تراژدی استقلال بانک مرکزی

شماری از کالاها و خدمات که اصطلاحاً «عمومی» خوانده می‌شوند، دارای این ویژگی‌اند که مردم انگیزه‌ای برای تولید آنها ندارند. ویژگی این کالاها و خدمات این است که به محض عرضه، قابل مصرف هستند. مصرف این کالاها مستلزم آن نیست که مالک‌شان باشید؛ در حالی که تا مالک کالاهای خصوصی نشوید نمی‌توانید از آنها استفاده کنید. غذا و پوشاک نمونه‌های بارزی از کالاهای خصوصی‌اند که استفاده از آنها بدون خرید امکان‌پذیر نیست؛ در حالی که بهره‌مندی از امنیت عمومی موکول به خرید چیزی نیست زیرا شهروندان یک کشور کمابیش به یک میزان، از سطح امنیت عمومی در دسترس در آن کشور برخوردارند و بابت این بهره‌مندی مستقیماً پولی پرداخت نمی‌کنند.

چون کالاهای عمومی قابل فروش نیستند پس از فروش آنها نمی‌توان درآمدی کسب کرد؛ لذا دولت‌ها وظیفه دارند این کالاها را شناسایی کرده و عرضه آنها به جامعه را مدیریت کنند. پس دولت‌ها همیشه در معرض این قضاوت قرار دارند که تولید کدام یک از کالاهای عمومی در اولویت قرار دارند و این کالاها به چه میزان و با چه سازوکاری باید تولید شوند. سوال دیگر آن است که هزینه تولید این کالاها و خدمات از چه کسانی باید گرفته شود. چون نمی‌توان این کالاها را فروخت پس معمولاً هزینه تولید آنها در قالب مالیات از همه شهروندان - یعنی آنها که مجاز به مصرف این کالاها هستند- گرفته می‌شود. پس مالیات فروش اجباری کالاهای عمومی است. هر استثنا یا معافیتی در مالیات یعنی انداختن بار هزینه تولید کالای عمومی روی دوش یک عده و معافیت دادن به عده‌ای دیگر.

عرضه کالاها و خدمات عمومی برای دولت محبوبیت ایجاد می‌کند، حال آنکه اخذ مالیات نارضایتی به بار می‌آورد. یکی از دغدغه‌های مهم دولت‌ها آن است که چگونه شیرینی عرضه کالاهای عمومی به مردم را با تلخی تامین مالی آن از طریق مالیات تراز کنند. همه می‌خواهند دولت در زمینه بهداشت، صلح و امنیت عمومی، دادگستری، دیپلماسی، حمل و نقل عمومی، دفع زباله، کاهش آلودگی هوا، حفظ جنگل‌ها و مراتع به آنها خدمات بیشتر و باکیفیت‌تری بدهد. دولت‌ها هم صرف نظر از دستور کارشان به شدت علاقه‌مندند تا با این کار برای خود وجاهت و اعتبار سیاسی و اجتماعی کسب کنند. مشکل آنجاست که چون این نوع کالاها و خدمات بنا به سرشت قابل فروش به مردم نیستند هزینه تولید آنها از محل فروش داوطلبانه به خریداران تامین‌شدنی نیست. اینجاست که دولت ناچار است از طیف وسیع کالاهای عمومی قابل ارائه، تنها آنهایی را عرضه کند که می‌تواند اخذ مالیات از مردم برای تامین هزینه آنها را توجیه کند. پاسخ به این دغدغه، در تامین مالی عمومی(Public Finance) بحث می‌شود.

