عقوبت پنهانکاری
فاصله گرفتن از شفافیت، چگونه اعتماد عمومی و دموکراسی را تهدید می‌کند؟
انتقاد به کدورت دولت، دو هفته قبل صدای مرد اول مجلس شورای اسلامی را هم درآورد. لاریجانی در «کنفرانس بین‌المللی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد» ضمن ارائه آمار تامل‌برانگیزی در خصوص رشد ناخالص ملی، جذب استعدادها، سرمایه‌گذاری، بیکاری و شفافیت در سیاستگذاری، به پنهانکاری در امور کشور انتقاد کرد.
آبراهام لینکلن در تبیین یک دموکراسی موفق می‌گوید: «بگذارید مردم حقایق را بدانند؛ این‌گونه کشور در امان خواهد ماند.»
اما به نظر می‌رسد اندیشه لینکلن در میان دولتمردان ایران چندان خریدار ندارد آنقدر که رتبه ایران در شفافیت سیاستگذاری در میان 138 کشور، تا پله 131 تنزل پیدا کرده و نتایج گزارش سالانه «شفافیت بین‌الملل» نیز نشان می‌دهد با کسب 29 امتیاز از 100، در شاخص ادراک فساد میان 176 کشور در جایگاه 131 قرار گرفته‌ایم. آمارها امیدوارکننده نیست. به نظر می‌رسد دولت بیش از آنکه شفاف باشد «کدر» است و بیش از آنکه «باز» عمل کند، پشت درهای بسته مانده است.
انتقاد به کدورت دولت، دو هفته قبل صدای مرد اول مجلس شورای اسلامی را هم درآورد. لاریجانی در «کنفرانس بین‌المللی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد» ضمن ارائه آمار تامل‌برانگیزی در خصوص رشد ناخالص ملی، جذب استعدادها، سرمایه‌گذاری، بیکاری و شفافیت در سیاستگذاری، به پنهانکاری در امور کشور انتقاد کرد. رئیس مجلس اما تنها منتقد محرمانه بودن اطلاعات نیست. منتقدان سیاست حبس اطلاعات در دولت‌های نهم و دهم -که به بخش‌های مختلف به ویژه اقتصاد صدمات جبران‌ناپذیری وارد کرد- با آغاز دولت روحانی نیز پیوسته نسبت به پیامدهای عدم شفافیت دولت هشدار داده‌اند و از رئیس‌جمهور و تیم او خواسته‌اند برای به جریان انداختن صحیح و به موقع اطلاعات و جلوگیری از تضاد و تعارض در نشر داده‌ها و آمارها تدبیری بیندیشند.
شفافیت و باز بودن دولت، سبب پاسخگویی آن در برابر مردم و اعتماد متقابل مردم به دولت می‌شود و به همین دلیل است که این دو را ستون‌های دموکراسی می‌دانند. اما به نظر می‌رسد این ستون‌ها در کشور، دائم دستخوش لرزه‌های متعدد است. گاهی، عدم ارائه اطلاعات یا غیرقابل‌اعتماد بودن آنها به جنجال‌های رسانه‌ای تبدیل شده است. گرچه مرکز آمار ایران متولی اصلی گردآوری، پردازش و ارائه آمارهای دولتی است اما در کنار آن نهادها و موسسات مختلفی اطلاعات و آمارهایی را منتشر می‌کنند. تضاد میان این آمارها و داده‌های منتشر‌شده از سوی مرکز آمار ایران به ویژه با بانک مرکزی، در آمارهای اقتصادی مانند نرخ بیکاری، تورم یا رشد همواره چالش‌برانگیز بوده است.
تحلیلگران یکی از دلایل این تناقض‌ها و ناشفافی اطلاعات را توسعه‌نیافتگی زیرساخت اطلاعات و آمار در کشور می‌دانند. آنها می‌گویند نبود مراکز گردآوری و پردازش آمار مستقل از دولت که به صورت سیستماتیک و علمی به گردآوری اطلاعات بپردازند خلئی آسیب‌زننده است. ضمن آنکه نهادهای دولتی ممکن است به دستکاری در آمارها به نفع خود تمایل پیدا کنند یا از انتشار اطلاعات با توجیه «محرمانه بودن» آن بپرهیزند.
