افزایش سنجش‌پذیری

نقش دولت‌ها در اقتصادهای مختلف تنها محدود به عرضه کالاهای عمومی نیست. دولت‌ها علاوه بر کالاهای عمومی مانند امنیت و دفاع ملی، کالاهایی چون بهداشت و آموزش را که اثرات بیرونی بالایی دارند و تحت عنوان کالاهای اجتماعی طبقه‌بندی می‌شوند نیز عرضه می‌کنند.

حوزه آموزش و بهداشت نقش مهمی در انباشت سرمایه انسانی ایفا می‌کنند و عملکرد فرد در حوزه اشتغال و درآمد بلندمدت وی ارتباط نزدیکی با انباشت سرمایه انسانی در حوزه آموزش (از منظر دانش و مهارت و نه تعداد سال‌های تحصیل) و بهداشت دارد. در حالی که در حوزه آموزش و بهداشت عرضه این کالاها در ایران از کمیت به نسبت مناسبی برخوردار است با این حال کیفیت کالاهای عمومی عرضه‌شده چندان بالا نیست.

سرعت بالای رشد تکنولوژی، تغییرات جمعیتی و فرآیندهای جهانی شده، سبب شده تا ساختار مهارت مورد تقاضا در بازار کار در بسیاری از کشورها از جمله ایران طی چند دهه اخیر تغییر قابل ملاحظه‌ای کند. با این حال و به‌رغم تحولات صورت‌گرفته، نظام آموزشی در ایران که سمت عرضه بازار کار را شکل می‌دهد فارغ از این تحولات بوده است و سیاست‌های آموزش در ایران تحولات در بازار کار ایران را دنبال نکرده است. این امر سبب شده است تا از یک‌سو آموزش‌های غیررسمی و خصوصی در کشور رونق بگیرد و از سوی دیگر با سرمایه‌گذاری بیش از اندازه بهینه در آموزش به ویژه در برخی از رشته‌های آموزشی تحصیلات تکمیلی مواجه باشیم. در واقع این عدم تناسب، تنها یکی از پیامدهای ناکارآمدی خدمات عمومی ارائه‌شده از سوی دولت در بخش آموزش است.

 اما آیا ضعف این خدمات، ناشی از کمبود منابع است؟ به عبارت دیگر، آیا دولت برای ارتقای کمیت و کیفیت این خدمات با مساله کمبود منابع مواجه است؟ سند محوری سیاست‌گذاری دولت قوانین بودجه سالانه است و مندرجات در این سند، نشان‌دهنده اولویت‌گذاری دولت و چگونگی هدف‌گذاری برای دستیابی به اهداف سالانه و میان‌مدت است. به علاوه بودجه دولت یک قرارداد بین دولت و آحاد اقتصادی است که نشان‌دهنده چگونگی تامین منابع برای بودجه و تخصیص آن برای ارائه خدمات عمومی است. از این‌رو، سند بودجه بایستی واضح، شفاف و معتبر باشد تا بتواند مبنایی برای پاسخگویی دولت فراهم آورد و از سوی دیگر، میان دولت و مردم اعتماد ایجاد کند.

از سوی دیگر، منابع بودجه دولت، منابع با قیمت صفر است. دسترسی به منابع دولت که به معنای دسترسی به خدمات ارائه‌شده از سوی دولت است نوعاً با هزینه‌ای برای ذی‌نفعان همراه نیست. اگر دولت در شهری مدرسه یا بیمارستان بسازد، شهروندان برای ساخت این مدرسه یا بیمارستان، هزینه‌ای به دولت پرداخت نمی‌کنند. از این‌رو با توجه به اینکه منابع بودجه دولت منابع با قیمت صفر است، مکانیسم‌های اقتصادی در تخصیص منابع بودجه دولت نقش به مراتب کمتری ایفا می‌کند و آنچه مبنای تخصیص منابع بودجه دولت می‌شود، مکانیسم‌های سیاسی است. از این‌رو تخصیص منابع به کالاها و خدمات عمومی به نوعی انعکاس توزیع قدرت در یک کشور و نشان‌دهنده قدرت نسبی نیروهای سیاسی است و شهروندان یک جامعه از طریق توزیع قدرت در یک جامعه در فرآیند توزیع منابع دولت مشارکت می‌کنند. با این حال ترجیحات شهروندان با یکدیگر یکسان نیست و شهروندان مختلف، ترجیحات متفاوتی را دنبال می‌کنند.

