تکنوکراسی بربادرفته

با پیروزی انقلاب اسلامی، توسعه اهمیت خود را از دست داد و ایدئولوژی جایگزین توسعه شد. اگرچه دولت موقت، دولتی فن‌سالار بود، اما این با تفکرات تجدیدنظرطلبانه بسیاری از کارگزاران ارزشی انقلاب که در پی استقرار ارزش‌های ایدئولوژیک بودند، در تقابل بود. «یکی از تلاش‌های اصلی دولت موقت این نکته بود که ایران برای گام نهادن در راه توسعه و جایگزین کردن وضعیت و شرایط مناسب که بهتر از سال‌های قبل از انقلاب باشد به دستاوردهای فنی و تکنولوژیکی غرب باید بیشتر توجه نماید، که این امر با ارزش‌ها و باورهای انقلابی همسویی نداشت» (مهدی بازرگان، انقلاب ایران در دو حرکت، ص 92). اگرچه همین دولت نیز ملی کردن صنایع و بانک‌ها را در کارنامه دارد. پس از دولت موقت و با وقوع جنگ تحمیلی و فشارهای شدید اقتصادی، ایدئولوژی تمام‌قامت جایگزین توسعه شد. رویکرد ایدئولوژیک در عرصه داخلی بر خارج کردن نیروهای زاویه‌دار با انقلاب از عرصه قدرت، قرار گرفتن قدرت در دست نیروهای انقلاب، عدالت اجتماعی با حمایت از مستضعفان و بزرگ شدن دولت و... تاکید داشت و در عرصه خارجی بر استقلال، استکبارستیزی، صدور انقلاب، تغییر متحدان ایران و اتخاذ مشی عدم تعهد پافشاری می‌کرد. حاملان اجتماعی اصلی آن نیز نیروهای سنتی و چپ‌های اسلامی بودند که بر پایه امواج توده‌ای خواسته‌های مستضعفان، بر بسط تمام‌عیار و شتابان رویکرد ایدئولوژیک تاکید می‌کرد. میرحسین موسوی، نخست‌وزیر، بهزاد نبوی، وزیر صنایع سنگین و میرمصطفی عالی‌نسب، مشاور اقتصادی نخست‌وزیر از سردمداران اقتصادی این دوره با رویکردی چپ‌گرایانه بودند. سیاست‌های دولت در حوزه اقتصادی به سمت توزیع ثروت به نفع محرومان پیش رفت، بر فرآیندهای مربوط به تجارت خارجی کنترل اعمال کرده و خصوصی‌سازی و آزادسازی اقتصادی به حاشیه رانده شد. در شرایط جنگی، دولت بر اقتصاد دولتی تاکید داشت و سیاست انقباضی را پیش گرفت و اقداماتی همچون کوپنی کردن کالاها، قیمت‌گذاری کالاها و نظارت بر توزیع کالاهای اساسی ازجمله برنج و روغن را اعمال کرد. بهزاد نبوی در تیرماه 1396، در مراسم بزرگداشت میرمصطفی عالی‌نسب در موسسه دین و اقتصاد تاکید کرد که ما در جوانی فکر می‌کردیم سرمایه‌گذاری خارجی به معنای وابستگی به کشورهای امپریالیستی است. اما امروز می‌گویم که اقتصاد ایران در حال سوختن است و تنها چیزی که این آتش را خاموش می‌کند سرمایه‌گذاری است، حالا با قاطعیت می‌گویم بدون سرمایه‌گذاری خارجی‌ها اقتصاد ایران بدتر از وضع موجود خواهد شد.