«جلوگیری از تشویش افکار عمومی» استدلال به ظاهر موجه دیگری است که سیاست حبس اطلاعات را توجیه می‌کند. اما در حوزه‌هایی مانند بهداشت و سلامت که عدم ارائه اطلاعات به موقع و متقن می‌تواند برای شهروندان پیامدهای جانی در بر داشته باشد، این توجیه تا چه اندازه پذیرفتنی است؟ تعارض آمارهای انجمن جراحی عمومی ایران با وزارت بهداشت را می‌توان مثالی از این دست دانست. در حالی که جامعه پزشکی کشور از آمار شیوع سرطان و میانگین سنی ابتلا به آن، آمارهای نگران‌کننده‌ای ارائه می‌دهد، داده‌های وزارت بهداشت خوش‌بینانه‌تر و ملایم‌تر به نظر می‌رسند. همین تعارض و سیاست حبس را می‌توان در حوزه آسیب‌های اجتماعی مشاهده کرد که هر از گاهی فریاد و فغان جامعه‌شناسان را بلند می‌کند. آمارهای منتشر شده در حوزه نفت و گاز، محیط‌زیست و جرائم هم از مثال‌های بارز اختلاف‌های آماری و عدم شفافیت اطلاعات در سال‌های اخیر به شمار می‌روند.
دولت در ارائه اطلاعات مربوط به دستاوردها، موفقیت‌ها و پیشرفت‌های خود هم چندان موفق نبوده است. ضعف تیم اطلاع‌رسانی دولت روحانی، سوژه‌ای است که همواره به سرخط خبری رسانه‌ها تبدیل شده و انتقاد و اعتراض کارشناسان بسیاری را در پی داشته است. در شرایطی که آمارهای حساس و مورد نیاز جامعه و فعالان حوزه‌های مختلف حبس می‌شوند، اطلاعات جریان یافته یا غیرقابل‌اعتماد و ناشفاف است یا دیر به دست مخاطبانش می‌رسد و دولت هم در به تصویر کشیدن کامیابی‌ها و کارآمدی‌هایش ضعیف عمل می‌کند، چندان عجیب نیست که فضای بی‌اعتمادی در جامعه شکل می‌گیرد و شاخص ادراک فساد - که مهم‌ترین معیار برای سنجش شفافیت دولت‌هاست- ایران را به پله 131 دنیا می‌راند.
به نظر می‌رسد هنوز درک درستی از مفاهیمی نظیر «شفافیت»، «دولت باز» و نقش این دو در جلوگیری از فساد و محدوده‌ای که دولت می‌تواند محرمانه و در خفا بماند وجود ندارد. مروری بر ادبیات حوزه شفافیت می‌تواند در اصلاح این نگرش نادرست و ناتمام راهگشا باشد.
پنهانکاری؛ برادر فساد
شفافیت دولت به مبنای روشن بودن قوانین، برنامه‌ها، فرآیندها و اقدامات است. به معنای دانستن چرا، چگونه، چه و چه اندازه است. شفافیت تضمین می‌کند که دولتمردان، سیاستمداران، خدمتگزاران مدنی، مدیران، اعضای مجالس و مجامع و اهالی کسب‌وکار و تجارت به شیوه قابل مشاهده و قابل فهم فعالیت می‌کنند و گزارش صادقانه‌ای از فعالیت‌های خود ارائه می‌دهند. بدین ترتیب مردم نیز می‌توانند از آنها پاسخ بخواهند. به علاوه شفافیت، مطمئن‌ترین روش برای محافظت سیستم‌ها در برابر فساد است و به افزایش اعتماد در جامعه و سازمان‌ها نسبت به آینده کمک می‌کند. شفافیت بین‌الملل می‌گوید، باز بودن دولت‌ها و شفافیت آنها در گستره وسیعی از حوزه‌ها و موضوعات مانع فساد است:
فقر و توسعه: به نظر می‌رسد فقر و فساد دو موضوع جداگانه‌اند اما در واقع ارتباط بسیار نزدیکی با هم دارند. سیاست‌های توسعه‌بخش، بدون اقدامات ضد فساد به نتیجه نمی‌رسند. برای دستیابی به توسعه و رفع فقر، لازم است دولت‌ها و سازمان‌های حمایت‌کننده با یکدیگر کار کنند و بهره‌وری خود را افزایش دهند.