در حالی که در یک شهر برای فردی ممکن است ایجاد اشتغال از طریق ساخت بیمارستان در اولویت قرار داشته باشد، ممکن است ترجیحات شهروند دیگر سرمایه‌گذاری دولت در آموزش باشد. به علاوه در سطح ملی نیز ترجیحات شهروندان مختلف با یکدیگر متفاوت است. قید منابع بودجه و نبود منابع لایزال، سبب الزام به انتخاب بین اولویت‌های مختلف می‌شود که این شکل‌دهی به اولویت‌ها از طریق فرآیندهای سیاسی و نحوه مشارکت شهروندان مختلف در فرآیند توزیع قدرت مشخص می‌شود.

به علاوه تخصیص منابع بودجه دولت به امور مختلف سبب می‌شود تا ذی‌نفعانی حول این منابع شکل گیرند. هر تغییری در تخصیص منابع با در نظر گرفتن قید منابع بودجه دولت سبب شکل‌گیری بازتوزیع از گروهی به گروه دیگر می‌شود. دسترسی افراد به منابع بودجه به معنای قدرت نسبی آنها در مقابل گروه‌های دیگر است که به بودجه دولت دسترسی نداشته‌اند. از این‌رو فرآیند بازتخصیص که به معنای بازتوزیع منابع دولت خواهد بود با اینرسی همراه خواهد شد و همین امر دشواری تغییر مسیر تخصیص منابع را به همراه خواهد داشت. از سوی دیگر با توجه به اینکه بودجه‌ریزی‌ها کوتاه‌مدت است، تخصیص منابع ممکن است با اهداف بلندمدت سازگار نباشد. برای مثال در حالی که سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها ممکن است از جمله الزامات بلندمدت برای رشد اقتصادی در یک کشور باشد، مکانیسم‌های سیاسی در تخصیص منابع ممکن است سبب شود تا این اهداف بلندمدت کمرنگ شود، به ویژه آنکه تحقق منافع بلندمدت به معنای به تعویق افتادن منفعت است و در صورت عدم قطعیت در دسترسی به این منافع به دلیل شوک‌های اقتصادی یا سیاسی، گروه‌های مختلف بر اهداف کوتاه‌مدت متمرکز می‌شوند.

از این‌رو کشورها نوعاً اسناد بلندمدتی تدوین می‌کنند تا اهداف و اولویت‌های بلندمدت در آنها تبیین شود. نقش اصلی این اسناد ایجاد اتصال میان اهداف بلندمدت از طریق مکانیسم‌های کوتاه‌مدت به ویژه بودجه‌های سالانه است. با این حال این اسناد بایستی شامل ویژگی‌هایی باشند که بتوانند مسیر دستیابی به اهداف بلندمدت نظیر توسعه آموزش یا ارتقای سطح بهداشت جامعه را ترسیم کنند. اما مساله اصلی برای تحقق اولویت‌ها تامین منابع برای آنهاست. بدون در نظر گرفتن منابع مورد نیاز برای تحقق این اولویت‌ها امکان ترسیم مسیر برای تحقق اولویت‌ها وجود ندارد. نکته حائز اهمیت دیگر، شفافیت در چگونگی تامین منابع مالی برای تحقق این اهداف است. اگر اولویت‌ها محدود باشد اما چگونگی تامین منابع مالی برای آنها مشخص نشده باشد، این اولویت‌ها در تحقق خود با دشواری مواجه خواهند بود. هر سیاست اقتصادی بازتوزیع از گروهی به گروه دیگر است و به همین خاطر برندگان و بازندگانی دارد. از این‌رو، بازندگان مخالف تغییر وضع موجود خواهند بود. با این حال شناسایی ناکارایی‌ها در اقتصاد و ترکیب سیاست‌های اصلاحی می‌تواند از شدت نقش بازتوزیعی بکاهد.

