تکرار تراژدی
چرا در برابر بلایای طبیعی آسیب‌پذیریم؟
تصاویر زلزله رودبار و بم هنوز از خاطرمان رخت برنبسته است. در روزگاری که از تلگرام و توئیتر خبری نبود، عکس پدری که جنازه دو فرزندش را بر دو شانه حمل می‌کرد در صفحات روزنامه، بر ذهن بسیاری از ما نقش بست و ماندگار شد. زلزله کرمانشاه اما با قدرت شبکه‌های اجتماعی همراه شد و در زندگی میلیون‌ها نفر ایرانی لرزه انداخت.
تصاویر زلزله رودبار و بم هنوز از خاطرمان رخت برنبسته است. در روزگاری که از تلگرام و توئیتر خبری نبود، عکس پدری که جنازه دو فرزندش را بر دو شانه حمل می‌کرد در صفحات روزنامه، بر ذهن بسیاری از ما نقش بست و ماندگار شد. زلزله کرمانشاه اما با قدرت شبکه‌های اجتماعی همراه شد و در زندگی میلیون‌ها نفر ایرانی لرزه انداخت. اگر داستان سیل تهران و کجور و زلزله بم و رودبار را تنها در روزنامه‌ها خواندیم و در تلویزیون دیدیم، این بار گوشی موبایل همه ما پر بود از تصاویر دلخراشی که خبر از فاجعه‌ای بزرگ در یک استان محروم کشور می‌داد. غم کرمانشاه آنقدر سنگین بود که باور نمی‌کردیم یک‌سال بعد، خبر رویدادی مشابه، طعم شیرین نوروز را در کام همه تلخ کند و سین هشتم هفت‌سین ایرانیان شود؛ اما سیل ویرانگر نوروز 98 و تصاویر و فیلم‌ها و نوشته‌های باورناپذیری که از آن نشر و بازنشر می‌شد، چنین کرد. هنوز از هجوم آب به آق‌قلا و گمیشان زیبا و سیلی که گلستان را می‌بلعید شوکه بودیم که خبر سیل 10دقیقه‌ای شیراز، نفس‌ها را حبس کرد. این بار تصاویر رویدادی که برخی آن را آخرالزمان توصیف کردند، جایگزین تصویر ویرانه‌های سرپل ذهاب شد. تراژدی‌ها ادامه پیدا کرد تا به لرستان و خوزستان رسید. صدای فغان زندگی برآب‌رفته مردم خرم‌آباد، پلدختر، معمولان و روستاهای اهواز در خاموشی چراغ تحریریه روزنامه‌ها، گسترده‌تر از قبل، از طریق تلگرام به گوش همگان رسید و سبب شکل‌گیری موجی از همدلی و همیاری برای کمک به هموطنان سیل‌زده شد.
از سیل امسال و زلزله سال‌های پیشین هرچه بگوییم کم است. این تنها بخشی از تاریخ بلایای طبیعی در این آب و خاک است که حافظه ما به خاطر می‌آورد. قدیمی‌ترها، خاطرات تلخ‌تری از زلزله و سیل و بیماری‌های عفونی همه‌گیر به خاطر دارند که روزگاری بر شهر و روستا و منطقه‌ای گرد مرگ پاشیده است. کشوری که یک روز آن را زلزله‌خیز می‌نامند، روز دیگر در معرض خشکسالی است و حالا یادشان افتاده که تغییرات و بی‌نظمی‌های اقلیمی آن را در معرض خطر سیل هم قرار داده، بلاخیز است. زخمی بهبود نیافته زخم دیگری بر چهره زیبای طبیعتش می‌نشیند و سرمایه‌های انسانی و مادی‌اش را به باد می‌دهد. تراژدی‌ها پایان ندارند اما، چرا از آنها درس نمی‌گیریم؟ چرا هنوز هم هر «خطر طبیعی» به «بلای طبیعی» تبدیل می‌شود و بحران می‌سازد؟ کشوری که در 116 سال گذشته 88 بار سیل را تجربه کرده از هر بحران چه آموخته؟ و چرا هنوز هم، چه در برابر هجوم آب، چه لرزش زمین و چه گردوغبار هوا غافلگیر می‌شود؟
