تاریخ انتشار:
نگاهی به نظریه تعارض نرم مسعود نیلی و شکل‌گیری شبه‌دولت
اقتصاد نظم‌ناپذیر
شیلی بود یا آرژانتین؟ یادم نیست اما عبرت‌آموز بود. آنقدر که۱۰سال پیش در حاشیه کتاب «تجربه خصوصی‌سازی در آلمان شرقی» یادداشتش کردم. داستان حضور نظامی‌ها در اقتصاد. فکر می‌کنم تابستان۱۳۸۲بود که در کارگاه آموزشی «رهیافت خصوصی‌سازی آلمان شرقی» شرکت کردم.
روایت اول: ژنرال‌ها و اصلاح ساختار اقتصادی
شیلی بود یا آرژانتین؟ یادم نیست اما عبرت‌آموز بود. آنقدر که10سال پیش در حاشیه کتاب «تجربه خصوصی‌سازی در آلمان شرقی» یادداشتش کردم. داستان حضور نظامی‌ها در اقتصاد. فکر می‌کنم تابستان1382بود که در کارگاه آموزشی« رهیافت خصوصی‌سازی آلمان شرقی» شرکت کردم. کارگاهی که آقای «کلاوس پتروایلد» عضو سابق هیات عامل سازمان خصوصی‌سازی آلمان شرقی در تهران برپا کرده بود. او حقوقدان مطرحی است که دیرزمانی در هیات عامل سازمان خصوصی‌سازی آلمان عضویت داشته است. توفیق آلمان در واگذاری صدها شرکت به جا مانده از آلمان شرقی باعث شد او و دیگر همکارانش به عنوان مشاوران خصوصی‌سازی به کشورهای مختلف دعوت شوند. به این ترتیب آقای کلاوس پتروایلد همراه با همکارش وولف شمیدر به عنوان مشاوران خصوصی‌سازی بارها به کشورهای لهستان، مجارستان، روسیه، آرژانتین، شیلی و ایران سفر کردند. او که برای نخستین بار در دوران ریاست سیداحمد میرمطهری مشاور سازمان خصوصی‌سازی ایران بود، تا همین اواخر به ایران رفت و آمد می‌کرد.
آقای پتروایلد ماجرای عبرت‌آموزی را تعریف کرد و من ترجمه خاطره او را در آخرین صفحه کتاب تجربه خصوصی‌سازی در آلمان شرقی نوشتم. او گفت: «من و آقای وولف شمیدر مشاور خصوصی‌سازی در آرژانتین (شاید هم شیلی) بودیم و زیر نظر دفتر نخست‌وزیر، مطالعات گسترده‌ای را برای تدوین برنامه خصوصی‌سازی در این کشور آغاز کرده بودیم. مطالعات ما به قدری گسترده بود که شامل اصلاح ساختار اقتصادی و حتی نحوه واگذاری مطلوب شرکت‌ها هم می‌شد. یکی از این بنگاه‌ها، شرکتی فعال در زمینه مس بود. ما در تحقیقات خود متوجه شدیم یک ژنرال بلند‌پایه ارتش، پدرخواندگی این شرکت را بر عهده دارد. مدتی گذشت و ما متوجه شدیم ژنرال‌های زیادی هستند که پدرخواندگی چنین شرکت‌هایی را بر عهده دارند و به شکل طبیعی بزرگ‌ترین مانع برای رقابتی کردن اقتصاد هستند. به هر حال ما برنامه اصلاح ساختار و خصوصی‌سازی این کشور را نوشتیم اما جلوی نام شرکت‌های تحت نفوذ ارتشیان را خالی گذاشتیم. روزی که مطالعات خود را برای آقای نخست وزیر توضیح می‌دادیم، با این پرسش مواجه شدیم که راه حل خصوصی‌سازی این شرکت‌ها چیست؟ ما به صراحت گفتیم باید صبر کنید تا ژنرال‌ها بازنشسته شوند.»
روایت دوم: تولد دولت دوم
سهم «بخش خصوصی واقعی» در آخرین گزارش سازمان بازرسی از 10 سال خصوصی‌سازی در کشور نزدیک به «هیچ» است. این سازمان در پایان گزارش خود توضیح می‌دهد: «متاسفانه سهم بخش خصوصی واقعی به اندازه‌ای نیست که در این گزارش به آن پرداخته شود.» تراژدی خصوصی‌سازی در ایران بی‌گمان در همین سطر پایانی و به ظاهر کم‌اهمیت به نمایش درآمده است. بهره بخش خصوصی از واگذاری‌های اصل44 قانون اساسی، چنان اندک بوده است که حتی سازمان بازرسی کل کشور نیز از بیان جزییات آن صرف نظر کرد. این سازمان نتایج تازه‌ترین مطالعات خود در مورد عملکرد خصوصی‌سازی از سال 1380 تا 1390 را نگران‌کننده اعلام کرد. گرچه، این نخستین گزارشی نیست که زوایای تاریک روند برون‌سپاری اقتصاد از مدیریت دولتی به بخش خصوصی را روشن می‌کند؛ پیش از این نیز نهادهای نظارتی نظیر مجلس و دیوان محاسبات، فرآیند خصوصی‌سازی در کشور را به زیر ذره‌بین برده‌اند. حال آنکه این فعالان بخش خصوصی هستند که پیش از دستگاه‌های نظارتی و بدون مراجعه به آمار یا گزارش‌های سالانه از میزان و ارزش واگذاری‌ها، انحراف خصوصی‌سازی از مسیر اصل44 قانون اساسی را درک کرده‌اند. کسانی که به جرم «ناتوانی» از ورود به صحنه رقابت بازماندند و عرصه را به رقبای شبه‌دولتی و نظامی خود وانهادند. به عبارت دیگر، خصوصی‌سازی به نام بخش خصوصی و به کام گروهی که موسوم به نهادهای عمومی غیر‌دولتی یا شبه‌دولتی هستند تمام شد. این همان پدیده‌ای است که گزارش سازمان بازرسی نیز آن را اثبات می‌کند. در این گزارش، «شکل‌گیری شبکه‌های شبه‌دولتی» و «فساد در بلند‌مدت» نتایجی است که این نهاد نظارتی در جریان بررسی وضعیت اجرای بند ج اصل44 قانون اساسی به آن دست یافته است. شبکه‌هایی که بی‌تردید، غفلت از تدوین استراتژی مشخص در مورد خصوصی‌سازی، شرایط رشد آن را فراهم کرده است.