از سوی دیگر، سنجش‌پذیر‌بودن مسیر دستیابی به اولویت‌ها نیز نه‌تنها به تحقق این اولویت‌ها کمک می‌کند که به ترمیم اعتماد مردم به دولت‌ها نیز منجر می‌شود. بدون وجود شاخص‌های روشن و شفاف و نوعاً کمی، امکان ارزیابی سیاست‌های دولت یا چگونگی تخصیص منابع به خدمات و کالاهای عمومی که وظیفه دولت‌هاست ممکن نیست. برای مثال حل مشکل آلودگی هوا به عنوان یک اولویت، مادامی که سنجش‌پذیر نباشد، امکان بازخواست و پاسخگویی دولت را به همراه نخواهد داشت. چراکه دولت‌ها همواره می‌توانند ادعای حرکت به سمت دستیابی به این اهداف را داشته باشند. از این‌رو سنجش‌پذیر کردن مسیر دستیابی به اولویت‌ها شفافیت به همراه خواهد داشت. با این حال باید توجه داشت که سنجش‌پذیر کردن اولویت‌ها نباید بیش از اندازه غیرمنعطف باشد. اگر این اهداف کمی تعریف‌شده بیش از اندازه غیرمنعطف باشد، امکان رعایت آن از سوی دولت کاهش پیدا کرده و موارد نقض آن متعدد می‌شود و از این‌رو اعتبار آن کاهش پیدا می‌کند.

مشارکت و همراهی شهروندان در فرآیندهای تخصیص منابع نیز از نکات حائز اهمیت است. همراهی شهروندان مستلزم در دسترس بودن اطلاعات و ارقام مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت است که در قوانین بودجه تجلی پیدا می‌کند. در دسترس بودن به معنای در اختیار قرار داشتن صرف این اطلاعات نیست؛ بلکه به معنای قابل فهم بودن اطلاعات و محتوای سند بودجه برای شهروندان است. مادامی که این اطلاعات و اولویت‌های بودجه قابل فهم برای شهروندان نباشد، نظارت شهروندان در فرآیندهای تخصیص منابع ممکن نخواهد بود. به علاوه مشارکت شهروندان در فرآیند تخصیص منابع بودجه باید تا حد امکان در تمامی چرخه بودجه‌ریزی وجود داشته باشد نه صرفاً در زمان تصویب سند بودجه. فرآیندهای تخصیص منابع بودجه به اولویت‌ها و کالاهای عمومی زمانی بهبود پیدا می‌کند که شهروندان، نهادهای اجتماعی، مجلس و دولت وارد مباحث جدی پیرامون بده بستان‌های بودجه، هزینه فرصت منابع و اولویت‌های بودجه شوند.

مجموعه ویژگی‌های ذکرشده -محدود بودن اولویت‌ها، شفافیت در مکانیسم‌های تامین منابع مالی، سنجش‌پذیر بودن اولویت‌های تعریف‌‌شده و مشارکت شهروندان از طریق در دسترس بودن اطلاعات بودجه- می‌تواند فرآیند تخصیص منابع دولت را بهبود دهد، به طوری که نه‌تنها بودجه سالانه در مسیر تحقق اهداف بلندمدت قرار گیرد بلکه تخصیص منابع ناظر بر منافع عموم مردم باشد تا منافع اقلیت یا گروه‌های ذی‌نفوذ. این امر با ارتقای اعتماد بین دولت و مردم از طریق قرارداد بودجه استحکام بیشتر ساختار سیاسی را نیز به همراه خواهد داشت.