عصر سازندگی

پایان جنگ ضرورت بازسازی اقتصادی کشور را پیش آورد، با تجدیدنظر در قانون اساسی و تمرکز قدرت اجرایی، رئیس‌جمهور به بالاترین مدیر اجرایی کشور تبدیل شد. با انتخاب هاشمی‌رفسنجانی در سال 1368 به منصب ریاست‌جمهوری، ایران وارد دوره‌ای شد که ماهیت حقوقی-سیاسی متمایزی نسبت به دهه اول انقلاب داشت. هاشمی به‌عنوان رئیس‌جمهور مقتدر درصدد برآمد تا به بازسازی کشور بپردازد. او دو عرصه اقتصاد و سیاست را در اولویت قرار داد و کوشید با تحول در این حوزه‌ها به سمت توسعه برود. به همین منظور دولت خویش را دولت سازندگی نامید که نشان از دغدغه‌های توسعه‌گرایانه وی داشت. اقتصاد دولتی و بسته را که میراث دوران قبل بود، کنار گذاشت و به سمت آزادسازی و خصوصی‌سازی اقتصادی رفت تا نرخ رشد و اشتغال را بالا ببرد. در حوزه سیاست دو تحول مهم صورت داد. نخست ماهیت دولت اگرچه هنوز اقتدارگرا بود، اما به سمت نوعی دموکراسی هدایت‌شده پیش رفت. تشکیل حزب کارگزاران سازندگی که متاثر از اندیشه‌های رئیس‌جمهور بود، توانست نقش احزاب را در گسترش دموکراسی در ایران تقویت کرده و در انتخابات مجلس پنجم کرسی‌های زیادی را در مجلس کسب کند. دومین تغییر در حوزه سیاست خارجی به وقوع پیوست و تلاش شد، ایران که در دوران جنگ تحمیلی منزوی شده بود، به یک جایگاه منطقه‌ای قدرتمند دست یابد. سیاست درهای باز و استقبال از مراودات دیپلماتیک-تجاری با اروپا و کشورهای حاشیه خلیج فارس و نیز اتخاذ سیاست ملایم‌تر در برابر آمریکا ازجمله تحرکات دیپلماتیک این دوره بودند. دولت جدید تلاش خویش را بر ترمیم خرابی‌های ناشی از جنگ و تسریع فرآیند رشد و توسعه اقتصادی کشور متمرکز کرد. در آن زمان، دولت به لحاظ اقتصادی تحت‌تاثیر متغیرهای دیگری شامل اقتصاد بحرانی ممالک بلوک شرق و برنامه‌های پیشنهادی صندوق بین‌المللی پول و بانک جهانی مبنی بر ضرورت تعدیل ساختاری در کشورهای در حال توسعه قرار داشت که نهایتاً حاکمیت را به سمت برنامه‌های آزادسازی سوق می‌داد. برخلاف دوره جنگ که ایران به انزوا گرایش داشت، در زمان هاشمی تمایلی قوی به تعامل فعال در عرصه بین‌المللی به وجود آمد. استراتژی دولت برای تغییر فضای اقتصادی کشور، سیاست تعدیل ساختاری بود که سه مولفه کلیدی آن عبارت بودند از: 1- اصلاح سیاست ارزی و پولی؛ 2- خصوصی‌سازی، 3- آزادسازی قیمت‌ها و کاهش یارانه. در این فرآیند به نیروهای بازار میدان بیشتری داده شد و حتی‌الامکان دخالت دولت کمتر شد و دولت از سیاست جایگزینی واردات به توسعه صادرات روی آورد. هاشمی‌رفسنجانی به این باور رسیده بود که عوامل اقتصادی و اجتماعی عامل اصلی برای بقای نظام است، به نظر وی رشد و توسعه اقتصادی یک ضرورت امنیتی بود که از داخل و خصوصاً از خارج بر فرآیند سیاست‌گذاری در ایران دیکته شد، به عبارتی تحریم‌ها، محاصره‌ها، مشکلات روانی و فشارهای ناشی از جنگ از یک‌سو و تهدیدهای نوظهور محیطی پس از فروپاشی نظام دوقطبی از قبیل ظهور کشورهای بی‌ثبات در شمال ایران از عمده‌ترین عوامل ایجادکننده مشکلات و محدودیت‌های سیاسی-اقتصادی در ایران بود. علاوه بر اینها جمهوری اسلامی ایران برای پیدا کردن توان لازم برای مقابله موثر با حضور بی‌سابقه آمریکا در خاورمیانه و بازیافت نقش منطقه‌ای خود لازم بود موقعیت اقتصادی ایران را در صحنه منطقه‌ای و بین‌المللی بهبود بخشد. تقویت بنیه اقتصادی ایران ضمن بازتولید مشروعیت داخلی باعث بالا رفتن توان بازدارندگی و همچنین نفوذ منطقه‌ای ایران می‌شد، به این ترتیب تهدیدات ناشی از فروپاشی نظام دوقطبی و تضعیف بنیه اقتصادی کشور در اثر جنگ باعث شدند هاشمی‌رفسنجانی به نتیجه برسد که امنیت حیاتی کشور از طریق رشد و توسعه اقتصادی تضمین شود و مهم‌ترین شعار عصر سازندگی این بود: «ایرانی آباد و آزاد و مستقل بباید ساخت تا امنیت جامه تحقق بپوشد.»