روایت سوم: ناکامی در خصوصی‌سازی، چرا؟
تصمیم برای خصوصی‌سازی در ایران در انتهای دهه 60 و از برنامه اول آغاز شد. اما در ابتدا شکل منسجمی از نظر حقوقی نداشت و بیشتر رویکردی بود که جهت‌گیری اقتصاد را مشخص می‌کرد. اهداف اولیه از خصوصی‌سازی برنامه اول را می‌توان در تمایل دولت به کوچک شدن و در نقطه مقابل، بزرگ شدن بخش خصوصی خلاصه کرد. البته این رویکرد همراه با استقرار سازوکارهای بازار و مکانیسم قیمت‌ها دنبال می‌شد اما چارچوب حقوقی منسجمی نداشت و به صورت تبصره‌ای در برنامه اول آمده بود که به دولت امکان می‌داد بنگاه‌های خود را واگذار کند. هدف برنامه اول هم اصلاح ساختار بود. اما به تدریج که تجربه‌های داخلی و جهانی بارورتر شد، سیاستگذاری هم به سمت الگوهای کامل‌تری حرکت کرد. به عنوان مثال، در قانون برنامه سوم، دولت به دنبال این بود تا تصویر جامعی از اصلاحات ساختاری ترسیم کند که یک قطعه از آن، سیاست خصوصی‌سازی بود. در برنامه سوم مجموعه‌ای از رویکردها در ارتباط با همدیگر تنظیم شده بود، مثل رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی، تنظیم انحصارها، آزادسازی قیمت‌ها، کاهش تعرفه‌ها، استقرار نظام تامین اجتماعی، اصلاح قیمت انرژی و تنظیم صحیح نرخ ارز با توجه به حفظ رقابت‌پذیری اقتصاد. منطق اصلی برنامه این بود که مکانیسم قیمت در اقتصاد بتواند به درستی کار کند و با توجه به اینکه ساختار تولید انحصاری بود، به سمت رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی گام بردارد. از آن طرف، سیاست این بود که بر توان بخش خصوصی افزوده شود و متناسب با این رویکرد، مالکیت بنگاه‌های دولتی به این بخش انتقال داده شود. بعدها اصل44 هم ابلاغ شد و قانون خصوصی‌سازی هم به نگارش درآمد اما باز هم در زمینه خصوصی‌سازی نا‌موفق بودیم. اکنون با این پرسش جدی مواجه هستیم که با وجود شیوه‌های متفاوت انتقال مالکیت و نوع واگذاری‌ها در سال‌های گذشته، آیا اقتصاد ایران گامی به جلو برداشته یا ما پسرفت داشته‌ایم؟ و سوال کلیدی این است که اگر همان نظام بنگاه‌داری دولتی را ادامه می‌دادیم، بهتر نبود؟
روایت چهارم: نظریه اقتصاد آنارشی
با وجود سابقه و نقشی که در تهیه و تدوین سیاست خصوصی‌سازی و آزادسازی دارد، معتقد است «خصوصی‌سازی در ایران به اقتصاد آنارشی ختم شده و با چنین نتیجه‌ای، خصوصی‌سازی نمی‌کردیم بهتر بود.» فرضیه او به این گزاره ختم نمی‌شود و تکان‌دهنده‌تر زمانی است که می‌گوید: «بنگاه انحصاری، علاقه‌مند است که ما با دنیا همیشه مشکل داشته باشیم. چون اگر مشکل ما با دنیا حل شود، هم جغرافیای تجارت تغییر می‌کند و هم بنگاه‌هایی وارد اقتصاد ما می‌شوند، که بنگاه انحصاری نمی‌تواند با آنها رقابت کند.» البته، حدی از تعارض برای این بنگاه‌ها بهینه است. نام این تعارض را گذاشته است «تعارض نرم». به این ترتیب برنامه‌نویس و استراتژیست مطرح اقتصاد ایران نه در مقام مخالفت با سیاست خصوصی‌سازی، که در مقام منتقد اجرای آن، معتقد است، خصوصی‌سازی نمی‌کردیم بهتر بود. دکتر مسعود نیلی در تشریح دیدگاهش ابتدا این سوال را مطرح می‌کند که «اگر ما قرار بود به این شکل خصوصی‌سازی کنیم، آیا بهتر نبود همان بنگاه‌های دولتی را اصلاح ساختار کنیم؟» و خود پاسخ می‌دهد: «ارزیابی من این است که بهتر بود خصوصی‌سازی نمی‌کردیم و اولویت را به اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی می‌دادیم.»
چرا دکتر مسعود نیلی امروز به این نتیجه دست یافته است؟ او می‌گوید: «نه‌تنها در اجرای سیاست خصوصی‌سازی که در زمینه اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی هم تلاش لازم صورت نگرفت. بنابراین در حال حاضر با بنگاه‌هایی مواجه هستیم که از نظر حقوقی، خصوصی تلقی می‌شوند اما از نظر سازوکارهای انگیزشی و تصمیم‌گیری خصوصی نیستند. بنابراین به صراحت می‌گویم این شیوه خصوصی‌سازی به سود اقتصاد ایران نبوده و بهتر بود که انجام نمی‌شد.»