بانک مرکزی تنها نهادی است که می‌تواند هزینه تولید کالاهای عمومی مورد نظر دولت را فراهم کند، بدون اینکه از کسی مالیات گرفته شود. آن دولتی که می‌بیند وقتی کالای عمومی تولید کند همه برایش کف می‌زنند و وقتی مالیات بگیرد همه به او اخم می‌کنند، حالا نهادی را در کنار دست خود دارد که به او اجازه می‌دهد کالای عمومی تولید کند بدون آنکه مردم مالیات دهند. پس به یمن همراهی بانک مرکزی با دولت، شیرینی بهره‌مندی از کالاها و خدمات عمومی در کام همه چشانده می‌شود بدون آنکه تلخی پرداخت مالیات کام آنان را تلخ کند. تکنولوژی بانک مرکزی برای حل معضل تامین مالی هزینه‌های دولت آن است که قسمتی از ارزش پول در دست مردم را از طریق تورم به دولت منتقل می‌کند.

به میزانی که آگاهی اجتماعی نسبت به این موضوع وجود نداشته باشد که تورم، نوعی مالیات گرفتن پنهان است این وسوسه در همه دولت‌ها ایجاد می‌شود که برای ارائه خدمات بیشتر و با‌کیفیت‌تر از این میان‌بر عبور کنند و زحمت طراحی و اجرای سیستم مالیاتی پر‌دردسر و مخالف درست‌کن را به خود ندهند. این گفتمان بالقوه میان دولت‌ها و بانک‌های مرکزی در همه جای دنیاست و به اندازه تاریخچه پول اعتباری هم قدمت دارد؛ هرچند در بسیاری از کشورها، سال‌ها بلکه دهه‌هاست که موضوعیت خود را از دست داده است. امکان‌پذیری تکیه به مالیات تورمی به بلوغ اجتماعی یا سطح آگاهی مردم، تقوای مالی دولت و شفافیت نظام پولی کشورها بستگی دارد. تقوای مالی دولت یعنی اینکه دولت می‌تواند کاری انجام دهد اما به دلیل منافع بلندمدت این کار را نمی‌کند. چون به این سطح از درک رسیده است که منافع بسیار کوتاه‌مدت ناشی از تامین مالی دولت از طریق مالیات تورمی، بسیار کمتر از هزینه‌های بلند‌مدت افزایش تورم است. اما دومین مانع، سطح آگاهی مردم است. مردم باید بدانند تورم یعنی مالیات گرفتن از دارندگان پول. تورم ناعادلانه‌ترین شیوه مالیات است که طبق آن هرکسی که داد و ستد کند، مالیات می‌دهد. سومین سازوکار اجتناب از مالیات تورمی، نظام کنترلی است که پارلمان، احزاب و رسانه‌ها را شامل می‌شود و بستگی به این دارد که نظام سیاسی کشور چقدر شفاف و پاسخگوست.

تجربه چند دهه کشورداری در همه دنیا نشان داده اگر بانک مرکزی نزدیک به نظام تخصیص منابع مالی دولت باشد خویشتنداری دولت برای عدم استفاده از این امکان، بسیار سخت است؛ لذا لازم است بانک مرکزی از نظام بودجه‌ریزی و خزانه‌داری دولت فاصله بگیرد. سیاستگذار اقتصادی دو هدف رشد اقتصادی و ثبات قیمت را دارد و بقیه موارد زیرمجموعه آن است. تجربه کشورها حاکی از آن است که بانک مرکزی هرچه محافظه‌کارتر باشد به صلاح است. یعنی بانک مرکزی از بین این دو مورد، باید وزن بیشتری به تورم دهد. دولت به دلیل اینکه می‌خواهد در قدرت بماند و اهدافش کوتاه‌مدت است وزن بیشتری را به آنچه قابل مشاهده‌تر است یعنی رشد اقتصادی می‌دهد. بانک مرکزی هم باید از دولت دورتر باشد و هم اساساً نباید فرد سیاسی در راس آن باشد. بانک مرکزی باید یک نهاد حرفه‌ای غیر سیاسی باشد. سازوکار اخذ مالیات برای تامین مالی هزینه‌های دولت، سازوکار پاسخگو کردن دولت در قبال هزینه‌هایش است. حکمرانی با بانک مرکزی دم‌دست دولت خیلی متفاوت از حکمرانی در نظامی است که بانک مرکزی دور از دسترس دولت باشد. البته از 40، 50 سال پیش یک بلوغ رخ داد مبنی بر اینکه لازم است بانک مرکزی را از دم دست دولت کنار بگذارند و نوعی از حکمرانی را انتخاب کنند که از تکنولوژی مالیات تورمی استفاده نکند.