از همان روزهای نخستین سالی که بهارش روی خوشی به کشور نشان نداد و با تشدید بحران، تحلیلگران و کارشناسان بسیاری قلم به دست گرفتند و کوشیدند با ترسیم وسعت و شدت این رویداد ناگوار، علل و عوامل وقوع و گستردگی آن را واکاوی کنند. تیغ تیز انتقاد از عملکرد دولت امید و دولت‌های پیشین هم برنده‌تر شد. برخی از سیلاب گل‌آلود ماهی گرفتن آغاز کردند و از هر اقدامی، داستانی سیاسی ساختند. برکناری‌ها، اختلاف نظر مقامات، نبودن مسوولان دولتی در مناطق حادثه‌دیده و خطاهای شهرداران پیشین و مسوولان سابق محیط زیست و کشاورزی و شهرسازی هرازگاهی به سرخط اخبار تبدیل شد. اما، این همه داستان نبود و نیست. حالا که گزارش‌های کارشناسی یکی پس از دیگری منتشر می‌شود، وقت آن است که دریابیم به جز بی‌توجهی به محیط زیست، ناشنیده گرفتن صدای کارشناسان و فعالان این حوزه، بلعیدن جنگل‌ها و تجاوز به حریم رودخانه‌ها و جدی نگرفتن هشدارهای اولیه، کجای راه را اشتباه رفته‌ایم؟ چرا از بحران‌های گذشته تجربه‌ای نیندوختیم و چرا تا این اندازه در برابر رویدادهای طبیعی آسیب‌پذیریم؟
پیشران‌های بحران
بلایای طبیعی در سراسر جهان رخ می‌دهند. حتی کشورهای توسعه‌یافته و پیشرفته نیز از رویدادهایی نظیر سیل و طوفان و سونامی در امان نیستند اما، بی‌شک میزان آسیب‌پذیری کشورها در برابر این رخدادها با یکدیگر متفاوت است. آمارها نشان می‌دهد اغلب کشته‌شدگان یا آسیب‌دیدگان این رویدادها در کشورهای در حال توسعه هستند. بین سال‌های 1991 تا 2005 تقریباً 90 درصد از مرگ‌ومیرهای ناشی از بلایای طبیعی و 98 درصد از افرادی که به دلیل این‌گونه حوادث آسیب دیده‌اند ساکنان کشورهای در حال توسعه بوده‌اند.
تحلیلگران می‌گویند کشورهای در حال توسعه در برابر بلایای طبیعی آسیب‌پذیرترند زیرا مردم آنها در مناطقی زندگی می‌کنند که خطر بروز این‌گونه رویدادها در آنجا بیشتر است؛ استانداردهای ایمنی در ساخت‌وسازها رعایت نمی‌شود یا پایین است؛ کشورها به سیستم هشدار اولیه مجهز نیستند؛ امکانات و تجهیزات جلوگیری یا خروج از بحران کم است و شبکه امنیت اجتماعی برای یاری رساندن به مردم و مناطق بحران‌زده ضعیف عمل می‌کند. برخی مطالعات نیز بر عواملی نظیر حکمرانی ضعیف، تحریم‌های خارجی، فقر، بدهی‌های سنگین، تغییر کاربری اراضی کشاورزی، به کار بردن تکنیک‌های ناپایدار در کشاورزی که به جنگل‌زدایی و تحلیل خاک منجر می‌شود و رشد بی‌رویه جمعیت و شهرنشینی بی‌برنامه و سریع، تاکید می‌گذارند.
دشوار نیست که دریابیم بسیاری از این عوامل در نهایت از شیوه‌های نادرست حکمرانی نشات می‌گیرد. جایی که قوانین جدی گرفته نمی‌شود، فساد می‌تواند مقررات را به ضرر طبیعت و به نفع ذی‌نفعان دستکاری کند، برنامه‌ریزی‌ها و سیاستگذاری‌ها مبنا و منشأ عقلانیت و کارشناسی ندارند، و دوراندیشی و آینده‌نگری در سیاست‌ها جای خود را به منافع آنی و کوتاه‌مدت داده است، زمین مستعدی برای کشت بذر خطر است. و حکمرانی ضعیف در بسیاری از کشورهای در حال توسعه این زمین مستعد را فراهم می‌کند.