زمانی که برنامه اول نوشته شد، سیاست خصوصی‌سازی در دنیا، به شکل گسترده تجربه نشده بود و نتایج مطالعاتی در مورد روش خصوصی‌سازی در دسترس نبود. اتحاد جماهیر شوروی هنوز وجود داشت و کشورهای بلوک شرق هم هنوز دچار تغییرات بنیادین نشده بودند. در این دوره ایران در زمره اولین کشورهایی بود که قصد داشت خصوصی‌سازی کند. در هر صورت خصوصی‌سازی‌های آن دوره بنا به دلایل مختلف از جمله کمبود منابع تحقیقی و پژوهشی، گسترده و موفق نبود. آقای نیلی می‌گوید «در اواخر دهه 60، تصویر درستی از نتایج خصوصی‌سازی موجود نبود. اما در سال 1384 که بحث سهام عدالت مطرح شد، همه می‌دانستند چه پیامدهایی خواهد داشت. به اندازه کافی منابع اطلاعاتی از نتایج تجربه‌های خصوصی‌سازی کوپنی در کشورهای اروپای شرقی وجود داشت. همچنین در سال 1368 نسبت به اینکه خصوصی‌سازی بهتر است از بنگاه‌های کوچک و متوسط شروع شود یا از بنگاه‌های بزرگ، اطلاعات کافی وجود نداشت اما در سال 1384 همه می‌دانستند هر سیاستی، چه عواقبی به دنبال دارد. در سال 1384 سیاست‌های کلی اصل44 ابلاغ شد و حتماً به یاد دارید که در مدت زمان کوتاهی پس از ابلاغیه اصل44، موضوع سهام عدالت مطرح شد. سهام عدالت همان واگذاری سهام کوپنی در کشورهای اروپای شرقی بود و به نظر من یک تغییر استراتژیک در سیاست‌های خصوصی‌سازی ایران به وجود آورد و مسیر آن را به طور کامل تغییر داد.»
پیش از این اشاره کردیم که خصوصی‌سازی، بخش کوچکی از یک صفحه بزرگ است که باید سر جای خودش قرار گیرد. جزیی از یک کل که اگر نباشد، موجودیت کل را بی‌معنا می‌کند و خودش هم به تنهایی، معنی و مفهوم ندارد. بنابراین خصوصی‌سازی وقتی معنی و مفهوم پیدا می‌کند که نقش دیگر عوامل و مهم‌تر از همه منطق حاکم بر خصوصی‌سازی تعریف شده باشد. باید مشخص باشد که دولت چرا می‌خواهد بنگاه‌های خود را واگذار کند. اگر پاسخ، دستیابی به منابع است، ماهیت خصوصی‌سازی تفاوت می‌کند و اگر هدف این است که دولت بنگاه‌داری را رها کند و به بخش خصوصی مجال فعالیت دهد، باز هم ماهیت خصوصی‌سازی متفاوت می‌شود. در ایران این هدف به درستی تبیین نشده و دولت‌ها و اداره‌کنندگان اقتصاد به این نتیجه رسیده‌اند که اقتصاد دولتی کارآمد نیست و اقتصاد مبتنی بر بخش خصوصی کارآمد است اما هنوز به این نتیجه نرسیده‌اند که کارآمدی و رقابت‌پذیری اقتصاد در سایه استقرار ساز‌و‌کار بازار به وجود می‌آید. بعد هم به گفته آقای نیلی «به این نتیجه نرسیده‌اند که با وجود فشارهای تعزیراتی و قیمت‌گذاری دولتی، بخش خصوصی امکان رشد پیدا نمی‌کند و انگیزه بنگاه‌داری برای بخش خصوصی از بین می‌رود. مسلماً اگر فضای حاکم بر مبادله و محیط کسبوکار دستوری باشد، ولی مالکیت به بخش خصوصی منتقل شود، تغییری در شرایط به وجود نمی‌آید. در حقیقت مالکیت خصوصی با اقتصاد دستوری سازگار نیست و برعکس این اقتصاد دولتی است که با اقتصاد دستوری سازگاری دارد. مالکیت خصوصی با اقتصاد آزاد و اقتصاد رقابتی سازگاری دارد.» بنابراین مجموعه‌ای از سیاست‌ها در قالب اصلاحات اقتصادی باید دنبال شود که به اعتقاد آقای نیلی «حلقه آخر آن خصوصی‌سازی است، نه حلقه اول آن. در این چرخه، آخرین اقدام دولت خصوصی‌سازی است. حتی می‌توانید حالتی را در نظر بگیرید که خصوصی‌سازی هم صورت نگیرد، اما فضای کسبوکار اصلاح شود. می‌توانید حتی خصوصی‌سازی هم نکنید ولی فضای کسبوکار را اصلاح کنید تا بنگاه‌های دولتی هم در یک محیط مناسب کسبوکار بتوانند فعالیت کنند.»
معنی گفته دکتر نیلی این است که آزادسازی و بهبود فضای کسبوکار مقدم بر خصوصی‌سازی است و زمانی که از او می‌پرسیم برای اصلاح ساختار اقتصاد ایران کدام اولویت دارند؟ خصوصی‌سازی یا آزادسازی؟ می‌گوید «اگر ما بخواهیم اقتصاد بسته انحصاری دولتی را به اقتصاد باز رقابتی خصوصی تبدیل کنیم، باید سه ویژگی آن را تغییر دهیم.» پرسش این است که از کجا باید شروع کنیم؟ از خصوصی‌سازی باید آغاز کنیم یا از باز کردن اقتصاد؟ او پاسخ می‌دهد «از باز کردن اقتصاد. در این فرآیند، سرفصل بااهمیتی وجود دارد که به آن توالی درست سیاستمدار می‌گویند. گام اول این توالی، باز کردن اقتصاد است که در نتیجه آن، گستره بازار یک بنگاه، جهانی می‌شود و خیلی بزرگ‌تر از تقاضای داخلی شکل می‌گیرد. به این دلیل که بنگاه داخلی دیگر نمی‌خواهد برای بازار داخلی تولید کند، می‌خواهد برای بازاری به اندازه دنیا تولید کند. بنابراین بنگاه خیلی بزرگ می‌شود. این باعث می‌شود بازارها در مقیاس‌های اقتصادی شکل بگیرند. وقتی در مقیاس اقتصادی شکل گرفتند، قدرت رقابت بین‌المللی هم دارند.» در حال حاضر سه درصد از تعداد بنگاه‌های صنعتی ایران حدود 70 درصد ارزش افزوده صنعت را دارند. یعنی اینکه تعداد کمی بنگاه، کل صنعت را در اختیار دارند. این یعنی یک ساختار انحصاری در صنعت. نکته بعدی این است که بهره‌وری بنگاه‌های بزرگ و حتی بنگاه‌های متوسط، نسبت به نوع مالکیت حساس نیست. یعنی اینکه بهره‌وری بنگاه‌های دولتی و خصوصی در اقتصاد ایران، با هم تفاوت ندارند. به گفته دکتر نیلی «اگر بنگاه دولتی را خصوصی کنید، بهره‌وری‌اش تغییر نمی‌کند. علت این است که محیط کسبوکار مساعد نیست. بنابراین تا زمانی که شرایط محیطی بنگاه‌ها تغییر نکند، جابه‌جایی مالکیت هیچ اتفاق جدیدی را به وجود نمی‌آورد.» به این ترتیب اگر به همان پرسش اصلی برگردیم و از دکتر نیلی بپرسیم «آیا اگر بنگاه‌ها خصوصی‌سازی نمی‌شدند و در اختیار دولت باقی می‌ماندند، بهتر نبود؟» احتمالاً او خواهد گفت: «به نظر من حتماً بهتر بود.»