سیاست و دولت: فساد سیاسی تنها به معنای دستکاری در نتایج انتخابات نیست. ممکن است سیاستمداران در اعمال سیاست‌ها، منافع خصوصی را به منافع عمومی ترجیح دهند. چگونه می‌توان با این پدیده مقابله کرد؟ با افشاسازی اطلاعات، با پاسخ خواستن از مسوولان. تنها بدین ترتیب است که می‌توان سیاستمداران را به سمت شفافیت و صداقت سوق داد.
تغییرات آب و هوایی: منابع عظیمی صرف برطرف کردن بزرگ‌ترین چالش جهان یعنی تغییرات آب و هوایی می‌شود. خلأ مقررات و قوانین در این حوزه به معنای ایجاد فرصت برای فساد است. اما با پایش اقدامات توسعه‌بخش و آگاهی به موقع از اقدامات و روند آن می‌توان این خطر را کاهش داد.
نفت و گاز: برخی کشورهایی که بر روی ذخایر عظیم نفت و گاز نشسته‌اند، موطن فقیرترین افراد روی کره زمین‌اند. چرا که ثروت به دلیل فساد در دست اقلیتی انباشته شده است. جامعه باید خواستار شفافیت در درآمدها، پرداخت‌ها و فعالیت‌های حوزه نفت و گاز باشد. بدین ترتیب رانت‌خوارها نمی‌توانند اقدامات یا سود و منفعتشان را از جامعه پنهان کنند.
کمک‌های بشردوستانه: آمار فساد در کمک‌های بشردوستانه شوک‌آور است اما افشای این آمارها هم به یک تابو تبدیل شده است. سازمان‌های حمایت‌کننده، دولت‌ها و مجامع می‌توانند برای جلوگیری از فساد در این حوزه اقدامات موثری انجام دهند. بدین ترتیب با سرمایه‌گذاری اندک، بازگشت قابل توجه سرمایه رخ خواهد داد.
دفاع و امنیت: هزینه‌های کلانی، عنوان «محرمانه» می‌گیرند. هزینه‌های بخش دفاع یکی از آنهاست که معمولاً نیز فضای مناسبی برای فساد ایجاد می‌کند. اما، شفافیت در انتشار اطلاعات این بخش می‌تواند خطر فساد را کمتر کند. سیاستمداران اغلب نمی‌دانند که خطر افشاکردن اطلاعات این حوزه، از تهدید فساد برای امنیت ملی کمتر است.
بخش خصوصی: رشوه‌خواری در تجارت همچنان شیوعی جهانی دارد، بازارها را به هم می‌ریزد و به منافع عمومی لطمه می‌زند. اما می‌توان با آن مقابله کرد. شرکت‌ها باید برای اتخاذ رویکرد تحمل صفر (Zero Tolerance) تحت‌فشار قرار بگیرند. به قانونگذاری‌های بهتری نیاز است و بازارها باید تا حد امکان شفاف شوند.
دسترسی به اطلاعات: اطلاعات قدرت است. وقتی اطلاعات آزادانه فراهم نشود، فساد رونق پیدا می‌کند. قوانین باید دسترسی عمومی به اطلاعات را تضمین کنند. دولت‌ها باید کنشگرایانه، این اطلاعات را افشا کنند و مردم نیز باید آن را از دولت بخواهند. بدین ترتیب، فساد جایی برای پنهان شدن پیدا نمی‌کند.