حکمرانی ضعیف به سادگی معرف سیستمی است که کارگزاران بخش عمومی نمی‌خواهند یا قادر نیستند نقش و مسوولیت‌های خود را در فراهم کردن خدمات اصلی و عمومی بپذیرند و از کارآمدی مدیریت بخش عمومی مطمئن شوند. این «شکست حکمرانی» به شکست و ناکارآمدی بسیاری از نهادهای سیاسی، اقتصادی و مدنی منجر می‌شود که در نهایت خودِ ساختار حاکمیت را شکننده و ضعیف می‌کنند. تحلیلگران می‌گویند حکمرانی ضعیف یکی از مهم‌ترین پیشران‌های بلایای طبیعی است؛ به همان اندازه که پیشران فقر، نابرابری، توسعه شهری بی‌برنامه و توسعه‌نیافتگی اقتصادی به شمار می‌رود. برای کاهش موثر حوادث طبیعی و مقابله با پیامدهای آن به یک رویکرد یکپارچه و نظام‌مند در حکمرانی نیاز است که لازمه آن هماهنگی و همکاری بین تمامی بخش‌های مختلف حاکمیت و تفویض و توزیع اختیارات در سطح محلی است. تنها در این صورت است که دولت، نهاد قانونگذار و نظام قضایی، نیروهای نظامی، بخش خصوصی، جامعه مدنی و در کل افراد و نهادها می‌توانند در برابر یک بحران طبیعی سازماندهی‌شده و منسجم عمل کنند. و این قابلیتی است که در حکمرانی‌های ضعیفِ جهان کمتر توسعه‌یافته مشاهده نمی‌شود.
حکمرانی خطرات طبیعی
در دهه‌های اخیر از دل مفهوم حکمرانی، مفهوم دیگری شکل گرفته است که آن را حکمرانی خطر یا risk governance نامیده‌اند. این واژه به شیوه‌های مختلفی گفته می‌شود که طی آن افراد و نهادها -عمومی یا خصوصی- با خطراتی که نااطمینانی، پیچیدگی و آسیب به همراه دارد، دست و پنجه نرم می‌کنند. برنامه توسعه سازمان ملل متحد در سال 2013 از مفهوم «حکمرانی خطرات طبیعی» نام برد که به نحوه آرایش خاص حاکمیت برای مدیریت بلایای طبیعی اطلاق می‌شود. در ذیل این مفهوم آمده است ضعف در شیوه‌ای که دولت‌ها، بخش خصوصی و نهادهای عمومی به وظایف خود عمل می‌کنند به شدت با نحوه مدیریت بلایای طبیعی و بحران‌ها مرتبط است و به همین دلیل است که بلایای طبیعی در کشورهایی با درآمد کم و حکمرانی ضعیف، بیشتر رخ می‌دهد، قربانیان بیشتری می‌گیرد و صدمات سنگین‌تری وارد می‌کند.
این مفهوم می‌گوید برای پیشگیری از بلایای طبیعی و رویارویی با پیامدهای آن نه‌تنها پیشران‌های اصلی رویدادها باید مرتفع شود، که حاکمیت باید با ایجاد ظرفیت‌ها و توانمندی‌های لازم، قابلیت «حکمرانی خطرات طبیعی» را در خود ایجاد کند. از این منظر، مقابله با بلایای طبیعی فقط با تشکیل یک بخش یا واحد مجزا مانند ستادها یا تشکل‌های مقابله با بحران میسر نمی‌شود؛ بلکه به آرایش قدرتمند حکمرانی در تمامی بخش‌ها و سطوح نیازمند است. در شرایطی که حکمرانی خود ساختاری ناکارآمد دارد، نمی‌توان انتظار داشت بتواند چنین ظرفیت‌هایی ایجاد کند و برای مقابله با سیل و زلزله و خشکسالی از آن بهره ببرد!