از زمانی که نظام مالی به نظام مبتنی بر پول اعتباری تبدیل شد آن نهادی که خلق پول می‌کند در کنارش می‌تواند این کار را هم انجام دهد. بانک مرکزی نهاد بسیار پیچیده‌ای است که کار حرفه‌ای مدیریت گردش پول در جامعه را انجام می‌دهد. اما اگر این نهاد سیاسی شد، یعنی نگران انتخابات بعدی بوده و در قبال در قدرت ماندن دولت پاسخگو باشد؛ اگر به نظام تصمیم‌گیری توزیع منابع نزدیک شد و نگرانی دولت در نحوه تامین مالی بودجه به او هم منتقل شد ما وارد نوعی از حکمرانی می‌شویم که با بانک مرکزی دم دست دولت داریم کار می‌کنیم. این نوع بلوغ در حکمرانی به نفع همه است که ما نباید از یکسری توانایی‌های بانک مرکزی استفاده کنیم. برای تضمین عدم استفاده بانک مرکزی از تکنولوژی تامین مالی دولت از طریق تورم، لازم است دولت و بانک مرکزی در اتاق شیشه‌ای کار کنند به گونه‌ای که هر نوع تصمیم و داد و ستد آنها کنترل شود. بعضی‌ها می‌گویند بانک مرکزی باید آنقدر در دوردست باشد که گزینه استفاده از منابع آن اصلاً روی میز نباشد. این چیزی نیست که بقیه بانک‌های مرکزی انجام نمی‌دهند چون نمی‌توانند. خیر، همه بانک‌های مرکزی به لحاظ تکنیکی می‌توانند از مردم مالیات تورمی اخذ کنند اما به دلیل تقوای مالی دولت، بلوغ اجتماعی مردم یا کنترل‌های سیاسی اجتماعی، از آن پرهیز می‌کنند. استقلال بانک مرکزی در این پارادایم مطرح می‌شود. البته استقلال بانک مرکزی واژه‌ای است که پتانسیل سوءبرداشت از آن زیاد است؛ لذا حرفه‌ای بودن بانک مرکزی و غیرسیاسی بودن آن شاید بهتر باشد. این ماجرا خاص کشورهای پیشرفته نیست. الان بانک‌مرکزی زلاندنو، شیلی، ترکیه یا چک از مستقل‌ترین بانک‌های مرکزی دنیا هستند. آنها متوجه شده‌اند که در واقع غصه تامین منابع مالی دولت را نباید بخورند.