دکتر نیلی معتقد است نقطه بهینه، گذار کامل از اقتصاد دولتی و رسیدن به سازوکارهای اقتصاد رقابتی است اما اقتصاد دولتی هم حتماً بهتر از اقتصاد آنارشی است. در اقتصاد آنارشی هیچ نظمی وجود ندارد و بنگاه‌ها خودشان بر اساس قدرتی که از غیر اقتصاد به دست آورده‌اند، در حوزه اقتصاد تصمیم می‌گیرند. نتیجه‌گیری صحبت‌های آقای نیلی این است که «اقتصاد انحصاری دولتی، نتیجه طبیعی یک اقتصاد درونگراست و تا زمانی که این موضوع حل نشده باشد، خصوصی‌سازی هم معنی و مفهوم ندارد.»
دکتر نیلی سعی دارد بگوید وقتی اقتصاد کنترل‌شده چند‌نرخی دارید، نمی‌توانید خصوصی‌سازی کنید. یعنی زمانی که ساز‌و‌کار و بستر انجام مبادله آزاد در فضای رقابتی ایجاد نشود، انتقال مالکیت به بخش خصوصی واقعی، امکان‌پذیر نیست. گذشته از آن، بخش خصوصی در فضای انحصار امکان رشد ندارد. اگر انحصار برآمده از کوچک بودن اقتصاد باشد، و بازاری که باعث شده اقتصاد کوچک باشد، توسعه پیدا نکند، تعداد بنگاه‌ها محدود و انحصاری می‌ماند. تعداد بنگاه‌ها که تغییر نکرد، انحصار تغییر نمی‌کند، انحصار که تغییر نکرد، واگذاری به بخش خصوصی واقعی اتفاق نمی‌افتد؛ و نکته با‌اهمیت در نظریه آقای نیلی این است که «بنگاه انحصاری ادامه حیات خود را در گرو تداوم انحصار می‌داند. انحصاری که به خاطر بسته بودن اقتصاد ایجاد شده و ادامه حیات آن بنگاه انحصاری در گرو بسته بودن اقتصاد است. اگر اقتصاد باز باشد، این‌گونه بنگاه‌ها از بین می‌روند. بنابراین، نوعی همسویی میان مدیران بنگاه‌های انحصاری و رویکرد سیاستمداران ایجاد می‌شود. یعنی اینکه اگر مثلاً فرض کنید در عرصه سیاست، یک کشور تمایلی به تعامل با دنیا نداشته باشد این رویکرد سازگار با غلبه بنگاه‌های انحصاری است. یعنی بنگاه‌های انحصاری در این کشور اجازه نمی‌دهند روابط اقتصادی با دیگر کشورها رونق بگیرد. پس برای بنگاه‌های انحصاری، حالت بهینه، تعارض با دنیاست.»
دکتر نیلی معتقد است «بنگاه انحصاری، علاقه دارد ما با دنیا همیشه مشکل داشته باشیم. چون اگر مشکل‌مان با دنیا حل شود، هم جغرافیای تجارت تغییر می‌کند و هم در واقع بنگاه‌هایی وارد اقتصاد ما می‌شوند، که بنگاه‌های موجود نمی‌توانند با آنها رقابت کنند. البته، حدی از تعارض برای این بنگاه‌ها بهینه است.» او نام این تعارض را گذاشته است «تعارض نرم» و می‌گوید «اگر تعارض سخت شود، مشکلات زیادی به وجود می‌آید. برای بنگاه‌های انحصاری همان قدر که باز شدن اقتصاد بد است، درگیر شدن هم بد است. اما اینکه همیشه مشکل وجود داشته باشد و برای واردات کالاهای مختلف محدودیت ایجاد شود، فضایی به این بنگاه‌ها می‌دهد که نقاط ضعف خود را پوشش دهند و در فضای غیر‌رقابتی فعالیت کنند.»
و اینجاست که مسعود نیلی، به شکلی دیگر دیدگاه احمد توکلی را مطرح می‌کند که معتقد بود «حاکمیت در مورد حضور نظامیان و امنیتی‌ها در اقتصاد، تصمیم قاطعانه بگیرد». او می‌گوید «من معتقدم باید تصمیم آمرانه‌ای گرفته شود. از این جهت که باید این حلقه را یک قدرت بشکند. در واقع دولت قدرتمندی باید باشد که این حلقه را بشکند، اگرنه این ساز‌و‌کارها به قدری به هم تنیده شده و محکم است که هر سیاستی اعلام شود، درون این سیستم حل می‌شود. منظور این است که تارهای تنیده‌شده اقتصاد ایران، به این سادگی‌ها قابل باز کردن نیست که فکر کنیم می‌شود خیلی راحت تصمیم گرفت و به اصطلاح آن را باز کرد. فضای فعلی اقتصاد ایران به هیچ‌وجه سازگار با خصوصی‌سازی نیست. نوع دیگری از بنگاه‌داری شبه‌دولتی از درون اقتصاد ایران سر درآورده و نتیجه‌اش این شده که به جای گذار از اقتصاد دولتی به اقتصاد رقابتی مبتنی بر بخش خصوصی، به اقتصاد آنارشی و نظم‌ناپذیر رسیده‌ایم.»