استراتژی بین‌المللی سازمان ملل متحد برای کاهش بلایا (UNISDR) یادآور شده است بسیاری از تعهدات و مسوولیت‌های حکمرانی به اولویت‌ها، سیاست‌ها، برنامه‌ها و سرمایه‌گذاری‌های واقعی منجر نمی‌شود. گرچه اغلب کشورها بر «مدیریت بحران» تاکید دارند اما ارتباط پیوسته و مستمری بین بخش‌های درگیر این مساله و بخش‌های توسعه‌بخش وجود ندارد. فقدان اقتدار سیاسی (فراموش نکنیم که اقتدار متمایز از قدرت است)، نبود آرایش صحیح حکمرانی، ناکارآمدی تکنیکی و نبود انسجام در بخش‌ها و نهادهای مختلف نیز به این ناهماهنگی‌ها دامن می‌زند. علاوه بر این، تاکید و تمرکز کافی برای ممانعت از ایجاد خطرات جدید هم وجود ندارد.
مروری بر آسیب‌شناسی کوتاه UNISDR نشان می‌دهد ما نیز از این خطاهای بی‌پایان مستثنی نبوده‌ایم. «مدیریت بحران» همواره ناکارآمد جلوه کرده چراکه «بحران‌های مدیریتی» از قبل، جایی برای مداخله موثر آن باقی نگذاشته است. برنامه‌ها به سرمایه‌گذاری منجر نشده و اقدامات توسعه‌بخش تناسبی با نگاه کارشناسانه حکمرانی خطرات طبیعی نداشته است. در جریان سیل اخیر اعلام شد سازمان برنامه و بودجه کشور حاضر به تامین اعتبار لای‌روبی رودخانه‌های خوزستان نشده است. در گزارش کمیته حقیقت‌یاب سیل شیراز هم آمده، تبدیل حوضه آبریز شهر به بخش‌های نفوذناپذیر و دست‌اندازی‌های بالادست و عملیات راهسازی باعث ایجاد خاکریزهای دست‌ریز شده و در نهایت کم‌توجهی برخی سازمان‌ها و دستگاه‌های مسوول به زمان تمرکز سیلاب یکی از علل وقوع حادثه است!
چه کسی مقصر است؟
برای یافتن پاسخ این سوال بی‌تردید باید به تمام رویدادهای طبیعی چند دهه گذشته بازگردیم و از خود بپرسیم آیا دولت یا حکمرانی به معنای اعم، می‌توانست کاری کند که هر حادثه آسیب‌های کمتری در پی داشته باشد؟
در تمام بلایای طبیعی، این جمله را تقریباً از زبان همه مسوولان می‌شنویم که «هر کاری از دستمان برمی‌آمد انجام دادیم». اما همواره ارزیابی شهروندانی که از بلایا آسیب دیده‌اند چیز دیگری است. آنها می‌گویند هشدارها به موقع نبوده، کمک‌رسانی با تاخیر انجام شده و ناکافی بوده است. مسوولان هم در یک مقابله به مثل جدی می‌گویند مردم هشدارها را جدی نگرفته‌اند، به قوانین و مقررات ایمنی بی‌توجه بوده‌اند و خودشان زمینه‌ساز بروز بحران شده‌اند! اما به راستی کدام یک مقصراند؟
حتی در ایالات‌متحده هم پس از بحران‌های بزرگی مانند طوفان کاترینا یا سندی، بسیاری از متخصصان اعلام کردند که وقوع حادثه قابل پیش‌بینی بود و آنها هشدارهای لازم را از قبل به دولت داده بودند. این واقعیت به ما یادآوری می‌کند، معضل نادیده گرفتن نظرات کارشناسان تنها مختص کشورهای در حال توسعه نیست. آنها چیزهای زیادی درباره بلایا و خطرات طبیعی می‌دانند اما از قدرت کافی برای اقدام بی‌بهره‌اند و اغلب صدایشان شنیده نمی‌شود. پاشنه‌آشیل دیگر دولت، ضعف دولت‌ها و مقامات محلی است، آنها اقتدار دارند اما اغلب از ظرفیت لازم برای جمع‌آوری اطلاعات فنی و کلیدی یا اراده لازم برای اعمال نفوذ در توسعه محلی بی‌بهره‌اند. برای مثال یک‌سال قبل از طوفان کاترینا (2005) یکی از ادارات مدیریت بحران فدرال هشدار داده بود که وقوع طوفانی با گرید سه محتمل است. آن‌گونه که تجربه نشان می‌داد تخلیه شهر بسیار دشوار بود. مردم در خانه‌هایشان ماندند و وقتی طوفان درگرفت شهر کاملاً بی‌دفاع بود. طوفان سندی هم از قبل پیش‌بینی شده بود. پس از فرونشستن طوفان گزارش‌ها نشان داد اغلب ساکنان، املاک خود را در مناطقی بنا کرده‌اند که در برابر طوفان بسیار آسیب‌پذیر بوده است.
