اطلاعات دولت ناقص است
گفت‌وگو با مهدی فیضی در باب کم و کیف خدمات عمومی
مهدی فیضی می‌گوید: دولت در تامین امنیت موفق بوده اما به سختی می‌توان پذیرفت که در تامین کالای عمومی آموزش پایه و بهداشت و نیز حفظ محیط زیست اعم از آب، منابع زیرزمینی، مقابله با آلودگی و سایر حوزه‌های مربوط عملکرد قابل قبولی داشته است.
مهدی فیضی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه فردوسی بر این باور است که نهاد دولت با اطلاعات ناقصی، اقدام به سیاستگذاری می‌کند و در نتیجه خروجی تصمیماتش چندان رضایت‌بخش نیست. او در گفت‌وگو با تجارت فردا به تحلیل وضعیت کالاها و خدمات عمومی ارائه‌شده از سوی دولت می‌پردازد و می‌گوید: «معمولاً در مناطق خاصی به ویژه در مجاورت پایتخت، چگالی رفاه بیشتر است اما هرچه از مرکز کشور فاصله می‌گیریم، به ویژه در مناطق مرزی و حاشیه‌ای ملاحظه می‌شود، توزیع و تخصیص کالاهای عمومی کمتر از حد بهینه است.» او تمرکز برنامه‌ریزی در دولت، بودجه‌ریزی متمرکز و رجحان یافتن منافع فردی و گروهی را از دلایل ناکارآمدی خدمات عمومی برمی‌شمارد.
♦♦♦
در ادبیات حکمرانی خوب، دولت وظیفه دارد، نیازهای عمومی شهروندان اعم از آموزش، بهداشت و امنیت آنان را تامین کرده و به دفاع از حقوق و آزادی مردم بپردازد. فکر می‌کنید نهاد دولت در ایران تا چه اندازه در فراهم کردن کالاهای عمومی موفق بوده است؟
پیش از پاسخ دادن به پرسش شما، لازم است به مقدمه‌ای اشاره کنم؛ به طور کلی در ادبیات اقتصادی این رویکرد وجود دارد که معمولاً اگر بازارها به حال خود رها شوند به تعادلی می‌رسند که نه‌فقط تامین‌کننده بهینه نیازهای اجتماعی خواهند بود، بلکه از زاویه فردی، یعنی از منظر مصرف‌کننده و تولیدکننده نیز مطلوبیت ایجاد می‌کند. اما در همین ادبیات بحث می‌شود که در برخی موارد شکست بازار رخ می‌دهد. به این معنا که یا اساساً بازار خوبی شکل نمی‌گیرد یا تعادلی شکل می‌گیرد که در نهایت بیشینه‌کننده رفاه اجتماعی نیست. اینجاست که شکست بازار رخ داده و نهادی نظیر دولت در معنای اعم باید در مکانیسم قیمت‌ها مداخله کند تا شرایط به گونه‌ای تغییر کند که تابع رفاه اجتماعی، حداکثر شود. حالت دیگر مداخله، زمانی صورت می‌گیرد که منابع عمومی وجود دارد؛ منابعی که مالکیت شخصی در آن فاقد موضوعیت است و اگر دولت ورود نکند، بهینه‌سازی فردی منجر به اضمحلال منابع می‌شود. اینجا هم دولت باید وارد شود و با اعمال مدیریت، منابع را به عنوان منابع بین‌نسلی حفظ کند که مشخصاً در خصوص منابع طبیعی و زیست‌محیطی کاربرد دارد.
اما در ارزیابی عملکرد دولت در حوزه خدمات عمومی اولاً باید مشخص باشد با چه ملاکی می‌خواهیم این عملکرد را مورد سنجش قرار دهیم که این البته کار چندان ساده‌ای نیست. چراکه اندازه‌گیری کیفی تامین کالای عمومی و نیز حفاظت از منابع عمومی دشوار است و اینکه معیار مشخصی برای مقایسه و ارزیابی وضعیت در اختیار نداریم. اما اگر به شکل شهودی به آمارها نگاهی بیندازیم، به نظر می‌رسد دولت در تامین امنیت موفق بوده اما به سختی می‌توان پذیرفت که در تامین کالای عمومی آموزش پایه و بهداشت و نیز حفظ محیط زیست اعم از آب، منابع زیرزمینی، آلودگی و سایر حوزه‌های مربوط عملکرد قابل قبولی داشته است.