شیلی بود یا آرژانتین؟ یادم نیست اما عبرت‌آموز بود. آنقدر که10سال پیش در حاشیه کتاب «تجربه خصوصی‌سازی در آلمان شرقی» یادداشتش کردم. داستان حضور نظامی‌ها در اقتصاد. فکر می‌کنم تابستان1382بود که در کارگاه آموزشی« رهیافت خصوصی‌سازی آلمان شرقی» شرکت کردم. کارگاهی که آقای «کلاوس پتروایلد» عضو سابق هیات عامل سازمان خصوصی‌سازی آلمان شرقی در تهران برپا کرده بود. او حقوقدان مطرحی است که دیرزمانی در هیات عامل سازمان خصوصی‌سازی آلمان عضویت داشته است. توفیق آلمان در واگذاری صدها شرکت به جا مانده از آلمان شرقی باعث شد او و دیگر همکارانش به عنوان مشاوران خصوصی‌سازی به کشورهای مختلف دعوت شوند. به این ترتیب آقای کلاوس پتروایلد همراه با همکارش وولف شمیدر به عنوان مشاوران خصوصی‌سازی بارها به کشورهای لهستان، مجارستان، روسیه، آرژانتین، شیلی و ایران سفر کردند. او که برای نخستین بار در دوران ریاست سیداحمد میرمطهری مشاور سازمان خصوصی‌سازی ایران بود، تا همین اواخر به ایران رفت و آمد می‌کرد.
آقای پتروایلد ماجرای عبرت‌آموزی را تعریف کرد و من ترجمه خاطره او را در آخرین صفحه کتاب تجربه خصوصی‌سازی در آلمان شرقی نوشتم. او گفت: «من و آقای وولف شمیدر مشاور خصوصی‌سازی در آرژانتین (شاید هم شیلی) بودیم و زیر نظر دفتر نخست‌وزیر، مطالعات گسترده‌ای را برای تدوین برنامه خصوصی‌سازی در این کشور آغاز کرده بودیم. مطالعات ما به قدری گسترده بود که شامل اصلاح ساختار اقتصادی و حتی نحوه واگذاری مطلوب شرکت‌ها هم می‌شد. یکی از این بنگاه‌ها، شرکتی فعال در زمینه مس بود. ما در تحقیقات خود متوجه شدیم یک ژنرال بلند‌پایه ارتش، پدرخواندگی این شرکت را بر عهده دارد. مدتی گذشت و ما متوجه شدیم ژنرال‌های زیادی هستند که پدرخواندگی چنین شرکت‌هایی را بر عهده دارند و به شکل طبیعی بزرگ‌ترین مانع برای رقابتی کردن اقتصاد هستند. به هر حال ما برنامه اصلاح ساختار و خصوصی‌سازی این کشور را نوشتیم اما جلوی نام شرکت‌های تحت نفوذ ارتشیان را خالی گذاشتیم. روزی که مطالعات خود را برای آقای نخست وزیر توضیح می‌دادیم، با این پرسش مواجه شدیم که راه حل خصوصی‌سازی این شرکت‌ها چیست؟ ما به صراحت گفتیم باید صبر کنید تا ژنرال‌ها بازنشسته شوند.»
روایت دوم: تولد دولت دوم
سهم «بخش خصوصی واقعی» در آخرین گزارش سازمان بازرسی از 10 سال خصوصی‌سازی در کشور نزدیک به «هیچ» است. این سازمان در پایان گزارش خود توضیح می‌دهد: «متاسفانه سهم بخش خصوصی واقعی به اندازه‌ای نیست که در این گزارش به آن پرداخته شود.» تراژدی خصوصی‌سازی در ایران بی‌گمان در همین سطر پایانی و به ظاهر کم‌اهمیت به نمایش درآمده است. بهره بخش خصوصی از واگذاری‌های اصل44 قانون اساسی، چنان اندک بوده است که حتی سازمان بازرسی کل کشور نیز از بیان جزییات آن صرف نظر کرد. این سازمان نتایج تازه‌ترین مطالعات خود در مورد عملکرد خصوصی‌سازی از سال 1380 تا 1390 را نگران‌کننده اعلام کرد. گرچه، این نخستین گزارشی نیست که زوایای تاریک روند برون‌سپاری اقتصاد از مدیریت دولتی به بخش خصوصی را روشن می‌کند؛ پیش از این نیز نهادهای نظارتی نظیر مجلس و دیوان محاسبات، فرآیند خصوصی‌سازی در کشور را به زیر ذره‌بین برده‌اند. حال آنکه این فعالان بخش خصوصی هستند که پیش از دستگاه‌های نظارتی و بدون مراجعه به آمار یا گزارش‌های سالانه از میزان و ارزش واگذاری‌ها، انحراف خصوصی‌سازی از مسیر اصل44 قانون اساسی را درک کرده‌اند. کسانی که به جرم «ناتوانی» از ورود به صحنه رقابت بازماندند و عرصه را به رقبای شبه‌دولتی و نظامی خود وانهادند. به عبارت دیگر، خصوصی‌سازی به نام بخش خصوصی و به کام گروهی که موسوم به نهادهای عمومی غیر‌دولتی یا شبه‌دولتی هستند تمام شد. این همان پدیده‌ای است که گزارش سازمان بازرسی نیز آن را اثبات می‌کند. در این گزارش، «شکل‌گیری شبکه‌های شبه‌دولتی» و «فساد در بلند‌مدت» نتایجی است که این نهاد نظارتی در جریان بررسی وضعیت اجرای بند ج اصل44 قانون اساسی به آن دست یافته است. شبکه‌هایی که بی‌تردید، غفلت از تدوین استراتژی مشخص در مورد خصوصی‌سازی، شرایط رشد آن را فراهم کرده است.