به این مشکلات، تفکر نادرست شهروندان را هم بیفزایید. آنها تصور می‌کنند دولت می‌تواند جلوی بلایای طبیعی را بگیرد! بسیاری دیگر نیز بر این باورند که دولت باید سروسامان دادن به اوضاع، بلافاصله پس از بحران را تضمین کند. اما چنین انتظاری تا چه اندازه منطقی و بجاست؟ شرایط زمانی پیچیده‌تر می‌شود که دولت -ملی یا محلی- برای حل بحران پیش‌آمده به راه‌حل‌های کوتاه‌مدت و کارشناسی‌نشده روی می‌آورد. اقداماتی که خود بذر بلایای بعدی را می‌کارد. تحلیلگران می‌گویند با کمک به بازسازی جوامع کوچک، برنامه‌های ملی اغلب فرصت جدیدی برای بروز حوادث بعدی ایجاد می‌کنند و در چرخه معیوب تخریب- بازسازی-تخریب به دام می‌افتند.
اما سوال نخست ما همچنان باقی است؛ آیا دولت تنها مسوول بروز بحران و رفع آن است؟ آیا مسوولیت مداخله در تصمیمات شخصی شهروندان برای تعیین محل زندگی و نحوه ساخت‌وساز نیز با دولت است؟ همه خواستار یک دولت کوچک‌اند اما در بلایای طبیعی به دولت بزرگی نیاز دارند که به میدان بیاید و همه آشفتگی‌ها را با معجزه‌ای سامان دهد. پس از بحران هم با قوانین سختگیرانه از بروز مجدد آن جلوگیری کند. اما در این میان نقش شهروندان چه می‌شود؟ وقتی هشدارها را جدی نمی‌گیرند؛ به طبیعت آسیب می‌زنند و در حریم رودخانه‌ها و در زمین‌های پست خانه می‌سازند؟ تکلیف جامعه مدنی چیست وقتی در شرایط بحرانی یک دستِ دولت به‌تنهایی صدا ندارد؟ این تعارضی است که باید پاسخ داده شود.
تردیدی نیست که دولت‌ها باید برای پیشگیری و مواجهه با تراژدی‌هایی از این دست، استراتژی‌های بلندمدت و هوشمندانه‌ای در پیش بگیرند و این تنها با سیاستگذاری‌های درست میسر است. اما مردم و جامعه مدنی نیز نباید از نقش و مسوولیت خود در این فرآیند غافل باشند. به نظر می‌رسد راه طولانی در پیش است تا دریابیم چه کسی، مسوول چه چیزی است. رسیدن به پاسخ این سوال جز با پژوهش‌های گسترده و تاکید جدی بر تهیه گزارش پس از وقوع هر بحران حاصل نمی‌شود؛ کاری که در تمامی کشورهای پیشرفته، پس از هر بحران، با دقت و موشکافانه و فارغ از سوگیری‌ها یا اغماض‌های سیاسی انجام می‌شود.