بازگشت تکنوکرات‌ها

هاشمی‌رفسنجانی در پنجمین دولت جمهوری اسلامی آرمان‌های اقتصادی-اجرایی خود را برای بازسازی و توسعه زیرساختی کشور برمبنای استفاده از تکنوکرات‌ها استوار کرد، چراکه او قصد داشت مدیریت اجرایی کشور را از چهره‌های صرفاً سیاسی به فن‌سالاران و متخصصان منتقل کند. محسن نوربخش که در دولت نخست هاشمی‌رفسنجانی بر صندلی وزیر امور اقتصادی و دارایی نشست، از منتقدان اصلی مشی اقتصادی بنی‌صدر بود و یکی از اثرگذارترین تکنوکرات‌های دولت سازندگی؛ او از اصلی‌ترین طراحان سیاست تعدیل اقتصادی بود و همواره از سیاست‌های آزادسازی اقتصادی حمایت می‌کرد. تلاش‌های نوربخش برای تاسیس بانک‌های خصوصی در ابتدای دهه 80 از اقدامات برجسته‌ای است که در کارنامه اقتصادی او دیده می‌شود. او درباره شرایط اوایل دوران هاشمی اذعان می‌کند: «جنگ به اتمام رسیده بود و دیگر نمی‌توانستیم به بهانه جنگ از مردم بخواهیم که مصرف نکنند. همچنین سرمایه‌گذاری‌ها باید حتماً صورت می‌گرفت. من در آن شرایط با این پارادوکس مواجه بودم که از یک طرف نیازهای فراوانی وجود داشت و از طرف دیگر خزانه هم خالی بود. بنابراین ما دو کار انجام دادیم، استفاده از منابع خارجی و افزایش درآمدهای دولت که در زمینه افزایش درآمدهای دولت مبلغ 300 میلیون‌دلاری که به وزارت نفت واگذار شد، تحرکاتی ایجاد کرد و تا حدی باعث بهبود وضعیت شد. در ارتباط با استفاده از منابع خارجی هم، بحث تماس با بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول برای اولین‌بار به صورت رسمی مطرح شد و ما توانستیم از این طریق توان و امکانات اقتصاد خود را به آنها بشناسانیم که توانستیم امکاناتی هم در قالب وام برای زلزله منجیل به مبلغ 250 میلیون دلار بگیریم. این اولین وامی بود که دولت جمهوری اسلامی ایران پس از انقلاب از بانک جهانی گرفت. به‌طور کلی این مجموعه شرایط و امکانات، وضعیت خاص و ویژه‌ای را پیش‌‌روی ما قرار داده بود» (بهمن احمدی‌امویی، اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی، ص96). نوربخش، محمدحسین عادلی را که او نیز تکنوکراتی برجسته بود، به ریاست کل بانک مرکزی برگزید. عادلی را یکی از اصلی‌ترین طراحان سیاست‌های تعدیل اقتصادی می‌دانند که نقش موثری در تصمیمات اقتصادی این دوره ایفا کرد. او از جمله تکنوکرات‌هایی بود که اصلاحات اقتصادی ایران را با هدف عبور از شرایط بحرانی سال‌های جنگ و نوسازی زیرساخت‌های کشور پیش می‌بردند. سروسامان دادن به سیاست‌های پولی کشور و برقراری تعادل در بازار ارزی ازجمله اقداماتی است که در کارنامه اقتصادی وی در مسیر بهبود اوضاع اقتصاد کلان کشور در مدت حدود پنج سال ریاستش بر بانک مرکزی ایران دیده می‌شود. تکنوکرات دیگری که در دولت هاشمی نقشی کلیدی ایفا کرد، مسعود روغنی‌زنجانی بود که در دهه 60 در دولت‌های رجایی و میرحسین موسوی، ریاست سازمان برنامه را بر عهده داشت. او چرخش دولت سازندگی به برنامه‌ریزی را چنین بیان می‌کند: «به جرات می‌گویم