در اقتصاد‌های نفتی رابطه دولت و بانک مرکزی مقداری پیچیده‌تر می‌شود. در این اقتصادها وسوسه دولت به استغنا از مالیات بیشتر و لذا خطر توسل به مالیات تورمی بیشتر است. این دولت‌ها برخوردار از درآمد‌های هنگفتی هستند که به ارز خارجی است. این درآمد ارزی برای اینکه توسط خزانه دولت قابل استفاده باشد، باید تبدیل به پول محلی شود. اگر دولت بخواهد ارز نفت را در بازار تبدیل کند آن وقت نرخ ارز به شدت پایین می‌آید و ارزش درآمد ارزی دولت بر حسب پول محلی کاهش می‌یابد. بنابراین دولت ممکن است وسوسه شود که به جای این کار از بانک مرکزی بخواهد بدون کاهش نرخ ارز، خود دلارهای نفتی را از دولت بخرد. اما به محض اینکه بانک مرکزی این کار را بکند اثرش مثل مالیات تورمی است. حجم پول محلی آنقدر بالا می‌رود که دوباره این خلق پول رخ می‌دهد. پس توصیه می‌شود بانک مرکزی به مصداق «آب در کشتی هلاک کشتی است/ آب در بیرون کشتی پشتی است» از خلق پول ناشی از افزایش قیمت نفت ممانعت کند. پول نفت اگر بیرون ترازنامه بانک مرکزی باشد - ولو آنکه پورتفو‌گردانی آن بر عهده بانک مرکزی باشد - هیچ ایرادی ندارد. اما به محض اینکه این پول به ریال تبدیل شود و وارد کشور شود، آن وقت کشتی را غرق می‌کند. پس در حال توسعه بودن یا نفتی بودن هیچ کدام توجیه این نمی‌تواند باشد که به ما اجازه این کار را بدهند. هرچه ما دیرتر به ضرورت استقلال حرفه‌ای بانک مرکزی برسیم، یک نوع امکان بلوغ نظام مالی و سیاسی خود را با بانک مرکزی که دم دست دولت گذاشته‌ایم از خود سلب می‌کنیم که به نظرم یکی از بزرگ‌ترین جفاها به نظام حکمرانی کشور است.

چند نمود برای اندازه‌گیری استقلال بانک مرکزی پیشنهاد شده که یک نمود آن قانون است. اینکه چقدر در قانون به بانک مرکزی اجازه داده شده بتواند به شکل فنی و حرفه‌ای کار خودش را بدون اینکه درگیر تامین منابع مالی دولت شود، انجام دهد. برای این نمود قوانین بانک مرکزی کشورهای مختلف را مطالعه می‌کنند که ببینند در قانون چقدر به بانک مرکزی قدرت داده شده است. با‌وجود این، بعضی می‌گویند این شاخص برای کشورهایی مفید خواهد بود که به قانون پایبند باشند. اگر در کشوری آنچه اجرا می‌شود ورای قانون است، ارزیابی استقلال بانک مرکزی بر اساس قانون چندان مفید نخواهد بود. به عنوان مثال، رئیس کل بانک مرکزی انگلستان را طبق قانون وزیر خزانه‌داری منصوب می‌کند. زمانی هم که در سال ۱۹۹۷ آقای گوردون براون گفت به بانک مرکزی استقلال دادیم و اعلام شد بانک مرکزی مسوول کنترل تورم است دولت هدف تورمی را مشخص و به بانک مرکزی اعلام کرد تا اگر از آن رقم فاصله گرفت در نامه‌ای توضیح دهد چرا این اتفاق رخ داده است. سال‌های طولانی آقای مروین کینگ، رئیس کل بانک مرکزی انگلستان بود. جزو روسای مقتدر هم بود که در تابستان سال بعد، دوره ریاست او به پایان می‌رسد. وقتی خواستند برای او جانشین تعیین کنند چندین نامزد مطرح بودند که بیشتر از هرکدام آنها انتظار می‌رفت معاون رئیس کل بانک مرکزی انتخاب شود. اما وزیر خزانه‌داری یک ماه پیش نظر خود را اعلام کرد و گفت رئیس کل بانک مرکزی کانادا را به عنوان رئیس کل بانک مرکزی انگلیس انتخاب کرده است. وی در زمان اعلام این مطلب گفت آقای مارک کارنی، رئیس کل بانک مرکزی کانادا، بهترین، باتجربه‌ترین و باصلاحیت‌ترین فردی است که می‌تواند این کار را انجام دهد. این آقا انگلیسی نیست اما با او مذاکره کرده‌اند که این وظیفه را بپذیرد. این برای انگلیسی که به همه کشورهای دنیا آموزش بانکداری می‌دهد خیلی عجیب است. منظور این است که حرفه‌ای‌گری چقدر مهم است. یعنی ملاک‌های ظاهری نمی‌تواند مبنای استقلال بانک مرکزی باشد. جالب است که در شورای سیاستگذاری پولی در بانک مرکزی انگلستان نیز تعداد زیادی فرد غیرانگلیسی حضور دارند، این در حالی است که انگلستان خودش اقتصاددان به دنیا صادر می‌کند اما کسی نمی‌گوید اقتدار این کشور زیر سوال رفته است. به لحاظ حرفه‌ای باید بهترین فرد انتخاب شود. این فرد آنقدر باید شرافت و اعتبار حرفه‌ای برایش مهم باشد که اگر نرخ تورم از ۹ به ۱۲ درصد رسید، استعفا دهد و برود.