روایت سوم: ناکامی در خصوصی‌سازی، چرا؟
تصمیم برای خصوصی‌سازی در ایران در انتهای دهه 60 و از برنامه اول آغاز شد. اما در ابتدا شکل منسجمی از نظر حقوقی نداشت و بیشتر رویکردی بود که جهت‌گیری اقتصاد را مشخص می‌کرد. اهداف اولیه از خصوصی‌سازی برنامه اول را می‌توان در تمایل دولت به کوچک شدن و در نقطه مقابل، بزرگ شدن بخش خصوصی خلاصه کرد. البته این رویکرد همراه با استقرار سازوکارهای بازار و مکانیسم قیمت‌ها دنبال می‌شد اما چارچوب حقوقی منسجمی نداشت و به صورت تبصره‌ای در برنامه اول آمده بود که به دولت امکان می‌داد بنگاه‌های خود را واگذار کند. هدف برنامه اول هم اصلاح ساختار بود. اما به تدریج که تجربه‌های داخلی و جهانی بارورتر شد، سیاستگذاری هم به سمت الگوهای کامل‌تری حرکت کرد. به عنوان مثال، در قانون برنامه سوم، دولت به دنبال این بود تا تصویر جامعی از اصلاحات ساختاری ترسیم کند که یک قطعه از آن، سیاست خصوصی‌سازی بود. در برنامه سوم مجموعه‌ای از رویکردها در ارتباط با همدیگر تنظیم شده بود، مثل رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی، تنظیم انحصارها، آزادسازی قیمت‌ها، کاهش تعرفه‌ها، استقرار نظام تامین اجتماعی، اصلاح قیمت انرژی و تنظیم صحیح نرخ ارز با توجه به حفظ رقابت‌پذیری اقتصاد. منطق اصلی برنامه این بود که مکانیسم قیمت در اقتصاد بتواند به درستی کار کند و با توجه به اینکه ساختار تولید انحصاری بود، به سمت رقابتی کردن فعالیت‌های اقتصادی گام بردارد. از آن طرف، سیاست این بود که بر توان بخش خصوصی افزوده شود و متناسب با این رویکرد، مالکیت بنگاه‌های دولتی به این بخش انتقال داده شود. بعدها اصل44 هم ابلاغ شد و قانون خصوصی‌سازی هم به نگارش درآمد اما باز هم در زمینه خصوصی‌سازی نا‌موفق بودیم. اکنون با این پرسش جدی مواجه هستیم که با وجود شیوه‌های متفاوت انتقال مالکیت و نوع واگذاری‌ها در سال‌های گذشته، آیا اقتصاد ایران گامی به جلو برداشته یا ما پسرفت داشته‌ایم؟ و سوال کلیدی این است که اگر همان نظام بنگاه‌داری دولتی را ادامه می‌دادیم، بهتر نبود؟
روایت چهارم: نظریه اقتصاد آنارشی
با وجود سابقه و نقشی که در تهیه و تدوین سیاست خصوصی‌سازی و آزادسازی دارد، معتقد است «خصوصی‌سازی در ایران به اقتصاد آنارشی ختم شده و با چنین نتیجه‌ای، خصوصی‌سازی نمی‌کردیم بهتر بود.» فرضیه او به این گزاره ختم نمی‌شود و تکان‌دهنده‌تر زمانی است که می‌گوید: «بنگاه انحصاری، علاقه‌مند است که ما با دنیا همیشه مشکل داشته باشیم. چون اگر مشکل ما با دنیا حل شود، هم جغرافیای تجارت تغییر می‌کند و هم بنگاه‌هایی وارد اقتصاد ما می‌شوند، که بنگاه انحصاری نمی‌تواند با آنها رقابت کند.» البته، حدی از تعارض برای این بنگاه‌ها بهینه است. نام این تعارض را گذاشته است «تعارض نرم». به این ترتیب برنامه‌نویس و استراتژیست مطرح اقتصاد ایران نه در مقام مخالفت با سیاست خصوصی‌سازی، که در مقام منتقد اجرای آن، معتقد است، خصوصی‌سازی نمی‌کردیم بهتر بود. دکتر مسعود نیلی در تشریح دیدگاهش ابتدا این سوال را مطرح می‌کند که «اگر ما قرار بود به این شکل خصوصی‌سازی کنیم، آیا بهتر نبود همان بنگاه‌های دولتی را اصلاح ساختار کنیم؟» و خود پاسخ می‌دهد: «ارزیابی من این است که بهتر بود خصوصی‌سازی نمی‌کردیم و اولویت را به اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی می‌دادیم.»
چرا دکتر مسعود نیلی امروز به این نتیجه دست یافته است؟ او می‌گوید: «نه‌تنها در اجرای سیاست خصوصی‌سازی که در زمینه اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی هم تلاش لازم صورت نگرفت. بنابراین در حال حاضر با بنگاه‌هایی مواجه هستیم که از نظر حقوقی، خصوصی تلقی می‌شوند اما از نظر سازوکارهای انگیزشی و تصمیم‌گیری خصوصی نیستند. بنابراین به صراحت می‌گویم این شیوه خصوصی‌سازی به سود اقتصاد ایران نبوده و بهتر بود که انجام نمی‌شد.»