جنگل‌داری: جنگل‌زدایی بر زندگی تمام مردم کره زمین تاثیر نامساعدی دارد. حیات میلیون‌ها جاندار را به خطر انداخته و سبب افزایش تصاعد گازهای گلخانه‌ای شده است. فساد در بهره‌برداری از جنگل‌ها نیز این فرآیند مخرب را تسریع و تشدید می‌کند. اما با افشای اطلاعات می‌توان مانع از آن شد، جنگل‌ها را حفظ و محصولات جنگلی را به نحوی پایدار تقویت کرد.
نظام قضایی: عدالت در دادگاه‌ها حق مسلم یکایک شهروندان است. اما هنوز هم در بسیاری از کشورها مردم از سوءقضاوت یا رشوه‌خواری در نظام قضایی رنج می‌برند. شفافیت به نظام قضایی فشار می‌آورد تا با انجام اصلاحات بنیادین، صداقت را در فرآیندهای دادگاهی بالا ببرد و لازمه این امر، نظارت دقیق بر اعمال قوانین است.
معاهدات بین‌المللی: در دنیایی که جهانی شده است، فساد به آسانی سفر می‌کند! فساد در کشورهایی که قوانین آنها ضعیف یا ناکارآمد هستند مامن خوبی دارد. به همین دلیل معاهدات بین‌المللی می‌تواند چارچوب قدرتمندی پدید آورد که فراتر از مرزها با فساد مبارزه کند. اما نهادهای نظارتی باید اطمینان حاصل کنند که دولت‌ها در چارچوب همین معاهدات به تعهدات خود عمل می‌کنند.
خدمات عمومی: سالانه تریلیون‌ها دلار صرف خدمات عمومی می‌شود. فساد، هزینه‌های این بخش را تا 50 درصد افزایش می‌دهد و حتی در مواردی به قیمت جان انسان‌ها تمام می‌شود. اما «دولت باز» بدین معناست که می‌توان این بخش و اقدامات و بودجه آن را رصد کرد و مطمئن شد که پول مالیات‌دهندگان به درستی خرج می‌شود.
بهداشت: فساد در بخش بهداشت، به معنای مرز باریک میان مرگ و زندگی است. فقرا و افراد بی‌بضاعت از فساد در این بخش بیش از سایرین متاثر می‌شوند. اما اگر در بخش بهداشت و سلامت نظارت کافی وجود داشته باشد بودجه‌ها ناپدید نمی‌شوند، تسهیلات بهداشتی به تمام افراد به درستی تخصیص می‌یابد و بهترین مراقبت‌ها به شهروندان می‌رسد.
ورزش: ورزش تجارتی مولتی میلیارد دلاری است و پیوند نزدیکی با منافع سیاسی و شخصی دارد. به همین دلیل زمینه مستعدی برای رویش فساد ایجاد می‌کند. اما شفافیت بیشتر در این بخش می‌تواند مانع از ریشه گرفتن فساد در ورزش شود. اگر جریان پول و تصمیمات در این حوزه پایش شود، می‌توان از یک بازی منصفانه اطمینان حاصل کرد!
آب: آب حیاتی‌ترین منبع روی زمین است اما فساد، آن را غیرقابل‌شرب یا غیرقابل دسترس می‌کند و مانع استفاده بهینه از آن می‌شود. شفافیت در این بخش به معنای قوانین سختگیرانه‌تری است که تضمین کند سیاست‌ها درست هستند، بودجه به جایی می‌رود که باید، منابع هدر نمی‌روند و کسی در آینده تشنه نخواهد ماند!
به نام امنیت ملی
با وجود آنچه گفته شد دغدغه دولت‌ها بیشتر محرمانه نگه‌داشتن اطلاعات است تا افشای آن. ارجح دانستن «پنهانکاری» به «شفافیت» و عدم توانایی دولت‌ها در برقراری تعادل میان «محرمانه» و «غیرمحرمانهها» به گفتمان داغی در افکار عمومی جهان تبدیل شده است. اینکه چرا دولت‌ها سعی در حبس اطلاعات دارند و تا چه اندازه مجاز به این کار هستند تحلیلگران بسیاری را واداشته تا دست به قلم ببرند و حد و مرز محرمانه بودن را برای حکمرانان جهان مشخص کنند.