باید یک فرهیختگی در کشور رخ دهد که ما چند دهه از درک آن عقب هستیم. وقتی فرزند مدیر مدرسه، دانش‌آموز معلم آن مدرسه است، آیا مدیر مدرسه اجازه دارد به معلم زیر دست خود بگوید به فرزند من کمتر از ۱۸ نمره ندهید؟ در این شرایط معلم می‌گوید من هرچند از نظر اداری زیر دست شما هستم اما در کلاس استقلال کاری خودم را دارم. پس ما این را فهمیده‌ایم که شرافت حرفه‌ای معلم، به مدیر اجازه ورود به حریم وی را نمی‌دهد. شرافت حرفه‌ای پزشک را هم فهمیده‌ایم. رئیس بیمارستان حق ندارد به پزشک بگوید که چه کاری انجام بدهد یا ندهد. حتی وزیر بهداشت و رئیس‌جمهور هم نمی‌توانند به او چنین چیزی بگویند. شرافت حرفه‌ای قاضی را هم تا حدودی فهمیده‌ایم. اما شرافت حرفه‌ای رئیس کل بانک مرکزی را نفهمیده‌ایم. در شرافت حرفه‌ای او اصلاً مهم نیست از چه کسی حکم گرفته یا چه کسی به او حقوق می‌دهد بلکه او در نظام مالی کشور نفر اول است. این شرافت حرفه‌ای به او اجازه نمی‌دهد وارد برخی تصمیم‌گیری‌ها شود. اینجا فرد مهم نیست، ما نباید اجازه دهیم برخی دغدغه‌ها و فشارها اساساً به رئیس کل بانک مرکزی منتقل شود. اینجا نمایندگان مجلس باید ضربه‌گیر این فشارها باشند نه اینکه خود مسبب فشار سیاسی به بانک مرکزی شوند.

اقتدار بانک مرکزی شاخص حکمرانی کشور است. ما هنوز دوران درک آن را طی نکرده‌ایم. استقلال بانک مرکزی از هیچ کس قدرتی کم نمی‌کند و حتی این قدرت‌ها را زیاد هم می‌کند. استقلال بانک مرکزی بازی برد - برد حاکمیت اقتصادی است. این گونه نیست که از اقتدار مثلاً وزیر اقتصاد کم شود و به رئیس کل بانک مرکزی داده شود. البته این احتیاج به طراحی، مفاهمه، پیاده‌سازی و تغییر پارادایم دارد. یعنی پارادایم باید تغییر کند. مهم‌ترین هدیه بانک مرکزی به یک اقتصاد ثبات و آرامش است که با حرف‌ زدن نمی‌شود بلکه با اعتماد می‌شود. اما ایجاد اعتماد کار بسیار سختی است ولی باید ایجاد کرد. به همین دلیل دیپلماسی بانک مرکزی مهم است که چگونه با خبرنگاران، احزاب و قدرتمندان برخورد کند. در این دیپلماسی باید یادمان باشد که بانک مرکزی کالایی می‌فروشد که آن، همه را ثروتمند می‌کند و آن اعتماد است. یعنی باید به همه نشان دهد که من مقتدر هستم.