که در فرآیند تصمیم‌گیری‌های کلان و برنامه‌های توسعه‌ای کشور سازمان برنامه در پس از انقلاب، خیلی به حاشیه رانده شد. البته تصمیم‌گیری و مراحل اجرایی بسیاری از پروژه‌های بزرگ و کلیدی که دارای بار مالی فراوانی بودند، همه در سازمان برنامه و بودجه گرفته می‌شد. مثلاً در زمان جنگ، تصمیمات بسیار زیادی برای تدارکات و لجستیک نیروهای نظامی گرفته می‌شد که بار مالی فراوانی داشت و فقط به ما اطلاع می‌دادند که باید منابع مورد نیاز آنها را تامین کنید، ما هم نمی‌توانستیم مخالفت کنیم» (همان، ص 234). او تدوین نخستین سند توسعه پس از انقلاب اسلامی با نام «برنامه اول توسعه پنج‌ساله کشور» را در کارنامه دارد که کار تدوین آن در دولت میرحسین موسوی آغاز شد، اما تصویب و اجرای آن تا سال 1368 و دولت نخست هاشمی‌رفسنجانی به طول انجامید و توانست نقشه ‌راه تعدیل ساختاری اقتصاد کشور باشد. روغنی‌زنجانی بر استفاده از نیروهای متخصص تاکید دارد و می‌گوید: اداره سازمان برنامه یک کار تکنیکی و تخصصی است و کسانی را که من برای کار به سازمان برنامه دعوت کردم، افرادی تکنوکرات بودند. او، هاشمی‌رفسنجانی را یک «نواندیش دینی» می‌دانست که «برخلاف برخی از هم‌صنفانش با مدرنیته مقابله نمی‌کرد، بلکه از آن بهره می‌گرفت». رئیس اسبق سازمان برنامه با اشاره به اولویت تولید در دولت هاشمی چنین بیان می‌کند: «در تمام جلسات شورای اقتصاد هدف دولت را آقای هاشمی راه‌اندازی واحدهای تولیدی و کارخانه‌ها، تامین قطعات یدکی و مواد اولیه مورد نیاز آنها اعلام کرده بود و باید هرچه سریع‌تر این کار انجام می‌شد. واحدهای تولیدی نیاز به بازسازی و مواد اولیه داشتند. به همین دلیل آقای هاشمی، خارج از چهارچوب شورای اقتصاد، کمیته‌ای به نام کمیته تولید ایجاد کردند تا سریع‌تر و خارج از بوروکراسی موجود، به مسائل آنها بپردازند. اعضای آن نیز برخی از وزرا به‌ویژه وزرای صنعتی، رئیس کل بانک مرکزی و وزیر اقتصاد و دارایی بودند. آن موقع واحدهای تولیدی بیشترین مشکل را با بانک مرکزی و وزارت اقتصاد و دارایی داشتند. از طرف دیگر نیاز شدیدی هم به ریال و ارز داشتند. آقای هاشمی در آنجا تاکید کردند برای راه‌اندازی مجدد و بازسازی واحدهای تولیدی، مدتی به‌طور مستقیم در غالب کمیته تولید، مسائل واحدهای تولیدی را مدنظر قرار خواهند داد.» پس از تسهیل شرایط برای فعالیت واحدهای تولیدی، این کمیته در سال 1371 منحل شد (همان، ص 245). تحقق دیدگاه‌های توسعه‌محور هاشمی‌رفسنجانی به فن‌سالارانی نیاز داشت که از پس کار برآیند، بنابراین دولت سازندگی، عرصه تکنوکرات‌ها بود، اما در اینجا مجال برای نام بردن از همه آنها نیست. بیژن نامدارزنگنه در وزارت نیرو، نعمت‌زاده در وزارت صنایع، آقازاده در وزارت نفت، کلانتری در وزارت کشاورزی، محلوجی در وزارت معادن، نژادحسینیان در صنایع سنگین و وهاجی در وزارت بازرگانی از دیگر تکنوکرات‌های کابینه هاشمی بودند. اکبر ترکان، تکنوکرات صریح‌اللهجه نیز در دولت اول هاشمی وزیر