تقریباً تمام دولت‌ها درگیر مخفی‌کاری هستند و به نام امنیت ملی ترجیح می‌دهند بخش عمده‌ای از اطلاعات را پنهان کنند. البته لازم نیست تمام اطلاعات دولت روزانه منتشر شود و به اطلاع همگان برسد. فایل اطلاعات شخصی کارکنان دولت، گزارش مالیات‌های شهروندان، مکاتبات غیررسمی داخلی و حساس، اقداماتی برای کنترل جرائم و اطلاعاتی که به پیشبرد دیپلماسی و دفاع ملی مربوط می‌شود در همه جای دنیا عنوان محرمانه دارد و لازم نیست در دسترس رسانه‌ها یا مردم قرار گیرد. اما، حوزه این محرمانه ماندن‌ها گاهی از اطلاعات طبقه‌بندی‌شده فراتر می‌رود و اقدامات دولت‌ها برای نگه‌داشتن اطلاعات چهره ناخوشایندی پیدا می‌کند. وقتی حکومت‌ها نیروی پلیس را تقویت می‌کنند، سیستم‌های نظارتی گسترش می‌یابد یا تقویت می‌شود یا دولت می‌کوشد کنترل رسانه‌ها را بیشتر کند، میزان محرمانه بودن اطلاعات هم افزایش می‌یابد و پاسخگویی کمرنگ می‌شود. همان‌طور که تجربه روسیه و کشورهای پساکمونیست اروپای شرقی ثابت کرده محدودکردن شفافیت، فساد اخلاقی، اداری و مجرمانه و کلاهبرداری گسترده را تشدید می‌کند و سبب تضعیف نهادهای دموکراتیک می‌شود.
بی‌تردید افشاسازی و شفافیت، به طور کامل میسر نیست. دولت‌ها لازم است هنگام بروز هر تهدیدی یا هنگام مذاکرات و اقدامات مشترک، برخی اطلاعات را محرمانه نگه دارند. مثلاً در مبارزه با تروریسم بین‌المللی بسیاری از اطلاعات در زمره اطلاعات طبقه‌بندی‌شده قرار می‌گیرد. اما محدوده این محرمانه‌بودن، نباید آنقدر گسترده شود که غیرمحرمانهها هم پنهان بماند.
نکته دیگر آنکه در پس سیاست‌های حبس اطلاعات، رانت‌های اطلاعاتی شکل می‌گیرد که خود کانون فساد هستند. کارشناسان می‌گویند کسانی که به اطلاعات محرمانه دسترسی دارند نباید مجاز باشند یا بتوانند این اطلاعات را به «جزیره‌های فساد» منتقل کنند. جامعه نیز باید بداند کدام بخش از اطلاعات دولت محرمانه است، چه توجیه و منطقی برای آن وجود دارد و چه سیستم مستقلی بر این اطلاعات نظارت می‌کند تا حافظ منافع عمومی باشد.
چالش محرمانه‌ها
برخی تحلیلگران می‌گویند عدم افشای اطلاعات، جنگی زیرساختی (Infrastructure War) را در جهان به راه انداخته است. چه کسی کنترل اطلاعات را در دست دارد؟ دولت‌ها و شرکت‌ها بر سر کنترل اطلاعات و پنهان کردن آن با شهروندان می‌جنگند. این پدیده هشداردهنده است چرا که در طول تاریخ، تمامی جوامعی که «شهروندان شفاف» و «دولت‌های بسته‌ای» داشته‌اند، جوامع کمتر شادکامی بوده‌اند. گویی لازم است مفهوم حریم خصوصی برای شهروندان و پاسخگویی و شفافیت برای دولت‌ها دوباره بازنگری شود.
