصدی امر توسعه شهری و مسکن هستند، قبل از هر چیز باید بیایند و یک هم‌آوایی و هماهنگی بین خودشان ایجاد کنند و سیاست‌های متفاوتی را اتخاذ نکنند. به عنوان مثال در یکی از مناطق کشور که داریم کار می‌کنیم بحث شهرک‌های جدید مطرح است. همزمان محدوده قابل توجهی از اراضی را وارد محدوده شهر می‌کنند. طبیعی است که با این سیاست شهرک‌سازی و سیاست افزایش محدوده شهر تعارض ایجاد می‌شود. شهرک‌ها باید بیرون از حریم شهرها واقع شوند.
توسعه‌های بی‌رویه در حریم شهرها نیز از جمله این موارد است. اگر ما ربط اینها با همدیگر را نبینیم باعث مشکلاتی در این زمینه می‌شویم و آن تاثیری که از ابتدا در رابطه اینها با همدیگر وجود دارد، دیگر وجود نخواهد داشت.
در زمینه شهرها و شهرک‌های جدید آیا نباید ملاحظات پایدار لحاظ شود؟
در زمینه ایجاد شهرها و شهرک‌های جدید، باید مبتنی بر یک برنامه‌ریزی ملی در رابطه با توسعه شهری در هر کشور و نظام اسکان شهری و روستایی اقدام شود. فرض کنید در طرح‌هایی مثل آمایش سرزمین، آمایش استان‌ها و در برنامه‌ریزی‌های منطقه‌ای این ملاحظات پایدار دیده شود که آیا واقعاً نیاز به ایجاد شهرهای جدید یا ایجاد شهرک‌های جدید در شهرها وجود دارد یا خیر؟ جایگاه این شهرها و شهرک‌های جدید در نظام ملی شهرنشینی ایران چیست؟ ما باید ابتدا تکلیف این را روشن کنیم. متاسفانه در اغلب طرح‌هایی که تهیه شده حتی در طرح‌هایی که اخیراً و در دولت‌های متعدد کشور و نه این دولت به تنهایی، به تصویب رسیده، کمتر به این مساله اندیشیده شده است. در ایران غالباً ایجاد شهرها و شهرک‌های جدید به صورت غیربرنامه‌ریزی‌شده و بر اساس نیازهای روزمره گاهی تعریف و تعیین می‌شوند. گاهی حتی طراحی شهرها و شهرک‌ها بر اساس سلیقه‌ها صورت می‌گیرد؛ در واقع نظرات مدیرانی که در جایی مشغول می‌شوند و می‌خواهند تغییر تحولی ایجاد کنند. در ابتدا ایجاد شهرک جدید بلامعارض است. در زمین‌هایی ایجاد می‌شوند که منابع طبیعی و ملی است و به لحاظ ارزش زمین متصدی نهاد عمومی که دولت است نمی‌خواهد بابت زمین این شهرک‌ها بهایی پرداخت کند. این در حالی است که ایجاد شهر و شهرک جدید خود مستلزم سرمایه‌گذاری‌های کلان دولتی است. این دست اشتباه‌ها را ما در دهه‌های گذشته هم داشتیم. دولت‌های قبل نیز شعارهایی می‌دادند که ما بدون استفاده از کمک‌های دولتی و سرمایه‌گذاری‌های دولتی و صرفاً با استفاده از بخش خصوصی و مردمی شهرک‌های جدید را راه‌اندازی می‌کنیم. این در مرحله اجرا همیشه با مشکلات زیادی مواجه می‌شد. من فکر می‌کنم اگر بررسی کنیم که چه حجم از بودجه عمومی مصروف ایجاد شهرک‌های جدید شده است قابل ملاحظه است. با این حال شهرک‌ها و شهرهای جدید همیشه مشکلات بی‌شماری از جهت تامین مسائل زیربنایی مانند تامین آب، برق، گاز، مخابرات و... و نیازهای روساختی مثل آموزش، بهداشت، درمان و مسکن و فراغت و... داشته و دارند. طبیعتاً شهرک‌های جدید که به عنوان یک سیاست اکنون نیز مدنظر دولت‌هاست می‌توانند چنین مشکلاتی را داشته باشند. واقعیت این است که اگر شما کره جنوبی، فرانسه، مالزی یا حتی کشورهای دیگری که نزدیک‌تر به ما هستند مانند ترکیه را مثال بزنید، دولت هزینه‌های کلانی بابت ایجاد شهرهای جدید می‌پردازد. یعنی گام اول برای شروع شهرها و شهرک‌های جدید را دولت برمی‌دارد. وقتی این زیرساخت‌ها ایجاد شد و دولت توانست سودآوری ایجاد کند آن وقت است که بخش خصوصی وارد می‌شود. بخش خصوصی کار خیریه نمی‌کند. در جایی وارد می‌شود که سود بیشتری ببرد. اگر در جایی هیچ‌گونه زیرساختی وجود نداشته باشد، ورود نمی‌کند. چرا که بخش خصوصی به دنبال جایی است که بتواند منافع خود را تامین کند.
بحث تامین زمین که قرار است مسکن بر روی آنها ساخته شود مهم‌ترین موضوع مورد نظر ماست. آیا شهرهای ما عمدتاً مشکل تعرض به اراضی ملی و طبیعی را ندارند؟
خیلی از شهرهای ما البته نه همه شهرها، نیاز به تامین زمین و محدوده دارند. درواقع ملاحظات برنامه‌ریزی شهری و نگرشی که امروزه برنامه جامع خوانده می‌شود و البته بیشتر در حد شعار باقی مانده است چنین تعریفی ارائه می‌دهد. که من معتقد هستم زیرساخت لازم برای انجام برنامه جامع وجود ندارد و همه این برنامه‌ها با شکست مواجه خواهند شد. اما اگر زیرساخت‌ها فراهم شود و به لحاظ ساختاری و سازمانی و بانک‌های اطلاعاتی حمایت صورت بگیرد و برنامه جامع برای توسعه شهری تهیه شود، آنگاه بسیاری از این شهرها و شهرک‌ها هیچ نیازی به دست‌اندازی به اراضی ملی و منابع طبیعی و افزایش محدوده شهری ندارند. بلکه نحوه مدیریت اراضی موجود در محدوده شهرها و نحوه تخصیص مجدد و تشکیل بانک زمین و نحوه درست استفاده از اراضی خالی و بایر موجود در محدوده شهرها و تاکید بر مساله مالکیت آنها، مساله‌ای است که می‌تواند توسعه شهرها را ساماندهی کند.