چرا دولت نتوانسته انتظارات مردم در تامین خدمات عمومی را برآورده کند؟ آیا توقعات مردم بالاست یا دولت ناتوان است؟ این پرسش را از آن جهت مطرح می‌کنم که به هر حال، مدیریت ناکارآمد تحویل این خدمات بر رابطه اعتماد دولت و مردم تاثیر منفی می‌گذارد.
برای این ناکارآمدی دلایل متعددی را می‌توان برشمرد. نخست آنکه وقتی دولت به کانون برنامه‌ریزی تبدیل می‌شود و برای کل جامعه تصمیم می‌گیرد، طبیعتاً فاقد دسترسی به کل اطلاعات لازم به منظور تصمیم بهینه است. در نتیجه بهترین نتیجه ممکن رخ نمی‌دهد. در مدل‌های اقتصادی، فرض بر این است که هیچ‌گونه عدم تقارن یا سایشی وجود ندارد و یک عامل اقتصادی با در اختیار داشتن اطلاعات کامل و بدون سوگیری، بهینه‌سازی می‌کند. اما در واقعیت چنین نیست و دولت با چالش‌هایی از جمله اطلاعات ناقص مواجه است؛ در نتیجه، خروجی تصمیمات رضایت‌بخش نیست. از سوی دیگر اگرچه همواره در ادبیات اقتصاد سیاسی، انتظار این است که دولت رفاه اجتماعی را بیشینه کند، اما در نهایت نمی‌توان رجحان یافتن منافع شخصی را انکار کرد. حال هرچه این چشم‌داشت بیشتر باشد، تخصیص بهینه منابع و تامین کارآمد کالاهای عمومی کمتر محقق می‌شود.
همچنین به این دلیل که نظام بودجه‌ریزی کشور به شکل خاصی پایه‌ریزی شده، لابی‌های نمایندگان مجلس گاهی منجر به این می‌شود که منابع به سمت و سویی برود که لزوماً تامین‌کننده حداکثر رفاه ملی کشور نباشد. معمولاً در مناطق خاصی به ویژه در مجاورت پایتخت، چگالی رفاه بیشتر است اما هرچه از مرکز کشور فاصله می‌گیریم، به ویژه در مناطق مرزی و حاشیه‌ای ملاحظه می‌شود، توزیع و تخصیص کالاهای عمومی کمتر از حد بهینه است.
دلیل دیگری که می‌توان برای این ناکارآمدی خدمات برشمرد این است که به دلیل نوع نظام انتخاباتی در کشور، افق بهینه‌سازی چندان بلندمدت نیست و معمولاً انتخاب‌هایی صورت می‌گیرد که نتایج آن در کوتاه‌مدت بهینه است که این انتخاب‌ها و تصمیمات، لزوماً تامین‌کننده منفعت جمعی و رفاه اجتماعی درازمدت نیست. تمامی این عوامل وقتی در کنار هم قرار می‌گیرند، سبب آن می‌شود که تصمیمات دولت لزوماً به بهترین خروجی ممکن منتهی نشود.