نیروی پیشران این تفکر، تقاضای عمومی برای افشای اطلاعات است. مطالبه مردم، کارشناسان، اندیشمندان و فعالان حوزه‌های مختلف در جهان، دولت‌ها را از مواضع خود برای حبس اطلاعات عقب رانده است. مردم می‌خواهند به تمامی اطلاعاتی که بر زندگی آنان اثر می‌گذارد دسترسی داشته باشند؛ از اطلاعات محیط‌زیست گرفته تا توسعه، از سیاست تا امنیت غذایی.
در سنگاپور نبود شفافیت در مورد سیاست‌های عمومی در سال 2013 هزاران نفر را به خیابان‌ها کشاند. در همان سال مشابه این رویداد در تایوان رخ داد که 250 هزار نفر در مقابل دفتر ریاست‌جمهوری تجمع کردند و خواستار شفافیت در امور نظامی کشورشان شدند. مخفی‌کاری بیش از حد، دولت‌ها را فقط با اعتراضات داخلی روبه‌رو نمی‌کند بلکه مانع از همکاری آنان با دنیایی می‌شود که اطلاعات در سطوح و حوزه‌های مختلف آن، به وفور یافت می‌شود و رو به فزونی است. پافشاری دولت‌ها در ناشفافی، نه‌فقط اعتماد داخلی که اعتماد جهانی را به آنان کاهش می‌دهد. ترس، شهروندان و جهان، هر دو را فراری می‌دهد.
بی‌تردید دولت‌ها مشابه یکدیگر نیستند. نه‌تنها از منظر ایدئولوژی، که از نظر جغرافیایی که بر آن حکم می‌رانند با یکدیگر تفاوت دارند. به علاوه، قدرت آنها در سطح جهانی نیز آنها را از هم متمایز می‌کند و همین‌ها در میزان «باز» یا «بسته» بودن آنها تفاوت ایجاد می‌کند. اما مهم رسیدن به این باور است که «محرمانه ماندن» (secrecy) اطلاعات به معنای بی‌اطلاعی (unknowing) نیست، بلکه به این معناست که چه اطلاعاتی، در چه زمانی و به دست چه کسانی برسد. جامعه نمی‌تواند در یک اتاق تاریک زندگی و تصمیم‌گیری کند و دولت‌ها نباید جامعه را در چنین فضایی رها کنند.
حالا باید از خود بپرسیم آیا دولت می‌تواند پنهانکاری کند؟ پاسخ صریح است. در حالت ایده‌آل خیر، به هیچ‌وجه! دولت نباید و نمی‌تواند اطلاعات را مخفی کند. پنهانکاری معادل تحریم مردم است. در قلب هر دو، سرطان بی‌اعتمادی اجتماعی نهفته است. درست است که برخی واقعیت‌ها را نمی‌توان به آسانی مدیریت کرد اما رفتن به سوی پنهانکاری هم آسیب‌های بیشتری دارد. دولتی که به شهروندان خود اعتماد نمی‌کند و به آنها اطلاعات نمی‌دهد، شهروندانی می‌پروراند که به دولت اعتماد ندارند. نتیجه یک دور باطل است. دولت به دنبال بهانه‌های بیشتری می‌گردد تا اطلاعات را مخفی کند. شهروندان هم به همه چیز شک می‌کنند؛ حتی به اطلاعاتی که مخفی نمانده است. خلاصه آنکه، دولت‌های مخفی‌کار شهروندان بی‌اعتماد می‌زایند و شهروندان بی‌اعتماد جوامع توطئه‌گر تشکیل می‌دهند.
هدف از «شفافیت» تولید و انتشار اطلاعاتی است که جامعه بتواند به آن اعتماد و از آن استفاده کند. با پنهانکاری و حبس اطلاعات، مدیریت شفافیت با شکست روبه‌رو می‌شود. «پنهانکاری» پدیده ناگزیر عرصه حکمرانی است اما، اگر سیاستمداران گوشه‌چشمی به پیامدهای نامطلوب آن داشته باشند از تداوم، تکرر و گسترش آن می‌کاهند.