دفاع و در دولت دوم او وزیر راه بود. او دلایل رویگردانی مردم از دولت هاشمی را این اندیشه می‌داند که تکنوکراسی در تقابل با دین تعریف شد: «مشکل اصلی وقتی حادث شد که تکنوکراسی مورد سوءاستفاده قرار گرفت. شروع به راه انداختن یک جو روانی، ادعایی و سیاسی کردند که تکنوکرات به فردی اطلاق می‌شود که از دین خارج است و با مذهب و سنت هیچ‌گونه رابطه‌ای ندارد. دقیقاً نقطه مقابل شخصیت‌هایی که به‌عنوان مدیر تکنوکرات در کابینه و تشکیلات اقتصادی و مدیریتی آن دوران حضور داشتند» (مصاحبه با تجارت فردا، شماره 41). در کنار دولت، کارشناسانی در سازمان برنامه بودند که طراحی برنامه اول توسعه را عهده‌دار شدند و تفکر تعدیل اقتصادی را در جمهوری اسلامی بنیان نهادند. محمد طبیبیان یکی از طراحان برنامه اول و از بنیان‌گذاران تفکر تعدیل اقتصادی در جمهوری اسلامی است که از سال 1360 تا 1372 بر روند فکری سازمان برنامه و بودجه، تاثیرگذار بوده است. مسعود نیلی را نیز باید در زمره اقتصاددانان سرشناس مدافع توسعه دانست که با تدوین برنامه‌ سوم، یکی از بهترین فرصت‌ها را برای توسعه فراهم کرد. تفاوت اقتصاددانان با تکنوکرات‌های مدافع توسعه، پایبندی به اصول علم اقتصاد بود. درحالی‌که تکنوکرات‌ها بعضاً تصمیم‌های سیاسی هم می‌گرفتند، اقتصاددانان با تأسی از اصول علم اقتصاد، کمتر اشتباه می‌کردند.

بررسی کارنامه دولت‎‌‎های پنجم و ششم نشان می‎‌‎دهد دولت در حوزه‎‌‎های عمرانی و زیرساختی موفق عمل کرد. این موفقیت تا جایی نمود داشت که جمعی از این تکنوکرات‎‌‎ها با هدف «تداوم سازندگی و آبادانی ایران» در آذرماه 1374 با انتشار بیانیه‎‌‎ای با عنوان «خدمتگزاران سازندگی» بنیان‎‌‎های حزب کارگزاران سازندگی را بنا نهادند تا با تاثیرگذاری بیشتری در ساختارهای قدرت جمهوری ‎‌‎اسلامی نقش‎‌‎آفرینی کنند. مشکل اینجا بود که دولت سازندگی، از عرصه‌های دیگر مانند فرهنگ و اجتماع غافل ماند و دولت اصلاحات با شعارهای سیاسی به منصه ظهور رسید.

اولویت سیاست بر اقتصاد

در نیمه دهه 70، شعارهای سیاسی جایگزین شعارهای اقتصادی شدند. در دولت اصلاحات، شعارهای سیاسی نظیر حاکمیت قانون، آزادی و مشارکت مردم در تعیین سرنوشت خویش پررنگ شد. شعارهای اقتصادی و توسعه اولویت خود را از دست دادند و شعارهای سیاسی مانند حفظ جمهوریت نظام، حاکمیت قانون، صیانت از حقوق و امنیت افراد، جامعه مدنی و توسعه سیاسی سکه رایج شد و مضامینی چون «عدالت اجتماعی»، «فقرزدایی»، «استقلال اقتصادی»، «توسعه غیرلیبرالی» و «رانت‌زدایی از اقتصاد» در گفتمان اصلاحات تکرار شدند. دولت‌های هفتم و هشتم کارنامه خوبی در توسعه از خود باقی گذاشتند، اما اولویت‌های توسعه در این دوران، تغییر کردند. هشت سال بعد، بار دیگر محمود احمدی‌نژاد با شعار بازگشت به ارزش‌های انقلاب، عدالت و برابری‌های اجتماعی، اعطای سهام عدالت و یارانه در مقابل اکبر هاشمی‌رفسنجانی پیروز انتخابات شد و به پاستور رفت تا تمام رویاهای عصر سازندگی بر باد روند.