در عین حال من فکر می‌کنم که توقعات مردم در زمینه خدمات عمومی چندان بالا نیست؛ شاید مهم‌ترین علت این مساله نیز آن است که مکانیسم‌های پاسخگو کردن دولت در اختیار جامعه نیست. ضمن اینکه یک نظام حزبی چندان ساختاریافته در کشور وجود ندارد تا به یاری آن بتوان عملکرد دولت را مورد ارزیابی قرار داد و در مورد هزینه‌کردها سوال کرد. از آنجا که چنین سازوکارهایی پیش‌بینی نشده، دولت‌ها مستقل از جناح‌های سیاسی می‌توانند با فراغ بال در مورد منابع عمومی کشور تصمیم بگیرند بدون آنکه کمترین دغدغه‌ای از پاسخگویی در برابر نهادی جز مجلس شورای اسلامی را داشته باشند. حال اگر سازمان‌های مردم‌نهاد، حزب‌های ساختارمند یا رسانه‌های مستقلی وجود داشتند و می‌توانستند به صورت شفاف بر فرآیند تصمیم‌گیری و عملکرد دولت نظارت کنند و از این نهاد پاسخ بخواهند، طبیعتاً شرایط به گونه دیگری رقم می‌خورد. بنابراین می‌توان استدلال کرد جامعه توقع بالایی از دولت ندارد. علاوه بر این از آنجا که نفت و منابع طبیعی بخش عمده‌ای از بودجه دولت را تامین می‌کند، این ذهنیت احتمالاً در دولتمردان وجود دارد که چون این منابع از طرف مردم تامین نشده در نتیجه می‌توان از پاسخگویی طفره رفت. البته شاید مردم هم چنین تصوری دارند و این‌گونه می‌پندارند که اگر سهم مالیات در بودجه 100 درصد نیست پس نمی‌توان 100 درصد هم انتظار پاسخگویی دولت را داشت. به نسبت ایران اما در کشورهای توسعه‌یافته این مطالبه به مراتب پررنگ‌تر است. در واقع، خدمات عمومی در کشورهای توسعه‌یافته در مقایسه با ایران تفاوت‌های عمده‌ای دارد. نخست به این دلیل که منبع تامین مالی دولت، مالیات است و دیگر اینکه در ساختار سیاسی آنها احزاب بسیار قوی هستند و با دقت رفتار دولت را زیر نظر دارند. آنها مراقب این هستند که هزینه‌کرد کجاست و عملکرد چگونه بوده است.
ریشه‌های ناکارآمدی نهاد دولت از کجا آب می‌خورد؟ برخی صاحب‌نظران، کالاهای عمومی و سیاست‌های مربوط به بهداشت و آموزش را به‌عنوان موضوعی تحت سیاست‌های اجتماعی مورد توجه قرار می‌دهند و این گزاره را مطرح می‌کنند که روی دیگر سکه سیاست‌های اجتماعی، سیاست‌های اقتصادی است. یعنی کیفیت سیاست‌های اجتماعی به سیاست‌های اقتصادی وابسته می‌شود. آیا ضعف کیفیت ارائه کالاهای عمومی را باید در ضعف سیاست‌های اقتصادی جست‌وجو کرد؟
در پاسخ به این سوال باید به مساله‌ای اشاره کنم که شاید کمتر از شکست بازار در ادبیات اقتصادی ما جا افتاده است؛ مفهومی به نام شکست دولت یا government failure. اگرچه شکست بازار توجیه‌کننده بسیار منطقی و مناسبی برای مداخله دولت است، اما اگر این مداخله هوشمندانه و باظرافت صورت نگیرد، خود می‌تواند به آفت دیگری با عنوان شکست دولت تبدیل شود که حتی به مراتب آثار نامطلوب‌تری از شکست بازار به همراه خواهد داشت. به عبارت دیگر صرف مداخله الزاماً منجر به بهبود شرایط نخواهد شد و چه‌بسا گاهی این مداخله‌ها می‌تواند مشکلات بازار را تشدید کند. همچنین از آنجا که دولت‌ها طبیعتاً به دنبال این هستند که نتایج مطلوب را نمایش دهند، در نتیجه این ایرادات و کاستی‌هایی که در اثر مداخله دولت ایجاد می‌شود، کمتر به چشم می‌آید. بنابراین مشخص نیست دولت تا چه اندازه اشتباه داشته و این اشتباهات تا کجا تداوم یافته است. ببینید دولت در فرآیند مداخله برای تامین کالاهای عمومی و حفاظت از منابع کشور دارای ابزارهای مختلفی است. یکی از راه‌های بررسی علت عملکرد نه‌چندان قابل قبول دولت، این است که بدانیم ابزارهای یادشده تا چه اندازه مورد استفاده قرار گرفته‌اند. اخذ مالیات از جمله این ابزارهاست که باید گفت دولت در این حوزه طی سال‌های اخیر عملکرد نسبتاً خوبی برجای گذاشته است. اما در سایر موارد که مداخله می‌توانسته به تامین بهینه اجتماعی منجر شود، دولت ضعف‌های فراوانی داشته است. یکی دیگر از این ابزارها، یارانه‌هاست که در خصوص آن بحث‌های زیادی مطرح شده است؛ اینکه دولت تا چه اندازه در تخصیص بهینه منابع، حداکثرسازی رفاه اجتماعی و کاهش نابرابری موفق بوده مفصلاً مورد بررسی قرار گرفته است. به نظر می‌رسد اقتصاددانان اکنون متفق‌القول هستند که از این ابزار کارآمد، به خوبی استفاده نشده و عملکرد قابل قبولی مشاهده نمی‌شود.