زمانی که برنامه اول نوشته شد، سیاست خصوصی‌سازی در دنیا، به شکل گسترده تجربه نشده بود و نتایج مطالعاتی در مورد روش خصوصی‌سازی در دسترس نبود. اتحاد جماهیر شوروی هنوز وجود داشت و کشورهای بلوک شرق هم هنوز دچار تغییرات بنیادین نشده بودند. در این دوره ایران در زمره اولین کشورهایی بود که قصد داشت خصوصی‌سازی کند. در هر صورت خصوصی‌سازی‌های آن دوره بنا به دلایل مختلف از جمله کمبود منابع تحقیقی و پژوهشی، گسترده و موفق نبود. آقای نیلی می‌گوید «در اواخر دهه 60، تصویر درستی از نتایج خصوصی‌سازی موجود نبود. اما در سال 1384 که بحث سهام عدالت مطرح شد، همه می‌دانستند چه پیامدهایی خواهد داشت. به اندازه کافی منابع اطلاعاتی از نتایج تجربه‌های خصوصی‌سازی کوپنی در کشورهای اروپای شرقی وجود داشت. همچنین در سال 1368 نسبت به اینکه خصوصی‌سازی بهتر است از بنگاه‌های کوچک و متوسط شروع شود یا از بنگاه‌های بزرگ، اطلاعات کافی وجود نداشت اما در سال 1384 همه می‌دانستند هر سیاستی، چه عواقبی به دنبال دارد. در سال 1384 سیاست‌های کلی اصل44 ابلاغ شد و حتماً به یاد دارید که در مدت زمان کوتاهی پس از ابلاغیه اصل44، موضوع سهام عدالت مطرح شد. سهام عدالت همان واگذاری سهام کوپنی در کشورهای اروپای شرقی بود و به نظر من یک تغییر استراتژیک در سیاست‌های خصوصی‌سازی ایران به وجود آورد و مسیر آن را به طور کامل تغییر داد.»
پیش از این اشاره کردیم که خصوصی‌سازی، بخش کوچکی از یک صفحه بزرگ است که باید سر جای خودش قرار گیرد. جزیی از یک کل که اگر نباشد، موجودیت کل را بی‌معنا می‌کند و خودش هم به تنهایی، معنی و مفهوم ندارد. بنابراین خصوصی‌سازی وقتی معنی و مفهوم پیدا می‌کند که نقش دیگر عوامل و مهم‌تر از همه منطق حاکم بر خصوصی‌سازی تعریف شده باشد. باید مشخص باشد که دولت چرا می‌خواهد بنگاه‌های خود را واگذار کند. اگر پاسخ، دستیابی به منابع است، ماهیت خصوصی‌سازی تفاوت می‌کند و اگر هدف این است که دولت بنگاه‌داری را رها کند و به بخش خصوصی مجال فعالیت دهد، باز هم ماهیت خصوصی‌سازی متفاوت می‌شود. در ایران این هدف به درستی تبیین نشده و دولت‌ها و اداره‌کنندگان اقتصاد به این نتیجه رسیده‌اند که اقتصاد دولتی کارآمد نیست و اقتصاد مبتنی بر بخش خصوصی کارآمد است اما هنوز به این نتیجه نرسیده‌اند که کارآمدی و رقابت‌پذیری اقتصاد در سایه استقرار ساز‌و‌کار بازار به وجود می‌آید. بعد هم به گفته آقای نیلی «به این نتیجه نرسیده‌اند که با وجود فشارهای تعزیراتی و قیمت‌گذاری دولتی، بخش خصوصی امکان رشد پیدا نمی‌کند و انگیزه بنگاه‌داری برای بخش خصوصی از بین می‌رود. مسلماً اگر فضای حاکم بر مبادله و محیط کسبوکار دستوری باشد، ولی مالکیت به بخش خصوصی منتقل شود، تغییری در شرایط به وجود نمی‌آید. در حقیقت مالکیت خصوصی با اقتصاد دستوری سازگار نیست و برعکس این اقتصاد دولتی است که با اقتصاد دستوری سازگاری دارد. مالکیت خصوصی با اقتصاد آزاد و اقتصاد رقابتی سازگاری دارد.» بنابراین مجموعه‌ای از سیاست‌ها در قالب اصلاحات اقتصادی باید دنبال شود که به اعتقاد آقای نیلی «حلقه آخر آن خصوصی‌سازی است، نه حلقه اول آن. در این چرخه، آخرین اقدام دولت خصوصی‌سازی است. حتی می‌توانید حالتی را در نظر بگیرید که خصوصی‌سازی هم صورت نگیرد، اما فضای کسبوکار اصلاح شود. می‌توانید حتی خصوصی‌سازی هم نکنید ولی فضای کسبوکار را اصلاح کنید تا بنگاه‌های دولتی هم در یک محیط مناسب کسبوکار بتوانند فعالیت کنند.»
معنی گفته دکتر نیلی این است که آزادسازی و بهبود فضای کسبوکار مقدم بر خصوصی‌سازی است و زمانی که از او می‌پرسیم برای اصلاح ساختار اقتصاد ایران کدام اولویت دارند؟ خصوصی‌سازی یا آزادسازی؟ می‌گوید «اگر ما بخواهیم اقتصاد بسته انحصاری دولتی را به اقتصاد باز رقابتی خصوصی تبدیل کنیم، باید سه ویژگی آن را تغییر دهیم.» پرسش این است که از کجا باید شروع کنیم؟ از خصوصی‌سازی باید آغاز کنیم یا از باز کردن اقتصاد؟ او پاسخ می‌دهد «از باز کردن اقتصاد. در این فرآیند، سرفصل بااهمیتی وجود دارد که به آن توالی درست سیاستمدار می‌گویند. گام اول این توالی، باز کردن اقتصاد است که در نتیجه آن، گستره بازار یک بنگاه، جهانی می‌شود و خیلی بزرگ‌تر از تقاضای داخلی شکل می‌گیرد. به این دلیل که بنگاه داخلی دیگر نمی‌خواهد برای بازار داخلی تولید کند، می‌خواهد برای بازاری به اندازه دنیا تولید کند. بنابراین بنگاه خیلی بزرگ می‌شود. این باعث می‌شود بازارها در مقیاس‌های اقتصادی شکل بگیرند. وقتی در مقیاس اقتصادی شکل گرفتند، قدرت رقابت بین‌المللی هم دارند.» در حال حاضر سه درصد از تعداد بنگاه‌های صنعتی ایران حدود 70 درصد ارزش افزوده صنعت را دارند. یعنی اینکه تعداد کمی بنگاه، کل صنعت را در اختیار دارند. این یعنی یک ساختار انحصاری در صنعت. نکته بعدی این است که بهره‌وری بنگاه‌های بزرگ و حتی بنگاه‌های متوسط، نسبت به نوع مالکیت حساس نیست. یعنی اینکه بهره‌وری بنگاه‌های دولتی و خصوصی در اقتصاد ایران، با هم تفاوت ندارند. به گفته دکتر نیلی «اگر بنگاه دولتی را خصوصی کنید، بهره‌وری‌اش تغییر نمی‌کند. علت این است که محیط کسبوکار مساعد نیست. بنابراین تا زمانی که شرایط محیطی بنگاه‌ها تغییر نکند، جابه‌جایی مالکیت هیچ اتفاق جدیدی را به وجود نمی‌آورد.» به این ترتیب اگر به همان پرسش اصلی برگردیم و از دکتر نیلی بپرسیم «آیا اگر بنگاه‌ها خصوصی‌سازی نمی‌شدند و در اختیار دولت باقی می‌ماندند، بهتر نبود؟» احتمالاً او خواهد گفت: «به نظر من حتماً بهتر بود.»