خروج از بحر بحران
سازمان ملل متحد در قالب UNISDR مدلی برای «حکمرانی بلایای طبیعی» طراحی کرد که در سال 1989 در کلمبیا به اجرا گذاشته شد و پس از آن نیز کشورهایی با درآمد کم و متوسط از آن بهره بردند. این الگو بر مقررات‌گذاری و سایر مکانیسم‌هایی که متضمن ابتکار عمل در شرایط بحران بود تاکید می‌گذاشت. تخصیص بودجه کافی برای کاهش احتمال خطر و تسهیل و ترویج مشارکت داوطلبان و تشکل‌ها در حل بحران از دیگر نکات این الگو بود. همچنین بر اهمیت پیوست دادن برنامه‌های کاهش بلایا به سیاست‌های توسعه‌ای نظیر کاهش فقر تاکید جدی داشت. الگوی پیشنهادی سازمان ملل توصیه می‌کند که دولت مرکزی باید مسوولیت مدیریت بحران را از طریق یک وزارت یا اداره که از اقتدار سیاسی کافی برخوردار است، برعهده بگیرد اما در عین حال، رویکرد سیستمی برای ایجاد هماهنگی افقی و عمودی بین بخشی و تفویض اختیارات به سطوح محلی را نیز مد نظر قرار دهد. طبق این الگو دولت‌ها به دانش و مهارت‌های فعالان جامعه مدنی و سازمان‌های مردم‌نهاد نیاز مبرم دارند. رویکردهای جامعه‌محور، استرس و فشار وارد بر نهادهای دولتی را کم می‌کند و همزمان فرصت و توان دسترسی به گروه‌های بزرگ‌تری از آسیب‌دیدگان را فراهم می‌سازد. چنین رویکردی پس از بحران نیز به بهبود و ترمیم آسیب‌ها کمک شایانی می‌کند. این همه اما، باید در قالب برنامه‌های مدون و از پیش تعیین‌شده و هدفمند تسهیل شود. در غیر این صورت تنها به بی‌نظمی در مدیریت بحران دامن می‌زند.
تمرکززدایی همراه با مقررات‌گذاری روشن، تخصیص بودجه و سیستم یارانه‌ای، تسهیل مالکیت و بهبود حکمرانی در تمام سطوح از دیگر الزامات این الگوست. برنامه‌ریزی محلی، تسهیل و تشویق سرمایه‌گذاری و تامین مالی بر مبنای مشارکت جامعه مدنی نیز می‌تواند به خروج از بحران‌های طبیعی کمک کند. در کنار این همه، بهبود پاسخگویی مسوولان توام با قانونگذاری، شفافیت، نظارت و ممیزی اجتماعی، مطبوعات آزاد و رسانه‌های فعال برای ارتقای آگاهی از حقوق و مسوولیت‌های تمامی طرفین ضروری است. نقش نوآوری، علم و تکنولوژی، تشخیص آسیب‌پذیری‌ها و برنامه‌ریزی برای رفع آن، تقویت سیستم‌های هشدار اولیه، تقویت هماهنگی و همکاری میان‌بخشی را نیز باید به این فهرست افزود.
اگر چارچوب پیشگیری از بحران و سرعت بخشیدن به خروج از آن را بر مبنای برنامه سازمان ملل متحد بپذیریم، درمی‌یابیم که تا رسیدن به نقطه آرمانی برای کاهش خطرات طبیعی راهی بس طولانی در پیش است. ما آسیب‌پذیریم چون از گذشته و از تجربیات دیگران و راه‌های رفته آنان درس نمی‌گیریم. آسیب‌پذیریم چون راه‌های گفت‌وگوی شفاف و صمیمانه با مردم را محدود کردیم آنچنان که حالا، وقتی صدایشان می‌زنیم ما را نمی‌شنوند یا ناشنیده می‌گیرند. آسیب‌پذیریم چون قانون‌پذیر نبودیم، برنامه نداشتیم، علم را فدای فناوری و مدرنیته کردیم. با تمرکزگرایی، توانمندی‌های محلی را تضعیف کردیم. با تعهدگرایی، متخصصان را به انزوا راندیم. سرمایه اجتماعی را تضعیف کردیم. رسانه‌ها را نارسا کردیم. ما آسیب‌پذیریم چون درس نمی‌گیریم. حوادث طبیعی را نمی‌توان متوقف کرد اما می‌توان از آنها آموخت. ما به حکمرانی و جامعه مدنی نیازمندیم که پی‌درپی مردود نشود؛ بیاموزد و بهبود یابد.