از طرفی وقتی، تامین کالا و به طور مشخص کالای عمومی به دولت واگذار می‌شود، ممکن است، به لحاظ مقداری، قدر بهینه تامین شود، اما این بدان معنا نیست که این کالای عمومی دارای کیفیت لازم نیز هست. برای مثال، در مورد کالای عمومی آموزش پایه، شواهد متعددی وجود دارد که نشان می‌دهد، این آموزش‌ها از کیفیت لازم برخوردار نیست. یادمان باشد که مخاطب اصلی خدمات دولتی، اغلب دهک‌های فرودست جامعه هستند که به تعبیری به نسبت سایر دهک‌ها به آموزش و بهداشت بیشتر و کیفی‌تر نیاز دارند تا خود را از این طبقه بالا بکشند. آنها به دلیل عدم دسترسی مناسب به خدمات باکیفیت، شانس کمتری دارند که ادامه تحصیل داده و آینده خود را بهبود ببخشند. شاید یکی از شاخص‌های شهودی که کیفیت توزیع خدمات عمومی را نشان می‌دهد، این است که چه سهمی از دانشجویان دانشگاه‌های معتبر کشور از دانش‌آموزان مناطق محروم و فقیر هستند. برداشت شخصی من این است که تا حد زیادی، دانش‌آموزان شهرهای بزرگ، دسترسی بهتری به خدمات آموزشی دارند و این شانس را پیدا می‌کنند که در دانشگاه باکیفیت‌تر تحصیل کنند. مشکل در توزیع کالاست و حتی فراتر از توزیع، مشکل این است که کیفیت همچنان پایین است. یعنی حتی اگر توزیع هم در حد مطلوب باشد، کیفیت این آموزش‌ها به نحوی است که دانش‌آموزان شانس کمتری برای تغییر طبقه اجتماعی خود خواهند داشت. بنابراین ضرورت دارد که دولت در حوزه کالای عمومی آموزش، توجه خود را از کمیت به کیفیت سوق دهد. اینکه آیا آموزش به یادگیری و مهارت منجر می‌شود؟ یا صرفاً نمراتی در جایی ثبت می‌شود و تاثیری در آینده شغلی و درآمدی فرد ندارد. البته فعلاً، دسترسی مناسبی هم به مدارس در مناطق محروم وجود ندارد و دانش‌آموزان با مشقت‌های باورنکردنی باید پایشان را به مدرسه بگذارند. به تعبیر دیگر در کمیت عرضه خدمات آموزشی مشکلات دهه 1360 وجود ندارد؛ اما چالش جدیدی وجود دارد و به نظر می‌رسد در بده بستان کمیت-کیفیت احتمالاً کیفیت قربانی کمیت شده است.
با وجود این اما با دولتی مواجه هستیم که هیچ حدومرزی برای فعالیت‌های خود قائل نیست. یعنی به‌رغم آنکه سهم دولت در ارائه خدمات عمومی در حال کاهش است، در بازار کالاهای خصوصی نظیر خودرو یا قیمت‌گذاری میوه شب عید دخالت می‌کند. آیا ممکن است این مداخلات غیرضرور، بر کیفیت ارائه کالاهای عمومی اثر منفی گذاشته باشد؟
مشکل اساسی که در کشور ما وجود دارد این است که دولت گاه در مواردی مداخله کرده و می‌کند که مصداق شکست بازار نیست. در این مواقع، اساساً هیچ توجیهی ندارد که دولت ذهن خود را به این موارد مشغول کند. از طرفی در مواردی که انتظار می‌رفته دولت مداخله کند، به دلیل آنکه ذهن سیاستگذار در جای دیگری مشغول بوده این انتظار محقق نشده است. شاید هنر و ظرافتی که دولت به‌ویژه در این دوره دوم باید به خرج دهد این است که بتواند این تعادل را حفظ کند؛ یعنی از موقعیت‌های جذاب کوتاه‌مدتی که می‌تواند منابع مالی را صرف آنها کند، دست بکشد و بیشتر به آنجاهایی توجه کند که از او انتظار می‌رود حضور داشته باشد. مشخصاً یکی از این مهم‌ترین حوزه‌ها آموزش پایه است؛ آموزش‌های پیش از دانشگاه و مشخصاً آموزش شش