دکتر نیلی معتقد است نقطه بهینه، گذار کامل از اقتصاد دولتی و رسیدن به سازوکارهای اقتصاد رقابتی است اما اقتصاد دولتی هم حتماً بهتر از اقتصاد آنارشی است. در اقتصاد آنارشی هیچ نظمی وجود ندارد و بنگاه‌ها خودشان بر اساس قدرتی که از غیر اقتصاد به دست آورده‌اند، در حوزه اقتصاد تصمیم می‌گیرند. نتیجه‌گیری صحبت‌های آقای نیلی این است که «اقتصاد انحصاری دولتی، نتیجه طبیعی یک اقتصاد درونگراست و تا زمانی که این موضوع حل نشده باشد، خصوصی‌سازی هم معنی و مفهوم ندارد.»
دکتر نیلی سعی دارد بگوید وقتی اقتصاد کنترل‌شده چند‌نرخی دارید، نمی‌توانید خصوصی‌سازی کنید. یعنی زمانی که ساز‌و‌کار و بستر انجام مبادله آزاد در فضای رقابتی ایجاد نشود، انتقال مالکیت به بخش خصوصی واقعی، امکان‌پذیر نیست. گذشته از آن، بخش خصوصی در فضای انحصار امکان رشد ندارد. اگر انحصار برآمده از کوچک بودن اقتصاد باشد، و بازاری که باعث شده اقتصاد کوچک باشد، توسعه پیدا نکند، تعداد بنگاه‌ها محدود و انحصاری می‌ماند. تعداد بنگاه‌ها که تغییر نکرد، انحصار تغییر نمی‌کند، انحصار که تغییر نکرد، واگذاری به بخش خصوصی واقعی اتفاق نمی‌افتد؛ و نکته با‌اهمیت در نظریه آقای نیلی این است که «بنگاه انحصاری ادامه حیات خود را در گرو تداوم انحصار می‌داند. انحصاری که به خاطر بسته بودن اقتصاد ایجاد شده و ادامه حیات آن بنگاه انحصاری در گرو بسته بودن اقتصاد است. اگر اقتصاد باز باشد، این‌گونه بنگاه‌ها از بین می‌روند. بنابراین، نوعی همسویی میان مدیران بنگاه‌های انحصاری و رویکرد سیاستمداران ایجاد می‌شود. یعنی اینکه اگر مثلاً فرض کنید در عرصه سیاست، یک کشور تمایلی به تعامل با دنیا نداشته باشد این رویکرد سازگار با غلبه بنگاه‌های انحصاری است. یعنی بنگاه‌های انحصاری در این کشور اجازه نمی‌دهند روابط اقتصادی با دیگر کشورها رونق بگیرد. پس برای بنگاه‌های انحصاری، حالت بهینه، تعارض با دنیاست.»
دکتر نیلی معتقد است «بنگاه انحصاری، علاقه دارد ما با دنیا همیشه مشکل داشته باشیم. چون اگر مشکل‌مان با دنیا حل شود، هم جغرافیای تجارت تغییر می‌کند و هم در واقع بنگاه‌هایی وارد اقتصاد ما می‌شوند، که بنگاه‌های موجود نمی‌توانند با آنها رقابت کنند. البته، حدی از تعارض برای این بنگاه‌ها بهینه است.» او نام این تعارض را گذاشته است «تعارض نرم» و می‌گوید «اگر تعارض سخت شود، مشکلات زیادی به وجود می‌آید. برای بنگاه‌های انحصاری همان قدر که باز شدن اقتصاد بد است، درگیر شدن هم بد است. اما اینکه همیشه مشکل وجود داشته باشد و برای واردات کالاهای مختلف محدودیت ایجاد شود، فضایی به این بنگاه‌ها می‌دهد که نقاط ضعف خود را پوشش دهند و در فضای غیر‌رقابتی فعالیت کنند.»
و اینجاست که مسعود نیلی، به شکلی دیگر دیدگاه احمد توکلی را مطرح می‌کند که معتقد بود «حاکمیت در مورد حضور نظامیان و امنیتی‌ها در اقتصاد، تصمیم قاطعانه بگیرد». او می‌گوید «من معتقدم باید تصمیم آمرانه‌ای گرفته شود. از این جهت که باید این حلقه را یک قدرت بشکند. در واقع دولت قدرتمندی باید باشد که این حلقه را بشکند، اگرنه این ساز‌و‌کارها به قدری به هم تنیده شده و محکم است که هر سیاستی اعلام شود، درون این سیستم حل می‌شود. منظور این است که تارهای تنیده‌شده اقتصاد ایران، به این سادگی‌ها قابل باز کردن نیست که فکر کنیم می‌شود خیلی راحت تصمیم گرفت و به اصطلاح آن را باز کرد. فضای فعلی اقتصاد ایران به هیچ‌وجه سازگار با خصوصی‌سازی نیست. نوع دیگری از بنگاه‌داری شبه‌دولتی از درون اقتصاد ایران سر درآورده و نتیجه‌اش این شده که به جای گذار از اقتصاد دولتی به اقتصاد رقابتی مبتنی بر بخش خصوصی، به اقتصاد آنارشی و نظم‌ناپذیر رسیده‌ایم.»
دیدگاه تان را بنویسید