سال نخست تا قبل از دبیرستان. در این مورد و به طور مشخص آموزش پایه در مناطق حاشیه و محروم و فرودست، دولت باید به شکلی اساسی ورود کند. چراکه اگر به بازار محول کند، آن اندازه بهینه اجتماعی تامین نخواهد شد. نکته دیگری که باید مورد اشاره قرار گیرد این است که اتفاقاً از مواردی که دولت نباید در آن مداخله کند، قیمت‌گذاری و بازرسی قیمت‌هاست. وظیفه دولت، تسهیل ورود به بازار و ایجاد شرایط رقابت و جلوگیری از تبانی است. اما از قضا، یکی از ضعف‌های عمده دولت در این مورد مشاهده می‌شود که با مداخله‌های نابهنگام در برخی از بازارها که اساساً شکست نخورده‌اند و مصداق شکست بازار نیستند، آنها را دچار اختلال کرده است. این مساله‌ای کلیدی است که ذهن دولت، روی تنظیم مقررات، اصلاح وضع موجود و پیش‌بینی قوانین جدید برای تقویت رقابت بازار متمرکز شود و سازوکارهای موجود را به گونه‌ای تقویت کند که از تبانی و انحصارهای مختلف در بازارها جلوگیری کند تا این اصلاحات به کاهش قیمت و افزایش رفاه اجتماعی منجر شود. اما اینکه دولت انرژی خود را صرف قیمت‌گذاری میوه شب عید کند، اساساً در چارچوب وظیفه هیچ دولتی نمی‌گنجد.
اگر موافق باشید این مساله را از منظر سیاست‌های تقسیم منابع عمومی هم مورد بررسی قرار دهیم؛ چرا همه بودجه‌ها در مرکز تمام می‌شود و به مناطق حاشیه‌ای منابع کمتری می‌رسد؟
این عارضه ناشی از بودجه‌ریزی متمرکز در کشور است. در عین حال، سازوکارهای اداره کشور نیز متمرکز بوده و اغلب سازمان‌های دولتی در پایتخت مستقر هستند و به طور طبیعی بخش عمده‌ای از بودجه‌ها در همین نقطه مصرف می‌شود. بنابراین باید فکری به حال نظام بودجه‌ریزی شود تا در این تخصیص‌ها تا حدودی منافع اجتماعی و بلندمدت مورد توجه قرار گیرد، به جای آنکه منافع کوتاه‌مدت دولت و نماینده‌ها تامین شود. در واقع یک نظام بودجه‌ریزی عملیاتی که ظاهراً دولت به تدریج به سوی آن حرکت می‌کند، شاید پاسخی برای این مطالبه باشد. به این ترتیب، به جای آنکه بودجه سال گذشته‌ها مبنای تعیین بودجه سال بعد آنها باشد، این بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد و بهره‌وری آنها خواهد بود. در این صورت این علامت به سازمان‌هایی که عملکرد خوبی داشته و تاثیر اجتماعی بالایی دارند مخابره می‌شود که ارزش افزوده بالاتر به جذب منابع عمومی بیشتر منجر شود.
من فکر می‌کنم که بودجه امسال دولت یکی از حساس‌ترین بودجه‌ها باشد. به این دلیل که تا این حد زیر ذره‌بین افکار عمومی قرار گرفته است و مردم در شبکه اجتماعی در مورد اجزای آن اظهار نظر می‌کنند. شاید لازم باشد اکنون در نبود احزاب قوی در ایران، سازمان‌های مردم‌نهاد و مطبوعاتی مانند «تجارت فردا» این مسوولیت را به دوش بکشند و به عنوان نماینده مردم وارد جزئیات لایحه بودجه شوند. به این ترتیب که بررسی شود، منابع عمومی با چه نسبت‌ها و درصدهایی به چه مواردی اختصاص یافته است و آیا تخصیص‌یافته‌ها، همان مواردی است که انتظار داریم دولت در آن ورود و مداخله کند؟ اینکه آیا بودجه به سمت کالاهای عمومی و حفظ منابع عمومی که وظیفه دولت است سوق یافته است. این می‌تواند آزمون خوبی برای دولت و مردم باشد.
